——2016年7月21日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
市人大常委会副主任 孙康林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《北京市控制吸烟条例》(以下简称《条例》)于2015年6月1日正式实施以来，在保障人民群众的生命健康权益、减少烟草烟雾侵害、提高城市文明程度和提升首都形象等方面发挥了重要作用，受到了社会各界的广泛关注，在国内外产生了很大的社会影响。常委会高度重视《条例》的贯彻实施情况，今年在《条例》实施一周年之际开展了执法检查工作。为做好该项工作，常委会成立了执法检查组，制定了检查工作方案，并采取多种形式开展了执法检查。召开执法检查启动部署会，集中听取了市卫生计生委、市教委、市旅游委、市烟草专卖局等市政府相关部门的情况汇报；先后到朝阳、西城、丰台等区，对机关、学校、医院、写字楼、商场、宾馆、餐馆、网吧等场所的控烟情况进行了实地检查；召开政府部门、专家学者、各类控烟场所等一系列座谈会，广泛听取了社会各方面意见，同时以市、区“上下联动”的方式，委托16区人大常委会对各自辖区内《条例》的实施情况进行检查。6月22日，执法检查组召开第二次全体会议，研究讨论了执法检查报告。现将执法检查情况报告如下：
一、取得的主要成效
《条例》颁布实施一年以来，市政府为推动和保障《条例》的贯彻落实，在加大宣传教育力度、加强控烟制度建设、建立和完善控烟组织管理体系和工作机制、严格监督执法和动员社会参与控烟等方面做了大量工作，并取得了阶段性成效。
(一)《条例》贯彻实施的良好社会氛围基本形成
《条例》颁布后，各相关单位高度重视，开展了形式多样的宣传活动。比如，中央国家机关开展“拒绝烟草健康生活”主题签名活动，签名总人数达到2万4千人，有的中央部门要求机关干部人手一本《条例》进行学习。一年来，市区各级政府和相关部门在举办烟草危害健康图片展览、专题宣讲会等形式多样宣传教育活动的同时，积极利用电视、广播、报纸等传统媒体和微信、微博、网站和APP等现代媒体随时传递控烟信息，从不同视角报道控烟法规实施的进展情况。积极开展了“控烟手势评选”、“无烟两会”、“健康北京戒烟大赛”、世界无烟日的鸟巢大型宣传等活动，在全社会营造了良好的控烟氛围。据专业调查机构对本市落实《条例》的效果评估显示，有84.2%的市民知道《条例》，87.5%的被访者知道在公共场所室内和室外禁止吸烟区吸烟会被罚款，98.5%的被访者听说过二手烟。
(二)社会公众守法和关注健康的意识不断增强
《条例》实施以来，相关单位开展了广泛的教育和培训活动。市爱卫会充分发挥控烟工作的教育培训职能，在《条例》实施前就有针对性地组织了全市高级师资、各部委各行业、各区各单位的三轮专业培训。各区也结合实际开展了广泛的普法培训工作，例如朝阳区各相关政府部门对辖区内医疗机构、旅店经营单位、大中小学及托幼机构、网吧、影院、健身场所、体育馆等5000余家单位进行了《条例》贯彻落实的培训；东城区组织辖区内的管理单位进行了16轮控烟培训，累计培训2000人次。不少禁烟场所的经营者和管理者都能依法履行宣传、劝阻等管理职责，据北京市疾控中心的调查显示，《条例》实施后餐厅服务员主动劝阻吸烟行为的意愿由之前的38.4%提高到了84.5%。吸烟者的守法意识、被动吸烟者积极主动劝阻和举报违法吸烟情况的维权意识有所增强，相关机构的调查显示，《条例》实施后吸烟者戒烟意愿由2014年的11.6%提高到了目前的46.4%，一年来全市29家设立戒烟门诊的医疗机构积极开展戒烟服务，进行戒烟干预292万人次。
(三)部门和行业齐抓共管的执法监管模式初见成效
一年来，控烟执法部门坚持严格执法。截止到5月31日，全市卫生监督机构共出动卫生监督人员154168人次，监督检查75822户次，责改单位8568户次，对450家单位和1686名个人进行了行政处罚，共计罚款127.85万元；全市工商部门对违反《条例》的行为立案查处310起，罚没金额97.4万元，取缔无证无照经营烟草商户108户，清理违法广告514例，有力彰显了《条例》的威慑力。市烟草专卖局也依据法规授予的职责开展了监督执法，取得了一些成效。此外，市旅游委、市教委、市园林绿化局、首都机场爱卫会等部门按照《条例》要求，加强对本行业、本领域内控烟工作的监督管理，制定管理制度，开展宣传培训，组织监督检查。特别是首都机场大力开展控烟法规宣传，6月1日法规实施当日，在设立17处规范室外吸烟区的同时取消了候机楼所有的室内吸烟室，世界卫生组织称其“跻身世界领先的现代机场之列”。各区成立了以主管区长为组长，区委办局和街乡政府为成员单位的控烟组织管理体系，实行综合治理，推动《条例》在基层的贯彻落实。
(四)社会力量参与共同治理的良好局面初步形成
政府相关部门努力引导社会力量参与控烟社会监督等活动，打造共同治理体系，收到良好效果。比如，北京控烟协会在全市开展了控烟志愿者招募活动，共招募控烟志愿者13000余名。他们群策群力，自编了“劝阻吸烟三十六计”，积极开展控烟活动，“每周三来控烟”已成为控烟志愿者的固定活动，他们在劝阻违法吸烟行为、发放控烟宣传材料、巡查公共场所控烟情况、就近协助处理市民投诉举报、连接卫生监督执法等方面发挥着社会宣传和监督的作用。此外，世界卫生组织、中国疾控中心、中国控烟协会、中国健康教育中心等组织以及大批热爱公共事业的人士以不同形式积极参与到控烟工作当中，共同推动《条例》的贯彻落实。
(五)公共场所室内无烟环境有效改善
在全社会的共同努力下，公共场所室内无烟环境得到有效改善，被检查单位违法行为的发现率从初期的23.1%，下降到目前的6.7%。据中国控烟协会对《条例》实施前后的对比调查显示，本市公共场所室内吸烟现象有所下降，公共场所发现吸烟者比例由原来的11.3%下降到了3.8%，无烟环境最好的是学校、星级宾馆、医院，变化幅度最大的是公共交通站。吸烟现象下降最明显的是餐馆，由原来的40.3%下降到14.8%。有93%的被访者认为本市无烟环境有了改善，82%的受访者对《条例》的执行表示满意。世界卫生组织授予市政府“世界无烟日奖”，称北京控烟取得了令人鼓舞的成效。
执法检查组认为，《条例》减少吸烟造成的危害、维护公众健康权益的法理依据充分，政府管理、单位负责、个人守法、社会监督的制度设计合理，符合本市客观实际，《条例》的贯彻实施得到了社会各界和公众的广泛拥护和认可，做到了立法、执法、守法三者的有机统一。
二、存在的主要问题
执法检查组认为，虽然《条例》的贯彻落实取得了一定的成效，但控烟法规的落实是一项长期工作，与人民群众的期待相比还有不小的差距，存在着一些需要进一步解决的问题。
(一)政府职责需要进一步落实
一是部门职责划分不清。《条例》第六条在规定卫生计生行政部门是控制吸烟工作主管部门的同时，也规定了教育、文化、体育、旅游、交通、工商、公安、园林绿化、食品药品监督、市政市容、城市管理综合执法、烟草专卖等相关行政部门按照各自职责对本行业或本领域内的控烟工作进行监督管理。但由于对各部门的职责缺少明确划分，出现监管空白，对中小餐馆、写字楼、娱乐场所等控烟重点行业和场所监管不够。二是部分执法部门监督执法不到位。《条例》第二十条规定，禁止烟草制品销售者在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品。但目前中小学周边100米范围内仍有不少烟草销售点存在。据市政府相关部门摸排统计，全市1570所中小学中，超过四分之一的中小学校校园周边100米范围内存在具有烟草专卖许可证的售烟点1000余家，有些烟草销售点也未按规定在醒目位置设置“吸烟有害健康”和“不向未成年人出售烟草制品”的标识，此类问题的存在主要是相关执法部门没有建立有效的沟通协调机制和积极研究妥善解决的办法，监督执法不够坚决。三是财政投入依然不足。《条例》第四条明确规定，市和区人民政府应当保障控制吸烟工作的财政投入。但目前来看，政府在控烟工作的财、物方面投入仍然不足，市级经费由于受到年度经费总额限制，没有明显的增加，多数区没有控烟专项经费，难以保证控烟工作持续开展。
(二)宣传培训需要进一步加强
一是对烟草的危害性宣传仍需加强。长期以来我国烟草文化盛行，导致社会对吸烟和吸二手烟的危害性认识不足。部分吸烟者坚持吸烟无害论，对控烟存在抵触和轻视情绪。部分群众对免受二手烟危害是自己应该享有的法定权利意识淡薄，主动维权、劝阻吸烟的意识仍不够强。二是对法规本身的宣传不够突出。目前的控烟宣传教育集中在营造良好控烟舆论氛围上，而对遵法守法的宣传培训力度仍然不够。三是对外来流动人口的宣传针对性不够。作为国际化的大都市，每天都有大量外来流动人口来到北京，他们对本市控烟法规知晓率低、抵触情绪大，造成违法吸烟现象多发，成为控烟监管的难点，但目前本市针对外来流动人口的宣传在途径和方式上还缺乏针对性和多样性。
(三)社会力量参与需要进一步推进
一是控烟社会组织作用发挥有限。《条例》第十八条对社会参与控烟工作做出了明确规定，但目前政府在吸纳和鼓励扶持社会组织参与共同治理方面，仍然缺乏有效的政策措施，本市目前控烟社会组织数量少，对控烟工作参与不足。二是控烟志愿者的活动经费缺乏。由于控烟协会经费严重不足，对控烟志愿者没有任何诸如饮水、交通、误餐的补贴经费，志愿者们从事控烟活动不仅要付出自己大量的时间精力，还要自掏腰包支付费用，长期下去难以持续。
(四)长效控烟工作机制需要进一步完善
一是对控烟工作的长期性和艰巨性仍然认识不足。部分行政部门开展控烟工作以“运动式”活动为主，缺乏有计划、可持续的长效管理机制，使得有些场所吸烟反弹现象时有发生；有的单位没有将控制吸烟工作纳入本单位日常管理，干部职工守法自觉性有所下降。二是对部分场所控烟管理缺少有效手段。餐饮、娱乐场所、写字楼等公共场所虽然吸烟率有所下降，但依然是吸烟的“重灾区”，也是控烟工作的难点。《条例》第十三条对禁烟场所经营者、管理者的控烟职责进行了明确的规定。但检查组在检查某网吧时发现沙发上密布着烟头的烫痕，无法掩盖违法吸烟行为的常发，反映了有些经营管理者对违法吸烟行为并未切实履行监督管理责任。三是郊区乡镇控烟工作依然薄弱。执法检查组在调研中了解到，城乡控烟工作存在着一定的不均衡情况，中心城区的控烟成效好于城乡结合部和郊区，农村的控烟工作和成效最为薄弱，广大村民对烟草危害认识不足，对《条例》规定的内容还不够了解。
三、意见与建议
控烟关系到公众文明观念、道德观念和法制观念的提升以及不良生活方式和行为习惯的改变，不可能一蹴而就，《条例》的贯彻落实依然形势严峻、任重道远，当前及今后一个时期的重点是打好“攻坚战”，同时还要坚持不懈地做好宣传普法、监督执法、社会共治等工作，打好“持久战”。
(一)总结经验，巩固控烟成果
各级政府及有关部门要从维护人民群众健康权益、树立首都良好形象和提高社会治理水平的高度，认真领会《条例》精神，进一步增强对控烟工作重要性、艰巨性的认识，积极主动地推动《条例》的贯彻落实。要认真总结《条例》实施一年来取得的经验，将控烟工作中的成功做法加以推广，对存在的问题认真研究提出解决的办法。同时，还要不断研究制定更加行之有效的工作措施，巩固成果，防止反弹，扎实推进，让市民对控烟工作成效有持续获得感。
(二)加强履责，将政府责任落到实处
一是要加强市级层面的统筹协调。加紧建立健全市控烟领导组织体系，加强对全市控烟工作的整体统筹和领导，出台相应的配套规定，明确各行业主管部门的职责划分，防止出现监管空白和交叉。对餐饮行业监管缺失和中小学周边100米范围内存在违法烟草销售点的问题，要加紧研究协调，尽快妥善予以解决。二是要充分发挥爱卫会的组织协调作用。市、区爱卫会要与各相关行政部门研究建立定期例会、信息报送、专项督导、交流通报和投诉转处等一系列工作制度，充分发挥《条例》赋予的组织协调职能，并利用好“监测、评估”这一手段，将结果定期向社会公布，使其成为督促各相关行政部门履职的有力抓手。三是要进一步落实好属地管理的责任。各乡镇人民政府和街道办事处要落实好《条例》中关于属地管理的规定，加大对辖区内微小公共场所室内控烟巡查力度，开展控烟监督检查，用好社区资源开展贴近群众、贴近生活的控烟培训和控烟协管。四是要进一步做好戒烟服务。政府部门要不断提高戒烟公共服务能力，加强戒烟门诊建设，积极提供更具情感关怀和心理疏导功能的戒烟热线等服务，将戒烟公共干预行动常态化和制度化。五是要切实保障控烟工作的经费投入。各级政府要按照《条例》的要求，把控烟工作纳入经济社会发展规划，切实保障控烟工作的财政投入。
(三)严格监督执法，不断提高执法效果
一是要突出执法重点。抓住写字楼、餐馆、娱乐场所等控烟重点和难点场所严格执法监督，处罚的重点则要放在对单位和场所的处罚上。二是要监督落实单位主体责任。加强对机关、企业、事业单位以及各类场所的经营者、管理者的宣传培训和监督管理，督促他们切实承担起第一责任人的职责，使其自觉将控烟工作纳入日常管理，实现自我管理。三是要加大处罚力度。执法部门要严格执法，以不得损害他人的健康权利为底线，对给他人带来烟草烟雾侵害的场所和个人，坚决予以处罚，切实维护法律法规的严肃性和权威性。四是要改进执法方式。充分利用视频监控、烟雾检测仪等现代技术加强执法监管，提高执法效能。
(四)加强宣传教育，进一步提高全社会的守法意识
一是要加大对《条例》内容的宣传。要积极拓展《条例》普及的途径，创新宣传教育方式，用人民群众喜闻乐见的形式，将以宣传健康知识为主的宣传方式转变为以大力普及法规为主，重点宣传“吸烟者有不得侵害他人权益的义务”和“公众有免受二手烟危害的权利”等内容，增强公民自觉守法的意识和主动维权的意识。此外，还要加强对经营者、管理者监督责任重要性的宣传培训。二是要加大对未成年人的宣教力度。加强对未成年人的保护，将“吸烟和被动吸烟有害健康”等内容纳入中小学健康教育课程，有效减少吸烟后备人群。三是要加强对外来流动人口的宣传教育和引导。在机场、火车站、长途客运站等地张贴醒目的禁烟标识，并通过广播对本市的控烟信息进行不间断的播放，让外来人员进入北京的第一时间就能对《条例》主要内容有所了解。
(五)调动各方积极性，发挥社会共同治理的作用
一是要注重对吸烟者的疏导。在公共场所室外相对隔离的区域规范设置吸烟区和吸烟点，并做好标识和宣传，引导吸烟者到吸烟区和吸烟点吸烟，为其自觉守法创造有利条件。二是要做好表彰奖励和违法曝光工作。大力开展创建无烟机关、无烟单位、无烟场所评选活动，对本市控烟工作做出突出贡献的个人和集体应及时予以表彰奖励，以典型推动控烟工作的不断深入，同时对违法单位和个人要有专门的平台予以曝光。三是要积极引导社会力量参与共治。《条例》的有效实施，除了有力的行政执法外，还需要积极动员和引导更多的社会力量有序参与控烟工作的公共治理，鼓励个人和社会组织自发地成立各类控烟组织，承担一些特定的协管职能。加强控烟志愿者队伍建设，不断增强志愿服务的能力。研究解决志愿者的活动经费问题，建立健全志愿者队伍与行政监管部门有效衔接联动的机制，使控烟工作在“全民共治”中实现“全民共享”的无烟环境。
以上报告，请予审议。
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