——2017年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上
市人大法制委员会副主任委员 李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2016年11月23日，市十四届人大常委会第三十一次会议分组审议了《北京市旅游条例(草案修改二稿)》(以下简称草案修改二稿)，共有20位常委会组成人员和1位列席代表发表了意见，围绕提升旅游文化品质、旅游开发与环境保护、导游管理与素质提升、民宿和法律责任等内容提出了修改建议。
会后，法制委员会会同市人大财经委、市政府法制办、市旅游委对常委会审议意见进行了梳理和深入研究，就民宿经营问题到东城、西城、怀柔、密云等区和福建省进行调研，召开了旅游、规划国土、工商、交通、公安等各部门参加的座谈会并书面征求相关部门意见。今年3月，市委将条例草案在市政协进行了立法协商，法制委员会对全部75条立法协商意见，进行了认真研究。
5月10日，法制委员会召开会议，对草案修改二稿进行审议，根据调研情况和各方意见，对草案修改二稿进行了修改，现将主要修改情况报告如下：
一、关于总则
有的常委会组成人员提出，本市旅游业发展，应当符合首都的城市战略定位。“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”与“首都城市战略定位”语意相同，表达方式不同，可以将“四个中心”简化表述为“首都城市战略定位”。根据常委会审议意见，法制委员会建议将草案修改二稿第三条修改为：“本市发展旅游业，应当符合首都城市战略定位，发挥首都资源优势，坚持社会效益、生态效益与经济效益相统一。”(表决稿第三条)
二、关于旅游规划和促进
1.有些常委会组成人员和代表提出，旅游资源开发和经营活动应当注重对文物和生态环境的保护，避免过度旅游开发导致环境破坏。根据常委会审议意见，法制委员会建议增加相关内容，表述为：“开发旅游资源和建设旅游设施，应当结合当地自然人文环境特点，保护自然资源和历史原貌，保持环境、景观、设施协调统一。旅游经营者应当采取措施，防止环境污染和生态破坏。”(表决稿第十一条)
2.有些常委会组成人员提出，北京历史悠久，具有独特的文化优势，应当采取多种方式，促进旅游和文化融合，展现北京历史文化特色，提升旅游体验。根据常委会审议意见，法制委员会建议细化草案修改二稿第十三条有关发掘本市旅游资源文化内涵的相关内容，将该条修改为：“旅游行政部门应当会同有关部门组织发掘本市旅游资源的文化内涵；支持单位和个人依托本市资源优势举办大型旅游节庆活动和文化演出，开发旅游文化精品剧目；鼓励旅游经营者利用皇城文化、老北京文化以及名人故居、博物馆、纪念馆、非物质文化遗产等人文资源，开发特色旅游产品。”(表决稿第十四条)
3.有的常委会组成人员提出，本市应当大力促进乡村旅游发展；年初，中央发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的一号文件，对发展乡村休闲旅游产业提出了明确要求。根据中央一号文件精神和常委会审议意见，法制委员会建议增加促进乡村休闲旅游产业发展的内容。表述为：“市、区人民政府应当加强对乡村旅游的规划引导，加大乡村生态环境和文化遗存保护力度，改善乡村停车场、厕所、垃圾污水处理等基础服务设施，支持特色村镇的开发与建设，促进乡村休闲旅游产业发展。”(表决稿第十五条)
4.法制委员会认为，提高旅游公共服务信息和服务设施外文翻译的规范化水平，对提升旅游服务品质，展示首都城市形象影响很大，建议条例增加这方面内容，表述为：“旅游行政部门应当会同有关部门加强旅游翻译规范化建设，组织专业力量，对旅游公共信息、标识、介绍和服务设施等提供翻译规范，并进行规范性评估。
”旅游经营者应当按照旅游翻译规范，为旅游者提供外文服务。“(表决稿第十六条)
5.有的常委会组成人员提出，草案修改二稿第十五条关于宾馆酒店的用水、用气、用电和用热收费标准与工业企业同价的内容，规定过于具体，且超出本市事权。法制委员会认为，按照价格法相关规定，水、电、气、热销售价格属于市政府定价项目，实行目录管理。2012年，市政府”关于加快北京市旅游产业发展的若干意见“(京政发〔2012〕38号)即已明确”落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用气价格政策“，本条例可不再对此作出规定，因此，建议删除草案修改二稿第十五条。
三、关于旅游经营
1.为强化”一日游“管理，草案修改二稿第二十四条规定对团队旅游活动实行电子行程单管理制度。针对电子行程单管理制度试运行过程中发现的部分旅行社、旅游客运经营者不进行团队旅游活动备案、不按照电子行程单提供服务的情况，法制委员会建议在该条第二款增加”旅行社、导游、旅游客运经营者及其车辆驾驶人员、景区应当按照旅游电子行程单提供相关服务“的内容，对经营者行为提出明确规范(表决稿第二十五条第二款)。
2.草案修改二稿第二十五条规定，与本市建立行政执法协作关系的津冀两地的导游，在本市执业可以不换领导游证。有的常委会组成人员提出，本市旅游行政执法协作不限于津冀两地，仅对津冀两地导游作出例外规定没有必要。根据常委会审议意见和国家旅游局有关导游证管理的相关规定，法制委员会建议删去该内容(表决稿第二十六条第二款)。
3.草案修改二稿第二十六条对导游参加培训的时限作了规定。法制委员会认为，2016年，国家旅游局根据改革精神废止了《导游人员管理实施办法》，对导游不再实行强制培训与导游证年审相捆绑的管理方式，因此建议删去导游培训时限的规定，将加强导游培训，明确为旅游行政部门和旅游行业组织的责任，将该条修改为：”旅游行政部门和旅游行业组织应当对本市导游进行业务知识和职业技能培训，对在其他地区取得导游资格证而申请在本市执业的人员，进行有关本市自然地理、历史文化和旅游管理政策法规等内容的岗前培训。“(表决稿第二十七条)
4.草案修改二稿第三十五条第二款对景区使用扩音设备的管理责任作了原则规定。为便于操作，法制委员会建议，参照《北京市风景名胜区管理规范(试行)》的有关规定，明确风景名胜区噪声排放不得超过50分贝，表述为：”景区允许使用扩音设备的，应当划定使用区域和时间，明确使用要求，噪声排放不得超过50分贝。“(表决稿第三十六条第二款)
5.法制委员会根据调研情况和各方意见，建议增加景区应当建设配套服务设施的内容，表述为：”景区应当根据接待需要，按照规定标准，建设停车场、免费公共厕所以及符合环境卫生、通讯、安全保障、无障碍等要求的配套服务设施。配套服务设施应当统一规划、合理布局，不得影响景区景容。“(表决稿第三十七条)
6.草案修改二稿第三十七条对交通部门发展旅游公共交通的职责作了规定，因该条与第二十二条内容重复，法制委员会建议删去。
7.草案修改二稿第三十八条对旅游公交票价如何确定作了规定，考虑到公交票价已有成熟的定价机制，由政府根据管理需要确定旅游公交票价，更有利于管理目的实现，法制委员会建议删去该内容(表决稿第三十九条)。
8.草案修改二稿第三十九条规定，旅游部门应当会同交通部门创新公交服务与导游服务相结合的服务模式。法制委员会认为，在旅游公交上进行有关本市文化和景区的介绍十分必要，但相关工作不一定必须通过导游这样的专业人员完成，通过其他人员或者其他方式，如播放旅游部门统一制作的宣传片，也可以完成。因此，建议删去该条。
9.草案修改二稿第四十一条规定了旅游客运经营者应当监督驾驶人员按照电子行程单运行车辆。针对实践中存在着驾驶人员违反电子行程单管理制度，在运行途中揽客的情况，法制委员会建议在该条增加”不得承运电子行程单以外的旅游者“的内容(表决稿第四十一条)。
10.草案修改二稿第四十二条规定了旅游专线的运营管理制度。交通部门提出，旅游专线属于班线客运，国务院道路运输条例已有详尽的运营管理规定，这里不必重复规定。据此，法制委员会建议明确旅游专线的班线客运性质，删去该条第二款、第三款有关运营管理的内容(表决稿第四十二条)。
11.关于民宿。草案修改二稿在第四章第七节对民宿作了专节规定。在法制委员会调研修改过程中，中央一号文件提出”发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地“，明确了鼓励乡村民宿发展的政策；公安部起草的《旅馆业治安管理条例》已向社会公开征求意见，该征求意见稿采取列举方式，把农家乐、民宿等提供住宿服务的经营场所归入旅馆业，规定了一系列管理制度。根据旅游法和中央一号文件精神，考虑国务院涉及民宿管理的行政法规颁行在即的实际情况，法制委员会对”民宿“一节内容进行了修改。一是明确民宿概念，规定民宿是指城乡居民利用拥有所有权或者使用权的住宅，为旅游者提供住宿服务的经营场所，确立住宅性质的房屋从事住宿经营的合法性(表决稿第五十六条)。二是明确开展民宿经营应当办理工商登记，遵守国家和本市有关民宿管理的规定，解决民宿市场准入问题，并与国家和本市已经出台或将要出台的规定做好衔接(表决稿第五十七条)。三是明确市、区人民政府规范引导民宿发展和鼓励支持乡村民宿发展的责任(表决稿第五十八条)。四是按照”放管服“的改革要求，规定市人民政府有关行政部门应当根据本市实际，分别制定城区和乡村民宿的具体管理规定；有关政府部门履行服务指导和监督管理的责任(表决稿第五十九条)。
四、关于监督管理
草案修改二稿第六十二条第二款区分旅游者投诉、举报和民事纠纷三种情况，分别规定了政府部门的处理程序。考虑到实践中旅游者投诉内容也包含对违法行为的举报，投诉举报事项有可能基于民事纠纷，三者之间的界限难以明确界定。法制委员会建议将该款内容进行简化，使统一受理机构的处理时限和处理程序更加明晰，表述为：”统一受理机构接到旅游者投诉、举报后，应当及时调查处理；按照旅游综合执法职责分工应当由其他部门调查处理的，统一受理机构应当在三个工作日内移送有关行政部门处理，并将移送情况告知旅游者。有关行政部门应当将处理情况向旅游者反馈。“(表决稿第六十一条第二款)
五、关于法律责任
根据常委会审议意见、政府部门意见以及其他各方面意见，法制委员会对草案修改二稿”法律责任“一章进行了重新梳理，一是统一了表述方式，按照违反条款-违法行为-行为后果的结构进行表述；二是对前述各章修改内容，相应增加了法律责任；三是对照旅游法等相关法律法规，按照市政府对旅游综合执法的职责分工，对处罚机关、种类和幅度进行了细化，以增强执法针对性和可操作性。
有的常委会组成人员提出，草案修改二稿第五十三条所列非法一日游经营行为，包括严重违法和轻微违法，而第八十条规定了相同的法律责任，建议按照严重违法和轻微违法分开规定。法制委员会认为，非法一日游经营既包括主体非法，又包括行为违法，而且主体复杂、形式多样。为了提高对非法一日游的打击实效，草案修改二稿第八十条分两款规定了法律责任。第一款规定，对所列违法行为相关上位法和本市地方性法规有规定的，优先适用相关法律法规的规定。这些法律法规包括旅游法、治安管理处罚法、消费者权益保护法、旅行社条例、导游人员管理条例、道路运输条例、市容环境卫生条例，等等。常委会组成人员提出的景区推销行为和散发小广告行为，治安管理处罚法和市容环境卫生条例已规定了相应法律责任，可以优先适用。考虑到非法一日游经营行为的复杂性，现有法律法规的规定很难完全涵盖非法一日游经营的各种表现形式，该条第二款作了兜底性规定，对其他法律法规没有规定的情况，明确了应当承担的法律责任，以保证违法行为均能受到惩处，对非法一日游经营者产生震慑。因此，法制委员会建议对该条现有结构不作修改；同时，根据常委会组成人员意见，建议删去第二款中有关停业整顿和行业禁入内容，增加”构成犯罪的，依法追究刑事责任“的内容，加强与刑事法律责任的衔接(表决稿第八十条)。
此外，法制委员会对部分条款顺序和文字进行了调整和修改。
根据上述意见，法制委员会提出《北京市旅游条例(表决稿)》，建议本次常委会会议表决通过。同时，考虑到旅游旺季已经来临，为保护旅游者合法权益，维护本市旅游市场秩序，建议条例于2017年8月1日起施行。
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