——2013年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议上
北京市环境保护局局长 陈添
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市大气污染防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、立法必要性
现行《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》(以下简称《实施办法》)自2001年实施以来，为本市大气污染防治提供了重要法律支持，在治理本市大气污染，改善空气质量方面发挥了重要作用，本市在经济社会快速发展、人口数量快速增长的情况下，空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等主要污染物年均浓度不断下降，空气质量得到持续改善。
但居高不下的大气污染物排放总量，以及不利的地理气象条件、周边地区的区域传输，使得本市大气污染防治形势依然严峻，特别是2013年国家实施了新的空气质量标准，提出了更加严格的要求，与新标准相比，本市有5项污染物超过标准，其中细颗粒物(PM2.5)超过标准一倍多，与人民群众对良好空气质量的期盼，与国家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加严格的大气污染防治措施，治理大气污染，改善空气质量，已经成为社会各界的共识。特别是今年，党中央国务院高度重视，召开了国务院会议，制定了《大气污染防治行动计划》(“国十条”)，进一步加大了治理的力度。为全面落实国务院的要求，我市也及时制定了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》(“北京市清洁空气行动计划”)，采取更加严格的措施，以更大的力度推动大气污染治理工作。
目前，本市大气污染防治工作进入了以治理PM2.5为重点的新阶段，在经济持续快速发展、人口和机动车数量持续高位增长、工地开复工面积不断扩大的情况下，大气污染治理难度不断增加，并已经成为制约本市经济社会发展的瓶颈。现行《实施办法》的相关制度措施却难以满足新阶段大气污染防治工作的实际需要：产业结构调整尚未与大气污染防治有效结合、主要大气污染物总量控制制度缺失、机动车污染防治制度滞后以及打击环境违法行为的有效手段匮乏。因此，迫切需要通过立法完善上述制度。
另一方面，《实施办法》所依据的《大气污染防治法》正在修订中，短期内尚不能出台，且国家立法针对的是全国情况，仅落实和细化其条款并不能完全满足本市的需求。鉴于此，本市迫切需要根据实际情况，制定相对独立的地方大气污染防治立法，解决大气污染防治中具有地方特色的问题，不局限于落实国家现有规定。所以，有必要制定新的地方法规《北京市大气污染防治条例》，替代现行的《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。
二、起草过程
年初，市政府、市人大常委会将制定《北京市大气污染防治条例》列入了立法工作计划。在市人大常委会城建环保办和法制办的全程指导下、市政府有关部门的通力配合下，遵循市人大常委会立项时确定的基本思路，认真梳理本市大气污染治理中存在的问题，研究、借鉴国外和外省市的管理经验，总结本市16个阶段的大气污染措施中行之有效的内容，结合大气污染防治的新形势，市环保局会同市政府法制办等单位共同起草了《条例(草案)》。广泛征求社会公众、市政府相关部门、各区政府、企业以及民间环保组织代表的意见，并针对主要问题进行专家论证，反复协调、修改，各方面意见达成一致。2013年6月19日市人民政府第12次常务会议讨论通过了《条例(草案)》。在《条例(草案)》调研起草期间，杜德印主任、梁伟副主任率人大常委会委员、人大代表及专家就大气污染防治工作进行调研，并对立法工作进行指导。
三、立法的主要思路
《条例(草案)》着重构建政府主导、排污单位具体实施、社会共同参与的大气污染防治体系，在制度构建上遵循的思路是：以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，以控制PM2.5污染为重点，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，由浓度控制为主向浓度与总量控制并重转变，由注重企业治理向企业治理与区域、行业治理并重转变。特别是近期“国十条”的出台，以及《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》的制定，涉及许多新的政策措施。我们在立法条款的设计上，充分考虑了与国家相关政策措施的对接，力求使我市的大气条例更具操作性，为大气环境治理提供有力的法律支持。
另外，此次立法过程中着重从可操作性上把握以下四个方面：一是把握大气污染的形成原因、对应措施、治理目标的关系；二是理清大气污染防治方面政府、企业、民众、第三方机构之间的法律关系；三是注意对相关制度进行综合考量，争取做到目标科学、结构合理、内容适当、效果可控；四是理清社会关系和技术手段的关系，通过规范社会关系，促进技术手段的进步和使用。
四、《条例(草案)》的主要内容
《条例(草案)》共八章96条，分为总则、一般规定、主要污染物总量控制、防治固定污染源产生的大气污染、防治机动车和非道路移动机械排放污染、防治扬尘污染、法律责任和附则。主要内容如下：
(一)明确大气污染防治责任。
构建大气污染治责任体系，确立了政府统领、企业施治、公众参与的大气污染防治新机制。政府负总责，制定环境质量和污染减排的目标、政策和标准，明确不同部门的管理职责，对企业行为进行监管。排污单位承担减排主体责任，负有减排义务，采取各种污染减排措施，落实减排任务。社会公众有义务保护大气环境，树立环境保护意识，遵守法律法规的规定，自觉践行绿色生产、生活方式，减少向大气排放污染物。
(二)实施主要污染物总量控制制度。
草案对污染物排放实行浓度控制的同时，明确提出对主要污染物实行总量控制，并规定了总量控制的主要制度和措施。一是确定总量控制的基本内容和原则。对主要大气污染物排放和机动车数量实施总量控制，并按照空气质量改善计划，逐步减少主要大气污染物排放总量。二是核定企业排放总量，实施排污许可证制度。环保部门根据排放标准、清洁生产水平和总量控制要求等核定排污单位的排放总量，并纳入排污许可证管理。三是明确总量指标来源渠道，确定排污交易制度。规定已建成项目通过环保部门核定取得，改建、扩建项目可通过市场购买或者企业自身减排取得，新建项目总量指标取得办法由环保部门制定。四是实施建设项目总量控制前置审批制度。规定新建、改建、扩建项目的总量指标必须在环评审批前取得，同时规定环保部门审批环评文件时，必须遵循减量替代原则，即企业取得的指标量大于实际排放量。五是实施区域限批制度。对未完成总量控制任务的区域和行业暂停审批建设项目环评文件及其他相关文件。
(三)针对不同污染物来源，设定相对应的控制措施。
1.针对固定污染源的特点，规定能源结构调整、产业结构调整和优化工业布局。一是工业企业集中治理。《条例(草案)》规定，新建工业项目应当按照规定进入相应的工业园区。二是控制燃煤总量，削减燃煤存量。继续规定对燃煤实行总量控制，通过划定和严格管理禁止使用燃煤区，调整优化能源结构等手段控制燃煤增量，减少现有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企业。规定制定高污染行业调整、工艺和设备淘汰名录时，应当综合考虑城市功能定位和本市大气环境质量状况。
2.针对挥发性有机物污染特征，加强对使用行为的监管。一是规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行；二是对石化和加油站等企业和单位，要求采取措施防止泄漏和挥发；三是着重强调了含挥发性有机物的原辅材料的使用情况的记录。
3.针对机动车和非道路移动机械的特点，实行从生产到报废全过程监管。一是把好新车准入关，明确汽车生产厂商对新车的质量保证责任。规定了汽车生产厂家在本市销售的机动车应当符合新车准入的环境保护标准，并保证在规定的耐久性期限内稳定达标，对不能达标的，取消其在本市的销售资格。二是确保在用车达标排放，规范定期检测等行为。明确了机动车检测机构、机动车所有者和使用者在定期检测中应当承担的义务、遵守的规范。三是减少高排放车辆，淘汰老旧机动车。除鼓励老旧车提前淘汰外，规定对超标排放、不符合在用车强制性规定的车辆，应当依法强制报废。四是增加非道路移动机械排放污染防治规定。规定了在本市使用非道路移动机械的污染控制制度。
4.针对扬尘污染特征，实施行为控制。一是明确扬尘控制范围，将房屋建筑、市政基础设施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料运输等活动均纳入控制范围。二是细化污染控制措施，按照来源，分别明确了各类产生扬尘的活动应当采取的措施。三是明确建设单位在防治扬尘污染中的责任，要求建设单位应当将防治扬尘污染的费用列入工程造价，并在工程承发包合同中明确施工单位防治扬尘污染的责任。
(四)完善监测技术体系。
环保部门负责统一监测、发布大气环境质量情况。排污企业必须自行监测，排放量大的企业还必须安装在线监测并自行公开污染物监测信息；环保部门组织监测网络进行监督监测，并公开监督监测的数据信息。
(五)加大处罚力度，最大限度地增加违法行为的成本。
大气污染行为危害性大、隐蔽性强，又直接关系当事人的经济利益，存在发现难、认定难、改正难的问题。因此，必须加大对违法行为的惩处力度，提高违法成本，对违法者进行严厉惩治。草案分三种情况分别加大处罚力度：一是针对现行规定罚款额度过低的问题，对上位法没有规定的行为，提高了罚款额度，最高可罚50万。二是对需要立即停止排污的，规定了查封排污设施的措施。三是对屡犯不改的情形，规定了加倍处罚制度。
总体来说，《条例(草案)》与现行《实施办法》相比，理念有所转变，制度有所创新，更加符合本市新阶段大气污染防治的实际需要：一是针对大气污染物排放总量居高不下的现状，设置总量控制专章，明确了对机动车数量和燃煤总量进行控制；二是针对颗粒物污染突出的实际，细化机动车污染防治规定，增加防治挥发性有机物污染、非道路移动机械污染防治内容，专章设置“防治扬尘污染”；三是针对违法成本普遍偏低的现实情况，加大处罚力度，提高处罚额度，增加加倍处罚、查封等措施。
《条例(草案)》已经2013年6月19日市政府第12次常务会议讨论通过，并已印送各位委员，请予审议。
收藏
打印