──2016年9月13日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
市人大常委会副主任、执法检查组组长 刘伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据《北京市人大常委会2016年监督工作计划》的安排，由部分市人大常委会委员、市人大内务司法委员会组成人员和市人大司法代表小组成员组成执法检查组，于2016年4月至7月，对本市贯彻实施《中华人民共和国律师法》(以下简称“律师法”)的情况进行了检查。
本次执法检查围绕司法行政机关对律师事务所和律师履行监督、指导、管理职能，律师协会行业自律情况；各执法司法机关保障律师执业权利情况；法治政府建设中律师发挥作用情况；律师事务所规范管理、经营和律师队伍建设情况等四个方面进行了检查。检查组听取了市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市国家安全局、市司法局、市住建委、市地税局、市工商局、市政府法制办、市律师协会和部分律师事务所的汇报；到市第二中级人民法院，旁听了由法律援助律师参加的庭审；实地视察了市国家安全局看守所、市律师协会和部分律师事务所。检查组成员还采取小型分散形式，就律师权利救济渠道、律师与司法人员互相监督、律师税收政策等议题进行了视察调研。
一、我市贯彻实施律师法的基本情况
随着我国民主法治建设的不断推进，社会各界对律师法、律师制度的认知不断增强。各执法司法机关、政府职能部门、律师协会、律师事务所、广大律师认真贯彻实施律师法，工作取得了积极成效，主要表现在以下几方面：
(一)律师行业发展迅速，律师职能作用日益凸显
近年来，我市律师行业快速发展，在律师和律师事务所数量、业务数量、业务收入和纳税方面均保持了稳定发展的态势。截至今年7月31日，我市有律师事务所2159家，执业律师26298名，其中专职律师24941人，兼职律师957人，公司律师299人，公职律师101人；外国、香港律师事务所驻京代表处134家。近3年来，北京律师办理诉讼案件32.9万件(其中刑事案件8.02万件、民事诉讼案件23.3万件、行政案件1.6万件)，办理清算注销、资产重组、改制上市等非诉讼法律事务24.9万件，并呈逐年上升趋势，办案数量居全国首位。同时，积极履行社会责任，成立专业法律服务团，开展公益法律服务，积极参与京津冀协同发展、非首都功能疏解等重点工作，参与涉法涉诉信访接待、法治宣传、以案释法、矛盾纠纷调解，以及“7·21特大暴雨”灾后重建、“马航MH370失联”等突发事件处置。北京律师作为促进法治建设的重要力量，在服务首都经济社会发展、保障人民群众合法权益，维护社会公平正义和促进首都社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。
(二)司法行政机关加强行政管理，促进律师事业健康发展
司法行政机关作为行政主管部门，工作中不断健全律师管理工作机制，强化律师管理工作措施。一是加强统筹指导。在全国首创直辖市区级行政区域全部建立律师协会、律师工作联席会，明确市区两级司法行政机关、律师协会、司法所、律师事务所六个责任主体在律师教育管理中的44项职责，进一步完善司法行政机关和律师协会两结合的律师管理体制。二是加强日常监管。制定行政许可程序、谈话提醒、行政处罚程序、行政处罚裁量基准、投诉处理等管理性文件，建立覆盖律师和律师事务所执业准入与退出、日常监督管理、年度检查考核、行政处罚等各个环节的行政管理制度体系。坚持依法依规查处律师事务所、律师的违法违规行为，2012年以来，先后有4家律师事务所、14名律师受到行政处罚。三是加强律师队伍建设。注重教育培训，建立北京律师学院，加强律师的职业道德教育和执业纪律教育，不断提高律师队伍的思想政治水平和法律服务能力。加强对律师协会的指导和监督，积极发挥律师协会作为党和政府联系广大律师的桥梁纽带作用。
(三)各执法司法机关保障律师执业权利，律师执业环境不断优化
各执法司法机关认真贯彻实施律师法，积极采取措施，保障律师执业权利。一是加强制度建设。去年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部联合出台了《关于依法保障律师执业权利的规定》。北京市各政法机关积极行动起来，结合本市实际，联合制定了《北京市关于依法保障律师执业权利实施细则》，进一步细化了相关措施，增加了新的内容，特别是增加了律师办理刑事、民事、行政诉讼案件中，有关司法机关、行政机关对律师执业权利的保障措施、法律责任和工作机制，使内容更加完整，规定更加明确，操作更加具体。二是建立交流平台。市司法局与公检法建立了“一对一”沟通协调机制和信息共享机制，市高级人民法院、市人民检察院与市律师协会建立了定期例会制度，加强了与律师协会、律师的互动交流，推动解决了一些律师参与诉讼工作的难点问题。三是创新方式方法。各执法司法机关根据中央、市委要求，积极探索创新保障律师执业权利、优化律师执业环境的诸多措施，取得积极效果。比如，市高级人民法院在全国率先实现高清庭审记录和视频互联网直播，以庭审信息化和公开化倒逼法官以更公正、更高效的方式主持庭审，保障律师依法行使质证、辩论辩护、发问等权利。市人民检察院探索建立“按需提供”电子卷宗模式，对于辩护律师提出的阅卷申请，不限阅卷次数、时间和案件材料范围，为律师阅卷提供方便。市公安局为方便律师会见工作开展，对全市监管场所从硬件改造、开通预约平台、加强外部监督评价等方面采取措施，改善律师会见条件，使律师“会见难”问题得到有效缓解。
(四)律师协会发挥自律管理职能，行业自身建设不断加强
律师协会作为律师的自律性组织，在维护行业权益、指导业务发展、促进行业建设上肩负重要职责。近年来，市律师协会积极履行职责，做了大量工作。一是不断完善行业自律制度规范。先后制定了涉及利益冲突、执业广告管理、保守执业秘密、纪律处分等方面的行业规范和行业指引50余部，逐步形成用制度规范执业行为和管理行为的有效机制。二是引导督促律师依法执业。加强对律师事务所规范化管理的指导，完善了服务质量监督、过错责任赔偿等20余项内部管理制度，提升律师事务所管理水平。2010年，成立执业纪律与执业调处委员会，加大投诉案件惩处力度，2012年以来，共对99名律师、44家律师事务所作出纪律处分。三是维护律师执业合法权益。通过加强沟通协调和会签协议，推动市各执法司法机关出台一系列保障律师参与诉讼的制度规定。建立与司法行政机关维护律师执业权利快速响应机制，妥善处理侵犯律师合法执业权益的案事件。四是做好申请律师执业人员管理工作，制定《申请律师执业人员实习管理办法》等规范，建立实习律师面试考核制度，把好行业入门关。
二、律师法实施中存在的主要问题
检查中也发现了我市贯彻实施律师法中存在的一些问题，主要有以下几个方面：
(一)律师执业不规范问题时有发生
我市律师队伍主流是好的，但少数律师执业不诚信不规范，违反职业道德和执业纪律的问题时有发生，影响了律师职业的整体形象，影响了公众对法治的信仰。有的律师会见时违规为嫌疑人转递信件、物品，干扰和影响执法司法机关正常办案。有的律师以普通公民身份担任代理人或辩护人，出现欺骗性收费、不正当竞争等现象。有的律师不遵守法庭纪律和滥用诉讼权利，影响诉讼效率。有的律师在履行法律援助义务时会见、阅卷不认真、不及时，庭上辩护泛泛而谈，不具有实效性和针对性。个别律师在代理大要案、社会关注度高的案件时利用媒体、网络不当散布案情和炒作，误导社会公众质疑执法司法公信力，甚至参与虚假诉讼、合同诈骗或提供伪证等违法活动。极个别律师打着所谓“维权”的旗号，干扰司法活动，扰乱社会秩序，甚至妄图颠覆国家政权，给律师事业发展带来很大负面影响。
(二)律师执业环境有待进一步优化
律师法实施以来，我市各执法司法机关单独或联合出台了一系列保障律师执业权利的制度措施，但现实中法律规定的律师执业权利还没有完全落到实处。主要表现在：一是部分监管场所律师会见室较少，警力配备不足，不能及时有效满足律师会见的需要。对于职务犯罪案件，还存在着重大贿赂案件不能及时安排律师会见的情况。二是侦查机关或检察机关对律师调取证据的申请重视和支持不够。有的办案单位不主动及时告知重大程序信息，对律师递交的申请不答复，不说明理由。律师持法院调查令向国土、住建委、发改委等行政机关和金融部门进行调查核实有关情况时，还存在拒绝配合的情况。三是有的审判人员在庭审中随意打断律师的正常发问、质证和发表辩护、代理意见。有的审判人员对律师辩护代理意见不够重视，在裁判文书中对于没有采纳的辩护代理意见，不回应、不说明。四是有的政府部门对律师担任法律顾问未予足够重视和有效利用，大多数只停留在提供合同审查、参与信访接待处理、诉讼代理等传统法律服务，不能很好地发挥律师在促进政府依法决策、依法行政中的作用。
(三)律师管理有待进一步强化
司法行政机关立足发挥律师积极作用的管理理念比较欠缺，失之于用，偏重于管。现有的教育管理权限、方式、手段有限，管理力量薄弱，执法能力和执法水平不能完全适应律师行业发展的新情况、新特点，对一些违法违规的律师、律师事务所失之于察，对执法司法机关转交的律师违法违规线索处理效率不高，惩戒失之于软。行业自律规范体系有待进一步完善，现行的《北京市律师执业规范(试行)》是2001年制定的，已经不能完全覆盖律师行业发展出现的新情况新问题。一些律师事务所管理松散、不规范，对律师疏于管理教育，对分所疏于指导监督，造成诸多漏洞。
(四)律师队伍素质能力有待进一步提高
尽管“北京律师”已经成为法律服务的一个品牌，但是有些律师的理想信念、职业道德和执业能力，与法治建设要求不适应、与首都地位不相称。有的律师职业道德缺失，服务为民、维护正义和诚信服务的意识淡薄，片面追求经济利益，甚至个别律师知法犯法，严重损害了律师队伍的社会公信力。一些律师在诉讼过程中与司法人员形成不正当关系，特别是出现了个别律师违反执业纪律，损害当事人利益，甚至违法犯罪等问题，严重损害了司法权威，影响了司法公正。随着“一带一路”倡议实施和北京“四个中心”建设的不断推进，迫切需要一大批通晓国际规则，善于处理涉外法律业务的律师，而当前高层次、高技能、复合型律师人才不多，涉外法律服务能力不足、高端法律服务品牌不强，与新形势新任务新要求相比还有差距。
三、进一步贯彻实施好律师法的建议
律师法是完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，促进律师事业健康发展的重要法律。习近平总书记指出，律师队伍是依法治国的一支重要力量，要切实加强律师工作和律师队伍建设。我市律师人数多，大所多、名所多、名律师多，思想活跃，社会影响力大，在全国有示范效应。深入贯彻实施律师法，需要充分考虑首都的特殊地位，深刻总结律师职业特点和行业发展规律，积极发挥律师在落实“四个全面”战略布局、建设法治中国首善之区，维护社会公平正义中的正能量作用。建议做好以下几项工作：
(一)深化认识，充分发挥律师在法治中国首善之区建设中的重要作用
各级政府和司法机关要站在全面依法治国、维护社会公平正义、保障人民群众合法权益的高度，从有助于法治建设、有益于事业发展的角度，进一步深化对律师制度、律师工作和律师作用的认识。要以深化律师制度改革为契机，不断完善律师参与法规起草修改制度、法律顾问制度、律师辩护代理质量保障制度、律师以案说法制度等，充分发挥律师在立法、执法、司法、守法、普法中的重要作用。要不断完善、积极推行党政机关法律顾问、公职律师制度，以及政府购买法律服务机制，积极发挥律师事务所、律师协会的作用，推进政府依法行政，加快法治政府建设。要深化律师参与多元化纠纷解决和信访接待处理工作，加大公益法律服务力度，提升法律援助工作质效，充分发挥律师在维护社会和谐稳定、服务和保障民生中的重要作用。市政府要加强对制约我市律师行业健康发展突出问题的调查研究，进一步优化促进律师行业发展的政策措施，为律师更好地发挥作用提供保障。
(二)加强律师执业的规范和管理，树立律师依法执业的良好形象
要强化首都意识，坚持首善标准，不断完善司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理相结合的律师工作管理体制，进一步明确行政管理与行业自律的权责界限。司法行政机关要积极运用互联网大数据等现代科技手段，全面准确把握我市律师事务所、律师的情况和动态，评估研判律师行业的思想政治状况，找准管理工作的短板，针对律师事务所管理、律师执业中的问题，强化管理职责，增强管理实效。要健全完善和严格执行惩戒制度，加强行政处罚和行业惩戒的工作衔接，加大对违法违规行为的查处力度，做到有投诉必受理、有案必查、违法必究，特别是要汲取个别违法违纪律师事务所和律师的教训，警钟长鸣，防微杜渐。要强化律师事务所主任对本所律师执业行为的监督管理职责，保证律师依法规范诚信执业。律师协会要健全律师执业行为规范，明晰执业行为边界，严格规范律师执业宣传、通过媒体网络发表评论、参加有关社会组织和活动等行为。要建立健全律师与司法人员互评工作机制，促进律师严格遵守职业道德和职业操守，推动律师执业诚信体系建设。司法行政机关、律师协会就律师执业中遵守职业道德、执业纪律情况，主动征求公、检、法、安全及其他行政机关的意见，对发现的问题及时采取措施。要推进律师执业信息公开，便于当事人和司法机关查询核对律师信息，强化对律师执业行为的监督检查。
(三)加强配套机制建设，确保律师执业权利落地
各执法司法机关要坚持问题导向，从健全配套机制、细化工作措施、跟踪制度落实上下功夫，抓紧建立健全侦查、起诉、审判各环节重视律师辩护、代理意见的工作机制，把法律已规定的律师在辩护、代理中所享有的各项执业权利落实到位。要不断健全司法行政机关、律师协会与公、检、法、安全等机关的沟通协调机制，通过发挥经常性的沟通作用，推动解决律师在诉讼活动中遇到的具体问题，切实维护律师执业权利和人身权利。健全律师执业权利救济机制，完善律师执业权利救济的申诉、控告和处理机制，确保律师在执业权利受到侵害时有渠道反映问题，有机构解决问题。检察机关要积极履行法律监督职责，确定专门机构处理律师投诉、控告，对侵犯律师执业权利的行为依法处理。
(四)加强律师队伍建设，提高执业能力和水平
司法行政机关和律师协会要在广大律师队伍中深入开展思想政治教育，进一步强化律师行业的价值导向，引导广大律师树立正确的职业观、价值观，坚持诚实守信、勤勉尽责，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。要大力宣传律师中的先进人物和先进事迹，树立榜样，弘扬正气，提高律师的正面社会形象。要完善律师队伍结构，积极发展公职律师、公司律师队伍，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。要加强对广大律师的继续教育和培训力度，提高其专业水平，促使其不断更新知识结构，提高业务素养，努力成为法律服务的行家里手。要准确把握律师与司法人员的接触、交往行为准则，积极构建律师与司法人员彼此尊重、平等相待，相互支持、相互监督，正当交往、良性互动的新型关系，共同促进法律职业共同体建设。
以上报告，请予审议。
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