关于中轴线文物保护情况的报告

——2019年5月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

北京市人民政府副市长 张家明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我代表市人民政府，向市人大常委会会议报告中轴线文物保护有关情况。

　　北京是世界闻名的历史文化名城，3000多年的建城史、860多年的建都史，拥有7处世界文化遗产、3000多处文物遗存，是中华文明的一张金名片。北京中轴线，即明清北京城的东、西对称轴，南起永定门，北至钟楼，全长约7.8公里。从元大都的奠基，到明清两代的完善，再到今天北京城的发展，经历了700多年的历史变迁，才形成了这条世界上现存最长、保存最完整的古代城市轴线。中轴线是北京老城的灵魂和脊梁，是中国传统文化活的载体，代表着东方文明古都规划建设的最高成就。保护好、传承好、利用好这份文化遗产，不仅对我们这座城市具有十分重大的意义，也必将在人类文化发展史上留下浓墨重彩的一笔。

　　长期以来，党中央、国务院和市委、市政府都高度重视北京中轴线的传承与保护。新中国成立以来，北京城市总体规划的历次修订都强调加强对中轴线的保护。新世纪以来，市政府每年都安排专项资金修缮中轴线沿线文物建筑。2014年、2017年，习近平总书记两次视察北京，亲自审定新版北京城市总体规划，强调：“历史上的北京城市布局严谨、中轴明显、左右对称、层次分明，在世界城市中独树一帜；北京是全国文化中心，北京的历史文化是中华文明源远流长的伟大见证，要精心保护好历史文化金名片，加强对世界遗产和老城的整体保护，凸显北京历史文化的整体价值，强化‘首都风范、古都风韵、时代风貌’的城市特色。”这些重要论述为我们推进全国文化中心建设、老城整体保护和中轴线申遗保护提供了根本遵循。

　　市委、市政府非常重视中轴线文物保护工作。2017年3月至今，蔡奇同志已先后6次、陈吉宁同志已先后4次专题调研中轴线申遗保护工作，将中轴线申遗保护作为落实北京城市总体规划、实施北京老城整体保护的主要抓手和重要成果，作为北京历史文化名城保护的重中之重，全力推进落实。

　　市人大常委会密切关注中轴线文物保护工作，将听取和审议市政府关于中轴线文物保护情况的报告和中轴线文化遗产保护立法的立项论证工作列入2019年工作计划，李伟主任指示，闫傲霜、侯君舒副主任带队，市人大常委会教科文卫体办公室和市人大代表参与，分六次先后赴景山、万宁桥、钟鼓楼、天坛、先农坛、南锣鼓巷、前门大街、正阳门、皇史宬、故宫等遗产点或缓冲区重点区域深入开展调研座谈，组织了中轴线遗产保护监督专家研讨会。

　　一、北京中轴线文物保护的总体情况

　　北京中轴线是北京市目前唯一一处世界文化遗产预备项目，其核心要素包括：钟楼、鼓楼、万宁桥、景山、故宫、社稷坛、太庙、天安门、天安门广场(人民英雄纪念碑、毛主席纪念堂)、正阳门及箭楼、天坛、先农坛、永定门，以及连接这些要素的历史街道。遗产区南北长7.8公里，东西宽0.1～2.6公里，面积5.6平方公里；缓冲区为中轴线两侧外展2～3公里，面积为45.3平方公里；遗产区与缓冲区总面积为50.9平方公里，覆盖老城面积的65.4%。

　　中轴线的遗产区和缓冲区是北京历史文化遗产的精华集中区，包括故宫、天坛和大运河3项世界文化遗产；456处不可移动文物，其中国家级文物保护单位72处、市级文物保护单位98处、区级文物保护单位86处、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物200处；另有优秀近现代建筑18处、历史文化街区25.5片(国子监地区计0.5片)和4片风貌协调区。

　　为保护中轴线文物，我们主要做了如下几方面工作。

　　(一)规划先行，提出中轴线文物保护对策

　　1.协同城市发展，不断完善中轴线保护规划

　　北京市自2011年提出中轴线申遗以来，紧扣城市总体规划、五年规划纲要，编制了2012年版中轴线保护规划，并按照党中央、国务院对城市总体规划的批复精神，修编了2017年版中轴线保护规划。同时，对标世界文化遗产要求，编制了《北京中轴线申遗综合整治规划纲要》，初步评估了北京中轴线的遗产现状，明确了遗产保护和综合整治的原则及策略。2018年，进一步编制了《北京中轴线申遗综合整治规划实施计划》和《五年行动计划》，全面梳理了北京中轴线遗产点和缓冲区内的不可移动文物，对遗产点文物提出了详细的保护项目和实施计划，对缓冲区内127处与中轴线遗产突出普遍价值关联性较强的文物逐项评估，提出了保护对策。在上述工作基础上，启动编制2019年版《北京中轴线保护规划》。

　　2.统筹整合、统一标准，制定城市设计导则

　　为提升核心区街巷治理水平，东城区、西城区分别编制了《皇城历史文化街区风貌保护管理导则》、《北京西城街区整理城市设计导则》等系列导则。为便于相关城区、委办局在实施中轴线周边城市建设和风貌整治过程中统一标准、把控方向，2018年，编制了《北京中轴线风貌管控城市设计导则》，分为缓冲区整体、重点地区、中轴沿线道路、中轴重要节点四个层次，分别提出了针对中轴线周边较大范围内整体城市环境管控的通则、针对中轴线遗产点周边重点风貌管控的导则、针对中轴线沿线街道风貌管控的城市设计引导，以及中轴线上重要历史节点的城市设计与文化展示的城市设计方案，成果已应用于永定门南广场改造工程设计。

　　(二)建章立制，规范中轴线文物日常管理

　　1.组建专项工作组，统筹协调中轴线文物保护

　　2017年底，在市推进全国文化中心建设领导小组下增设中轴线申遗专项工作组，市文物局、市规划自然资源委牵头市级相关委办局、遗产点管理单位和东城、西城、丰台区政府，建立起例会、专题会、月报、专报制度，在推动2018年中轴线申遗综合整治重点任务完成年度目标中发挥了十分重要的作用，尤其是集中优质资源，全力保障了文物腾退工作的落实。2019年初，根据机构改革和工作需要，更新了成员单位，建立起更加密切的协商机制。东城区、西城区也已组建区级层面的中轴线申遗专项工作组，上下联动、信息互通，有效保证了各项任务的落地实施。

　　2.明确文物保护责任，探索腾退工作实施路径

　　一是扎实推进“四个责任”全面落实。2017年底，市政府《关于进一步加强文物工作的实施意见》印发，明确了各级政府的主体责任、文物行政部门的监管责任、文物所有人、使用人、收藏单位的保护责任和相关部门单位的协调联动责任，强化了文物相关单位和个人的保护意识和履责义务。市、区两级文物部门对全市文物保护单位逐一确权，尤其对产权复杂和多头管理的文物，逐个明确安全直接责任，全面提升了不同产权性质文物的管理使用者对文物保护，特别是文物消防安全的重视程度。

　　二是依法合规开拓文物腾退有效路径。“十三五”时期以来，对于直管公房类文物，西城区开创了“政府指令保护”解除租赁合同的方式，创造了“沈家本范例”；通过景山、北海内公房住户腾退，创造了以对接安置房置换、辅以适当补偿奖励的单位自管产类文物腾退模式。东城区在充分摸底、宣讲、动员的基础上，取得了单位自管产文物协议腾退在全额奖励期内100%签约的成功经验。市司法局起草了《关于依法开展不可移动文物保护工作的指导意见》，对于保存使用状态较差的不可移动文物，提出了保护性腾退措施，梳理出不同产权性质和使用状态的不可移动文物的腾退路径。为解决单位自管产腾房纠纷不予受理的困境，市高院为中轴线文物腾退开通了立案审查的“绿色通道”。为破解文物征收立项难题，发改、住建、财政、规划、文物部门专题研究，已初步取得共识。

　　三是大胆探索腾退后文物利用方式。遵循“不求所有，但为民用”的开放利用原则，各级文物部门积极开展文物腾退空间的合理利用研究，探索引入社会力量的可能性和操作方式。西城区在取得了万松老人塔“砖读空间”、正乙祠戏楼经验的基础上，发布了《关于促进文物建筑合理利用和开放管理的若干意见(试行)》，针对区属直管公房类文物建筑，积极探索应用政府和社会机构合作的模式，鼓励和引导社会力量参与文物建筑保护利用项目的修缮和管理运营。市属国企主动担当，正在组建北京国企公益基金会，下设中轴线申遗专项基金，带动社会资本参与中轴线文物保护相关工作。

　　3.健全执法巡查机制，严控文物安全生命线

　　一是在资金保障方面，市级文物保护专项资金每年固定投入文物安全基础设施建设，解决了太庙、钟鼓楼、德胜门箭楼等百余处文物保护单位存在的避雷、防火、用电等安全隐患。

　　二是在执法巡查方面，近年来，市、区两级文物行政执法部门在全市范围内开展执法检查和安全巡查上万次、责令改正500余起、查处涉文物违法案件100余起。聘用保安人员日常巡查，保证每日文物地点巡查覆盖率100%，发现文物安全隐患上报率100%。紧抓元旦、国庆、除夕、元宵等节假日，昼夜盯守，防止烟花爆竹引发火情。

　　三是在健全机制方面，实施文物“解危、解困、解读”工程。明确街道一级政府文物安全联络人。协调调动安监、消防、防火委联合检查。摸索各监管主体之间的案件移送及处罚流程，避免检查执法真空地带。

　　四是在社会参与方面，持续开展“北京市文物安全保护志愿服务行动”，发动文物安全志愿者、文物爱好者参与到文物寻访、线索举报、巡查保护、应急救援当中来，日益形成全社会保护文物的良好氛围。

　　(三)“腾”“修”并重，加大中轴线文物保护力度

　　1.聚焦中轴线重点文物，全力保障市属产权文物腾退，主动对接央产文物管理单位。景山寿皇殿建筑群完成腾退、修缮、展示、开放，为中轴线文物保护树立了标杆。2018年，中轴线申遗综合整治工作以文物腾退为重点，以市属产权文物为焦点，完成了社稷坛5户、天坛20户、太庙73户、景山4户、北海4户、会贤堂5户住户的腾退工作，所住房屋(非文物建筑)已全部拆除，逐步实施绿化和景观恢复。景山观德殿、天坛泰元门正在开展腾退后的修缮工程。景山内市少年宫体育场已移交景山公园，将根据考古结果开展环境整治。天坛内园林机械厂厂房已拆除，结合广利门和南内坛墙修缮成果，新增开放面积2.24公顷。先农坛“一亩三分地”已实现腾退、考古、展示、祭祀、春播。

　　市文物局采取主动发函形式对接部分央产文物管理使用单位，初步沟通腾退意愿，因中央单位腾退积极性不高或条件较高，腾退难度很大。为建立高层级的协商对话平台，已通过首规委全会、“疏解整治促提升”专项向中直管理局、国管局提出重点文物腾退诉求。市领导亲自对接，贤良祠文物修缮工程已开工，正在制定住户腾退方案。

　　2.两区政府主动作为，正人先正己，“十三五”期间积极开展区属产权文物腾退。东城区、西城区围绕会馆、名人故居、履行天坛申遗承诺、申请式腾退试点等主题，分别启动系列文物腾退工作，消除文物安全隐患，改善居民生活品质，全面提升老城整体文物保护与利用水平。

　　东城区先后实施了天坛周边简易楼腾退项目、南中轴路周边棚户区改造项目、天坛东里北区1-8号楼腾退项目，已腾退2730户，完成占比98%，已拆除27栋简易楼。南锣鼓巷创新推出“申请式腾退”政策，已累计外迁居民401户，通过腾退安置，外迁居民从原来户均面积不足25平方米，提高到户均面积超过110平方米。恢复了三里河水系。实施会馆腾退修缮工程，在已修缮的文物中，台湾会馆、云间会馆、贵州会馆、吉州会馆已开放用于京台文化交流、企业文化展示等活动；阳平会馆戏楼、晋翼会馆用于文化演艺活动；临汾会馆开辟为会馆博物馆。

　　西城区对52处直管公房类文物实施腾退保护。2017-2018年加速推进，52项已全部启动，已完成沈家本故居、康有为故居(南海会馆)、《京报》馆(邵飘萍故居)等25项腾退任务，累计腾退住户1080户。沈家本故居于2018年对外开放。粤东新馆保护利用工程已进入征收收尾阶段。

　　3.结合“疏整促”，打好组合拳，改善文物周边环境，为文物展示利用腾出空间。2018年，“疏解整治促提升”围绕中轴线沿线历史文化街区和重点区域，深入开展整治提升。在故宫周边打造特色精品胡同片区，开展街巷拆违、封堵、提升一体化设计规划；什刹海地区“清、疏、建、管”四结合，关闭违规酒吧、商户，打通什刹海环湖步道7处堵点，实现前海、后海、西海10公里邻水步道全线贯通；陟山门街沿街平房按原样恢复，重现皇城御道历史风貌。优化医疗公共资源布局，天坛医院老院区整体搬迁，北京口腔医院迁建选址完成征地拆迁，将有效缓解天坛周边人流、车流；加速推进积水潭医院回龙观院区扩建项目，同步推进老院区新北楼降层，再现棍贝子府花园风貌，优化“银锭观山”景观视廊。

　　(四)“研”“展”结合，推广中轴线文物保护成果

　　1.开展课题研究，加强中轴线遗产内涵挖掘与阐释。在多次组织专家现场会、审查会、国外遗产专家实地考察的研讨基础上，市政府联合国家文物局于2018年10月成功举办了“北京中轴线申遗保护国际学术研讨会”，以国际古迹遗址理事会主席为首的国际知名遗产专家、国内遗产地代表、国内文物、规划、遗产保护专家济济一堂，探讨北京中轴线的价值内涵和遗产类型。已听取专家建议，广泛开展中轴线遗产比较研究，重点发掘中轴线南段考古遗迹，丰富文物展示内容。为讲好中轴线故事，已建议市社科规划办、市社科院、在京高校等开展中轴线课题研究，多层次多角度阐释中轴线的文化内涵和时代价值。

　　2.结合非物质文化遗产，活化中轴线内涵展示形式。中轴线纵贯北京城四重城郭，不同区段有着不同的主题文化，内涵极为丰富而独特。例如，皇家文化、王府内廷文化及相关的礼仪典章、宫廷造办，大栅栏商贾文化集聚的老字号，琉璃厂士人文化营造的古籍金石、书肆街市，天桥民俗文化包罗衍生的曲艺杂耍，围绕什刹海形成的水文化圈及人文底蕴等。据统计，共有市级非物质文化遗产代表性项目128项，其中有40家以上北京老字号，串联起一张最具北京特色的文化旅游金名片。按照《北京市非物质文化遗产条例》，已为代表性传承人发放传习补助，认定了十余个非遗生产性保护示范基地，推动“北京礼物”传统工艺产品升级换代，为中轴线遗产注入了生命力。

　　3.提升中轴线南段步行环境，打造文化遗产探访路线。市文化和旅游局已开展中轴线南段文化遗产探访路线的规划研究，已完成文化旅游资源分类统计，初步设计出十条精品旅游线路；同步编制了《旅游发展专项规划(核心区旅游发展规划)(2018-2030年)》，着重策划了中轴线南段的旅游项目。为全面优化中轴线南段步行体验，2019年，重点开展珠市口至天桥段道路建设、公交110路临时停车场搬迁等系列工程项目，以期年内贯通中轴线南段中央御道，再现中轴线恢弘气势。同时，全面提升地安门外大街品质，开展钟鼓楼周边环境整治，结合丰富的文物和非遗资源，强化中轴线文化体验功能。

　　二、存在的问题

　　中轴线文物保护工作在稳步推进的过程中，仍然存在以下较为棘手的问题。

　　一是需调和复杂多元的利益诉求。北京中轴线遗产所在地区是2000万人口的超大城市的中心地带，是13亿人口的中国的首都的核心区域，需要协调、平衡各种权益关系。例如，中轴线遗产点分属于不同层级的管理使用单位，其中有的已经是世界文化遗产，各个单位对中轴线申遗保护的需求不同，重视程度不同，管理权限不同，致使北京市相关整治计划推进的节奏也不同。

　　二是需强化各类主体的责任担当。中轴线文物的产权和管理使用单位多样，不同单位对文物保护、腾退和开放利用的认识不一，对于无意或无力承担文物保护责任的单位，单纯依靠北京市出资出房进行腾退保护，难以为继。必须充分调动中央单位、军队、社会企业的积极性，“不求所有，但为民用”，多方筹措、多种途径解决文物腾退、开放难题。

　　三是需加快在途项目的评估决策。中轴线沿线有一些在途建设项目，在新版城市总体规划发布之前已经取得了规划条件。但这些原定的规划条件已不符合现阶段控规的要求和中轴线申遗保护工作的需要。对于因此导致的在建筑高度、建筑体量上的缩减和使用功能上的调整，建设单位选择“留”或“退”，需要各级政府综合权衡、科学决策。

　　四是需提升中轴线内涵的普及程度。北京中轴线突出普遍价值、符合的世界遗产标准、遗产构成和范围、遗产申报类型等问题尚需进一步研究明确。国外专家普遍认可北京中轴线的申遗潜质，但对东方规划思想仍需深入理解；市民群众普遍知晓中轴线申遗，但对中轴线遗产构成和文化内涵的普及工作仍需加强。亟需深入研究遗产价值，广泛开展文化宣传，对内、对外讲好中轴线故事。

　　三、下一步工作

　　我们要自觉地以对历史、对时代、对国家、对人民负责的态度，从坚定文化自信、建设全国文化中心的高度，从落实总规批复精神、做好历史文化名城保护的角度，认识中轴线文物保护与传承利用的重要意义，以钉钉子精神，持之以恒地推进这项工作的落实。

　　(一)扎实基础工作。中轴线申遗非一时之功，需要我们持续用劲、久久为功，把中轴线文物保护好、传承好、利用好。一是积极推进中轴线遗产保护立法。在市人大常委会的鼎力支持下，北京中轴线文化遗产保护地方性法规的立法工作已列入《北京市十五届人大常委会立法规划》，我们正在进一步完善立法调研报告，针对问题，研究对策，明确途径，写好立项申请报告，如期提交市人大常委会审议。二是继续加强文化内涵研究。通过组织申报社科基金项目，专项委托高等院校、科研院所，广泛组织社会力量参与中轴线文化内涵和遗产价值的挖掘与阐释，从多个角度、不同层面讲好、讲活、讲明白中轴线故事，让中轴线文物保护理念深入人心。三是深入探索中轴线申遗策略。通过持续召开国内、国际专家研讨会，进一步明确中轴线的遗产构成与类型，进一步评估申遗综合整治的重点与策略，按照最新研究成果，对照最新国际标准，不断完善《北京中轴线申报世界遗产名录文本》《北京中轴线保护规划》，使中轴线所承载的中国传统文化与哲学思想被世界普遍认同。

　　(二)强化改革创新。需要我们主动作为、奋发有为，勇于开拓、积极创新，既合法依规又政令畅通。一是加强统筹协调，探索建立央、军、地联动机制。蔡奇书记在调研中轴线时多次强调要工作统筹，分管市领导各负其责，市区一盘棋，确保规划、政策及标准的统一。为加强首都文化遗产保护工作的认识统一、步调一致，有必要推进设立高层级的央、军、地议事协商平台。二是加强对文物腾退政策的梳理与创新。全面梳理政策依据，针对适用条款，协同相关部门共同研究文物腾退工作的实施细则。继续开展类似南锣鼓巷四条胡同申请式腾退、恢复性修建的试点项目，研究推广申请式退租的新模式，以最小代价实现最大限度的文物腾退、解危排险、文化惠民。三是加强腾退后文物的展示与开放。坚持“不求所有，但为民用”的原则，积极尝试引入社会资本、民间力量参与腾退后文物的管理使用与开放运营，东城区、西城区政府已经有了探索和试点举措，需要进一步配套产权置换、规划调整、工商注册、消防验收等方面的细化政策，激发中轴线区域的文化活力。

　　(三)紧抓重点项目。需要我们上下一心、协同配合，不断推进各项任务保质保量落实落地。一是保障中轴线申遗综合整治规划实施计划和风貌管控城市设计导则扎实落地。全面加强中轴线遗产区内的文物保护、活化利用、环境治理、风貌提升、民生改善、功能优化等工作。二是切实推进年度各项重点任务。打通中轴线南段步行通道，改善中轴线中段动线设计，提升中轴线北段慢行系统，全面整治街巷两侧立面和第五立面；探索“共生院”模式，提升中轴线周边街区民生环境；串联展示中轴线沿线不可移动文物和非物质文化遗产，打造不同主题的文化探访路线。三是不断加强对外宣传与社会引导。通过文物腾退、修缮、展示，丰富中轴线遗产价值阐释空间和内涵传达方式，引导民众自觉认识中轴线遗产，爱护中轴线文物，支持中轴线申遗，传播中轴线价值，将中轴线区域建设为承载中华优秀文化的代表地区。

　　希望各位代表继续关心中轴线文物保护与申遗，为我们办好各项工作提供更多有力支持！

　　各位领导、各位委员，保护、传承、利用好北京中轴线这份宝贵的历史文化遗产，不仅是向世界介绍中国传统的哲学思想和规划理念，彰显中华民族的文化自信，更是展示北京这座千年古都历史文化名城的保护成果和因此带来的北京老城整体保护水平地极大提升。中轴线文物保护工作惠及百姓、利在千秋！

　　以上报告，提请人大常委会审议。