——2014年1月18日在北京市第十四届人民代表大会第二次会议上
市人大常委会副主任 唐龙
各位代表：
我受市人大常委会委托，现对《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(草案)》和《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(草案)》作说明。
2012年5月，市人大常委会正式启动了两项法规的修改工作。代表们通过多种方式深度参与了草案的修改过程，485位代表在年中活动中对草案内容开展了讨论，其中300余位代表与起草小组进行了直接沟通；318位代表通过填写调查问卷，70余位代表通过8次专题座谈会，就立法中的重点、难点问题提出了意见、建议；在本次大会前的分团活动中568位代表对草案又一次进行了讨论，提出修改意见。
两项法规的草案及说明已经印发各位代表，关于立法必要性、起草过程及立法的指导思想和工作原则在草案说明中已全面表述，下面我主要就两项法规草案的内容分别作简要说明。
一、实施代表法办法草案的主要内容
草案共分为7章40条，包括总则、代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系、代表执行职务的保障、对代表的监督、附则。草案进一步明确了代表的权利和义务，细化了代表的履职规范，加强了对代表履职的保障，强化了对代表的监督。最主要的是，草案根据十八大、十八届三中全会的精神和要求，特别增加了一章，对加强代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系做出了具体的制度安排。
(一)进一步强化代表与人民群众密切联系的义务
建立人大常委会同人大代表之间、各级人大代表以及代表与人民群众之间经常性的联络机制，畅通代表听取和反映人民群众意见和要求的渠道，是充分发挥代表作用，密切代表同人民群众的联系，保障人民通过人民代表大会行使国家权力的重要条件。草案第四章专设一章，就加强代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众密切联系的方式、代表反映人民群众意见要求的方式和保障措施作出了具体规定。
一是明确代表联系人民群众的方式。草案第二十一条规定，市人大代表可以通过下列方式与原选举单位和人民群众保持密切联系：列席原选举单位的人民代表大会会议；应邀列席原选举单位的人大常委会会议；按照原选举单位人大常委会的安排，与原选举单位代表建立固定联系；参加原选举单位人大常委会统一组织的区县人大代表联系选民的活动。
草案第二十二条规定，区县、乡镇人大代表可以通过参加统一组织的选民接待日、座谈会、视察、专题调研等活动以及走访选民等方式，保持与原选区选民和人民群众的密切联系。区县、乡镇人大代表参加选民接待日活动每年应当不少于两次。
二是明确代表反映人民群众意见和要求的方式。草案第二十三条规定，代表可以通过多种方式反映原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见和要求，包括在出席本级人民代表大会会议时，提出议案，对各项议题发表审议意见；向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见；向上一级人大代表反映；向本级人民政府及其工作部门、人民法院和人民检察院反映。
三是明确代表听取和反映人民群众意见和要求的保障措施。草案第二十四条规定，市和区县人大常委会应当建立本市各级人大代表之间的联系制度，并为代表密切与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系提供保障；区县人大常委会和乡镇人大应当设立代表信箱，为本级人大代表安排固定时间和固定场所接待选民；本市各级人民政府及其工作部门、人民法院和人民检察院应当确定机构或者人员负责代表工作，便于代表及时反映人民群众的意见和要求，了解执行代表职务所需要的信息。
(二)进一步加强对代表履职的保障
为了保障代表依法执行职务，国家的代表法和相关法律对代表执行职务的保障作出了比较全面的规定。草案在此基础上，根据我市的实践经验，对代表法的有关规定作了进一步细化。
一是代表所在单位应当支持代表履职。代表所在单位负有为代表优先执行职务提供保障的法定责任，草案第二十七条对代表所在单位应当为代表执行职务提供的时间、物质和服务保障作出了细化规定。二是明确街道人大代表工作机构应当为代表依法履职提供条件和服务。2000年以来，街道陆续建立了人大代表工作机构，为代表在闭会期间开展活动提供条件和服务，市委2007年23号文件对街道人大代表工作机构的职责也进行了明确，草案第二十九条第一款据此作出了规定。三是扩大代表对本级人大常委会工作的参与。市和区县人大代表参与本级人大常委会的工作，既是代表知情知政的重要途径，也是人大常委会加强同本级人大代表联系的重要方式。草案第二十九条第二款对代表参与本级人大常委会工作的方式作出了规定。四是保障乡镇人大代表知情知政。乡镇人大代表多来自基层，有的获取执行代表职务所需信息的渠道不畅。针对这一问题，草案第三十一条第三款、第三十二条和第三十三条分别对乡镇人大主席和乡镇人民政府、代表所在单位或者上级单位向代表通报工作、组织履职学习、传阅文件等义务作出了规定。
(三)进一步强化对代表的监督
人大代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。草案比照代表法的规定，专设"对代表的监督"一章，将有关代表履职监督的内容集中表述，同时依据代表法的立法精神和部分区县的实践经验，针对工作中出现的新问题，重点对两个方面的内容进行了细化。
一是强调代表要报告履职情况。草案第三十六条第二款、第三款明确规定，区县、乡镇人大代表应当以书面或者口头方式向原选区选民报告履职情况，市人大代表可以根据区县人大常委会的安排报告履职情况。二是补充完善了代表执行代表职务时的禁止行为。草案第三十七条明确规定，代表执行代表职务时，不得接受企业事业单位、社会团体或者个人给予的报酬或者出资赞助，对涉及本人或者亲属的具体案件以及与本人或者亲属有利害关系的其他事项应当回避。
二、代表建议办理条例草案的主要内容
草案共分为6章33条，包括总则、建议的提出、建议的交办、建议的办理、办理工作的监督、附则。草案以支持、规范和保障代表依法行使建议权为重点，从代表建议的性质和功能出发，突出了"坚持建议功能、完善办理方式、规范办理程序、提高办理实效"四个方面的内容。
(一)坚持建议功能
正确认识代表建议的法律性质和功能定位，是提好和办好代表建议的前提。随着对坚持和完善人民代表大会制度实践经验的深入总结，市人大常委会对代表建议的性质和功能有以下几方面新的认识：
第一，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，代表建议是在这个制度下，民意的依法有序表达。代表提出建议是按照法律赋予的权利，反映人民群众的意见和要求，保证人民通过人民代表大会参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的重要途径。
第二，代表建议集中人民智慧，反映人民意愿，是有关机关和组织科学决策、依法行政、公正司法的民意来源和重要参考。有关机关和组织在办理建议的过程中，对建议进行分类、定性和集体研究，对各类问题从全局上加以分析，从整体上提出方案，并自上而下、分级负责地加以落实，有利于城市发展和管理中诸多问题的有效解决，也有利于有关机关和组织不断改进工作，提升工作质量。
第三，办理代表建议是有关机关和组织的法定职责，是密切与人民群众联系的重要方式。办理建议的过程既是有关机关和组织及其承办单位了解民意、汲取民智的过程，也是回应人民期待，解决人民群众普遍关心问题的过程。有关机关和组织及其承办单位应当将建议办理工作与日常工作和决策紧密结合，对建议内容进行认真研究，由表及里，由点到面，举一反三，深入分析相关工作和决策中存在的问题，充分吸收建议的合理内容，提出具体的工作计划、改进措施或解决方案，并如实答复代表。
第四，代表的建议权是一种公权力，是为了及时反映人民群众的意见和要求，支持、督促有关机关和组织改进工作。代表应当正确处理个人职业活动、个人利益与执行代表职务的关系，规范地行使建议权。同时，代表建议是民意的集中表达，但不同于人大集体做出的决议或决定，不具有要求有关机关和组织强制执行的效力。
基于上述认识，草案第三条对代表建议的性质和功能作出了规定，并在各章节中对建议的提出、交办、办理和监督等工作环节进行了全面梳理和新的制度设计。
(二)完善办理方式
近年来，随着经济社会的快速发展，代表建议呈现出一些新的特点，反映人民群众要求解决的热点难点问题多，内容越来越综合，许多问题不是一个部门当年能够解决的。市十三届人大常委会针对这种情况，总结探索了提高代表建议办理质量的新经验，即"认真分类研究、积极恰当处理、诚恳明确答复、加强统筹协调"。草案据此对建议办理的方式进行了完善。
一是强调建议办理工作要加强整体统筹和综合协调。草案第四条规定，代表建议的办理应当统筹兼顾国家利益、社会公共利益和部分地区、部分人民群众的具体利益。草案第五条第一款规定，有关机关和组织应当加强对代表建议的整体研究和办理工作的统筹协调，建立办理工作制度，完善办理程序，提高办理工作的质量和效率。草案第十七条规定，有关机关和组织办理代表建议应当建立集体统一负责和分工负责相结合的工作制度；需要两个以上承办单位共同研究办理的，应当确定牵头负责的单位和责任人。
二是强调建议办理工作要与日常工作相结合。草案第五条第二款规定，有关机关和组织应当将代表建议办理工作与依法履行职责有机结合，认真采纳代表合理的建议和意见，使人民群众的意志和愿望有序进入决策和工作当中。
三是强调建议办理工作要"分门别类、定性入轨"。草案结合办理工作程序，要求办理机关对代表建议要综合分析、分类办理，明确责任和分工，使民意分门别类地纳入"一府两院"依法行政、公正司法的轨道，推动各项工作在符合民意和法治原则的基础上改进和提高，促进建议办理工作更加规范和富有建设性。
(三)规范办理程序
总结近年来我市的代表建议工作实践，建议办理工作在程序方面需要进一步完善，草案对代表建议办理的几个主要工作环节进行了规范。
一是完善了代表建议交办的流程。草案第三章规定，代表在市人民代表大会会议期间提出的建议，由大会秘书处移交市人大常委会统一处理；市人大常委会要对代表建议进行整体研究、综合分析，确定办理责任，提出办理要求，分别交有关机关和组织研究办理；在大会闭会期间提出的代表建议，由市人大常委会主任会议负责交有关机关和组织研究办理。
二是对建议办理机关收到代表建议后的工作提出要求。草案第十八条和第十九条规定，有关机关和组织应当认真分析代表建议，根据所反映问题的类别和性质，依据法定职责、权限、工作程序和条件，确定办理的方式、途径和方法；应当加强同代表的联系，充分听取代表的意见，理解代表的实际考虑，并就办理代表建议的情况与代表进行沟通。
三是明确了答复代表建议的时限和形式。草案第二十一条规定，有关机关、组织或者其承办单位应当自代表建议交办之日起三个月内答复代表；涉及面广、处理难度大的，经交办机关同意，至迟不得超过六个月答复代表。草案第二十二条规定，有关机关、组织或者其承办单位答复代表，应当采用公文形式，答复应当诚恳、明确、具体、实事求是。
四是对代表反馈意见的时限和方式做出了规定。草案第二十三条第一款规定，代表应当自收到答复意见后十五个工作日内就建议办理情况反馈书面意见，以保证承办单位法定的办理时间和代表征求群众意见的时间。
(四)提高办理实效
调研过程中代表反映，部分机关将建议办理和答复工作层层下转，致使一些建议得不到认真研究办理；部分建议办理机关存在重答复、轻落实的现象。为了切实提高代表建议办理工作质量和实效，保障代表权利，发挥代表建议维护人民群众利益，促进本市经济社会可持续发展的重要作用，草案从以下几个方面做出了规定：
一是进一步严格建议办理主体。草案明确规定"有关机关和组织"是代表建议的办理主体，由其对办理工作负总责。同时，考虑到有的机关和组织，特别是市政府，建议办理量大，工作涉及面广，具体办理工作仍需由有关职能部门承担，草案第十七条第二款规定，有关机关和组织根据代表建议的内容，可以责成下一级机关或者有关工作部门具体承办。
二是强调答复意见的落实。草案第二十五条规定，有关机关、组织或者其承办单位对于代表建议、批评和意见反映的问题，答复在一定时限内予以解决的，应当认真落实，并及时将工作进展情况和结果书面告知代表，因情况变化导致不能落实的，应当以书面形式向代表说明原因，并告知市人大常委会代表联络工作部门；有关机关和组织应当建立代表建议办理工作信息库或者工作档案，跟踪检查答复意见的落实情况，督促承办单位按照答复代表的工作方案或者工作计划如期完成。
三是强化对代表建议办理工作的监督。草案第五章专章对此作出了规定，其中第二十六条明确了市人大常委会对代表建议办理的监督职责，第二十七条、第二十八条明确了市人大常委会的监督方式，第二十九条对市人大常委会向社会公布代表建议的提出和办理情况作出了规定。
此外，考虑到市人大代表建议办理的一些基本原则和规范同样适用于区县、乡镇人大代表建议的办理工作，为了便于区县、乡镇人大代表建议办理工作的开展，根据区县人大常委会的建议，草案第三十二条规定，区县、乡镇人大代表建议的提出、交办、办理和监督，参照本条例的规定执行。
草案和以上说明，请大会审议。
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