——2014年1月18日在北京市第十四届人民代表大会第二次会议上
市人大常委会副主任 唐龙
各位代表：
我受市人大常委会委托，现对《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(草案)》(以下简称草案)作说明。
一、立法必要性
在代表大会会议期间和闭会期间对各方面工作提出建议、批评和意见(以下简称建议)，是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)赋予代表的权利。为了支持、保障代表依法行使建议权，规范代表建议提出和办理工作，1995年9月22日市十届人大常委会第二十次会议通过了《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》(以下简称条例)，2005年9月9日市十二届人大常委会第二十二次会议对条例进行了修订。
条例颁布实施18年来，市人大代表认真执行代表职务，对本市各方面工作提出建议31000余件，有力地推动了城市发展和城市管理中各项重点、难点问题的解决；与此同时，代表建议提出、交办、办理和监督等各项工作制度逐步完善，市人大常委会和“一府两院”结合办理建议不断改进工作，在科学决策、依法行政、公正司法方面取得了很大进展。但是，随着首都经济社会的快速发展和民主法治进程的不断加快，建议工作面临的形势发生了深刻变化。一是党的十八大和十八届三中全会提出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，“推动人民代表大会制度与时俱进”，“密切代表同人民群众联系”，对人大工作和代表工作提出了更高要求，赋予代表建议工作新的内涵；二是修改后的代表法对代表执行职务和建议提出、办理工作作了进一步规范；三是随着人民代表大会制度实践的深入，对建议功能和建议工作的认识进一步深化；四是近年来我市对建议办理工作进行了认真研究探索，围绕提高建议办理质量和实效，不断完善工作机制，创新工作方法，形成了一些成熟的经验，取得了较好效果。
为了更好地维护国家法制统一，发挥人民代表大会制度优势，支持、保障和规范代表依法行使建议权，发挥代表作用，有必要按照党的十八大和十八届三中全会精神，以修改后的代表法为依据，总结本市实践经验，对条例进行修改。为此，市人大常委会启动了条例修改工作，并决定将修改成熟后的草案提请代表大会审议通过。
二、立法指导思想和草案形成过程
草案的立法指导思想是，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以坚持和完善人民代表大会制度为目标，以支持、规范和保障市人大代表依法行使建议权为重点，深入总结实践经验，着力完善代表建议提出、交办、办理、监督等各项制度，充分发挥代表建议汇集民意、集中民智的重要作用，保证人民通过人民代表大会参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，支持、督促有关机关和组织科学决策、依法行政、公正司法。
市人大常委会于2012年5月启动了草案起草工作。起草过程中，代表通过多种方式深度参与了对草案内容的讨论和修改，485位代表参与了各代表团年中活动对草案的讨论，其中300余位代表与起草小组进行了直接沟通；318位代表通过填写调查问卷对改进建议办理工作提出了建议；70余位代表通过8次代表专题座谈会，就立法中的重点、难点问题提出了意见、建议。在起草的不同阶段，分别征求了全国人大常委会办公厅联络局、市政府及其部门、市高级人民法院、市人民检察院、区县人大常委会、区县政府等代表建议办理工作相关各方意见，并与市政府办公厅就建议办理工作流程反复沟通；就起草中的重点、难点问题向常委会法制建设顾问进行了专题咨询。
常委会主任会议对起草工作高度重视，对草案内容进行了5次讨论，逐条研究。其间，由杜德印主任亲自牵头，常委会分管代表联络工作、立法工作的副主任和秘书长参加，成立课题组对代表建议办理工作进行专题调研，代表联络室和法制办公室负责具体调研工作；根据调研情况，课题组对代表建议提出、交办、办理、监督的工作流程，进行了全面梳理和设计。根据调研情况和征求意见情况，数易其稿。
市人大常委会、法制委员会认真履行法定职责，对于草案内容，常委会进行了三次审议，法制委员会进行了两次审议。2013年11月22日，市十四届人大常委会第七次会议通过了提请市十四届人民代表大会第二次会议审议《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(草案)》的议案。按照《北京市人民代表大会议事规则》和《北京市制定地方性法规条例》的规定，市人大常委会将草案提前发给了各位代表，各代表团在会前活动中也安排了讨论。
三、草案的主要内容
草案共分为6章33条，包括总则、代表建议的提出、代表建议的交办、代表建议的办理、代表建议办理工作的监督和附则。草案根据代表工作的新形势、新要求和本市实际，从代表建议的性质和功能出发，主要规定了以下四个方面的内容：
(一)坚持建议功能
正确认识代表建议的法律性质和功能定位，是提好和办好代表建议的前提。市人大常委会在坚持和完善人民代表大会制度的实践中，结合代表法的相关规定，对代表建议的性质和功能有了新的认识：
第一，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，代表建议是在这个制度下，民意的依法有序表达。代表提出建议是按照法律赋予的权利，反映人民群众的意见和要求，保证人民通过人民代表大会参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的重要途径。
第二，代表建议集中人民智慧，反映人民意愿，是有关机关和组织科学决策、依法行政、公正司法的民意来源和重要参考。有关机关和组织在办理建议的过程中，对建议进行分类、定性和集体研究，对各类问题从全局上加以分析，从整体上提出方案，并自上而下、分级负责地加以落实，有利于城市发展和管理中诸多问题的有效解决，也有利于有关机关和组织不断改进工作，提升工作质量。
第三，办理代表建议是有关机关和组织的法定职责和密切与人民群众联系的重要方式。办理建议的过程既是有关机关和组织及其承办单位了解民意、汲取民智的过程，也是回应人民期待，解决人民群众普遍关心的问题的过程。有关机关和组织及其承办单位应当将建议办理工作与日常工作和决策紧密结合，对建议内容进行认真研究，由表及里，由点到面，举一反三，深入分析相关工作和决策中存在的问题，充分吸收建议的合理内容，提出具体的工作计划、改进措施或解决方案，并如实答复代表。
第四，代表的建议权是一种公权力，是为了反映人民群众的意见和要求，支持、督促有关机关和组织改进工作。代表应当正确处理个人职业活动、个人利益与执行代表职务的关系，规范地行使建议权。同时，代表建议是民意的集中表达，不同于人大集体做出的决议或决定，不具有要求有关机关和组织强制执行的效力。
基于上述认识，草案对代表建议的性质和功能作了明确表述；同时，对建议提出、交办、办理和监督等各环节工作进行了全面梳理，进行了新的制度设计。草案第三条关于代表建议的性质功能表述为：“代表是国家权力机关的组成人员，对本市各方面的工作提出建议、批评和意见，是代表依法享有的权利，是代表执行代表职务的重要方式之一。
”代表提出建议、批评和意见是反映人民群众意愿，汇集人民群众智慧，保证人民通过人民代表大会参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要途径。
“代表建议、批评和意见，是有关机关和组织科学决策、依法行政、公正司法的民意来源和重要参考。办理代表建议、批评和意见，是有关机关和组织的法定职责和密切与人民群众联系的重要方式。”
(二)完善办理方式
近年来，随着经济社会的快速发展，代表建议呈现出一些新的特点，反映人民群众要求解决的热点难点问题多，内容越来越综合，许多问题不是一个部门当年能够解决的。市十三届人大常委会针对这种情况，总结探索了提高代表建议办理质量的新经验，即“认真分类研究、积极恰当处理、诚恳明确答复、加强统筹协调”。草案据此对建议办理的方式进行了完善。
一是强调建议办理工作要加强整体统筹和综合协调。草案第四条规定，代表建议的办理应当统筹兼顾国家利益、社会公共利益和部分地区、部分人民群众的具体利益。草案第五条第一款规定，有关机关和组织应当加强对代表建议的整体研究和办理工作的统筹协调，建立办理工作制度，完善办理程序，提高办理工作的质量和效率。草案第十七条规定，有关机关和组织办理代表建议，应当建立集体统一负责和分工负责相结合的工作制度。需要两个以上承办单位共同研究办理的，应当确定牵头负责的单位和责任人。
二是强调建议办理工作要与日常工作相结合。草案第五条第二款规定，有关机关和组织应当将代表建议办理工作与依法履行职责有机结合，认真采纳代表合理的建议和意见，使人民群众的意志和愿望有序进入决策和工作当中。
三是强调建议办理工作要“分门别类、定性入轨”。草案结合办理工作程序，要求有关机关和组织对代表建议要综合分析、分类办理，明确责任和分工，使民意分门别类地纳入“一府两院”依法行政、公正司法的轨道，推动各项工作在符合民意和法治原则的基础上改进和提高，促进建议办理工作更加规范和富有建设性。
(三)规范办理程序
总结近年来我市的代表建议工作实践，建议办理工作在程序方面还需要进一步完善，草案对代表建议办理的几个主要工作环节进行了规范。
一是完善了代表建议交办流程。草案第三章规定，代表在市人民代表大会会议期间提出的建议，由大会秘书处移交市人大常委会统一处理；市人大常委会要对代表建议进行整体研究、综合分析，确定办理责任，提出办理要求，分别交有关机关和组织研究办理；在大会闭会期间提出的代表建议，由市人大常委会主任会议负责交有关机关和组织研究办理。
二是对建议办理机关的办理流程提出要求。草案第十八条规定，有关机关和组织及其承办单位应当对代表建议进行认真分析，根据所反映问题的类别和性质，依据法定职责、权限、工作程序和条件，确定办理的方式、途径和方法。草案第十九条规定，要加强同代表的联系，充分听取代表的意见，理解代表的实际考虑，并就办理代表建议的情况与代表进行沟通。
三是明确了答复代表建议的时限和形式。草案第二十一条规定，有关机关、组织或者其承办单位应当自代表建议交办之日起三个月内答复代表；涉及面广、处理难度大的，经交办机关同意，至迟不得超过六个月答复代表。草案第二十二条规定，有关机关、组织或者其承办单位答复代表，应当采用公文形式，答复应当诚恳、明确、具体、实事求是。
四是对代表反馈意见的时限和方式作出了规定。草案第二十三条第一款规定，代表应当自收到答复意见后十五个工作日内就建议办理情况反馈书面意见，以保证承办单位法定的办理时间和代表征求群众意见的时间。
(四)提高办理实效
调研过程中代表反映，部分机关将建议办理和答复工作层层下转，致使一些建议得不到认真研究办理；部分建议办理机关存在着重答复、轻落实的现象。为了切实提高代表建议办理工作质量和实效，保障代表权利，发挥代表建议维护人民群众利益，促进本市经济社会可持续发展的重要作用，草案从以下几个方面作出了规定：
一是进一步严格建议办理主体。草案明确规定“有关机关和组织”是代表建议的办理主体，由其对办理工作负总责，并在第三十一条第一款对“有关机关和组织”的范围作出了规定，即：有关机关和组织是指市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院以及本市其他具有办理代表建议、批评和意见职责的机关和组织。同时，考虑到有的机关和组织，特别是市政府，建议办理量大，涉及面广，具体办理工作仍需由有关职能部门承担，草案第十七条第二款规定，有关机关和组织根据代表建议的内容，可以责成下一级机关或者有关工作部门具体承办，并在第三十一条第二款对“承办单位”的范围作出了规定。
二是强调答复意见的落实。草案第二十五条规定，有关机关、组织或者其承办单位对于代表建议、批评和意见反映的问题，答复在一定时限内予以解决的，应当认真落实，并及时将工作进展情况和结果书面告知代表，因情况变化导致不能落实的，应当以书面形式向代表说明原因，并告知市人大常委会代表联络工作部门；有关机关和组织应当建立代表建议办理工作信息库或者工作档案，跟踪检查答复意见的落实情况，督促承办单位按照答复代表的工作方案或者工作计划完成落实工作。
三是强化对代表建议办理工作的监督。草案第五章专章对此作出了规定，其中第二十六条明确了市人大常委会对代表建议办理的监督职责，第二十七条、第二十八条明确了市人大常委会的监督方式，第二十九条对市人大常委会向社会公布代表建议的提出和办理情况作出了规定。
此外，考虑到市人大代表建议办理的一些基本原则和规范同样适用于区县、乡镇人大代表建议的办理工作，为了便于区县、乡镇人大代表建议办理工作的开展，根据区县人大常委会的建议，草案第三十二条规定，区县、乡镇人大代表建议的提出、交办、办理和监督，参照本条例的规定执行。
草案和以上说明，请大会审议。
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