——2016年7月21日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市2015年市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《北京市预算监督条例》，市审计局对2015年市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作认真贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，落实中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和市委、市政府《关于加强新形势下审计工作的意见》，努力把握首都经济发展阶段性特征，主动适应经济发展新常态，围绕落实首都功能定位实施的重大政策、推进的重大项目、安排的重点资金开展了审计，积极推进审计全覆盖。一是贯彻《预算法》，开展市级决算草案审计，对四本预算审计全覆盖。二是创新市级部门预算执行审计组织方式和技术方法，运用数字化审计模式，扩大审计覆盖范围，审计了60个市级部门，数量比去年增长了50%。三是增强审计的针对性、突出审计的时效性，聚焦2015年度预算安排的重点领域专项资金，加大审计力度，促进财政资金安全高效使用。四是更加注重审计整改工作，加强跟踪检查，建立问题整改销号制，促进审计整改取得实效。
审计结果表明，市级各部门着力稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险，积极落实京津冀协同发展战略，推进疏功能、转方式、治环境、补短板、促协同的重点工作，完成了年度预算收支任务，2015年市级预算执行情况总体较好。
——财政收入稳定增长。积极组织财政收入，落实结构性减税政策，大力推进简政放权，继续清理和规范政府性基金和行政事业性收费，取消、停征和免征基金及收费项目30项，财政收入保持在合理区间，财政保障能力进一步增强。
——民生支出和重点项目保障有力。优化财政支出结构，从严控制一般性支出，教育、医疗卫生、住房保障、就业和社会保障、农林水等支出分别较上年增长9%、13%、39%、27%和7%。非首都功能疏解、生态环境治理、构建“高精尖”经济结构等重点领域投入持续加大。
——财政体制改革不断深化。预算管理制度改革落地实施，编制中期财政规划，实施市级大额专项资金改革，清理整合专项资金，加强存量资金的统筹利用，扩大一般性转移支付的规模，压缩专项转移支付的项目，新增政府性债务纳入预算管理，政府绩效管理进一步推进。
但是，从审计情况看，市级预算执行和其他财政收支中，预算管理、预算执行、资金使用绩效方面还存在一些问题。
一、市本级预算执行和决算草案审计情况
(一)市级决算草案审计情况
根据市财政局提供的市级决算草案报表，2015年市级一般公共预算收入总量4779.81亿元，支出总量4775.46亿元，结转下年使用4.35亿元。市级政府性基金预算收入总量1575.07亿元，支出总量1412.86亿元，结转下年度使用162.21亿元。市级国有资本经营预算收入总量54.86亿元，支出总量52.68亿元，结转下年使用2.18亿元。市级社会保险基金预算收入总量5429.32亿元，支出总量1896.03亿元，年终结余3533.29亿元。
决算草案反映，市级一般公共财政收入决算2642.42亿元，超收163.74亿元。加上政府性基金结余划转一般公共预算、区上解增加、上解中央支出减少等因素影响，市级一般公共预算超收财力242.86亿元，已用于安排预算稳定调节基金。一般公共预算决算调入资金282.97亿元，其中政府性基金预算收入调入一般公共预算270.26亿元。财政部核定本市2015年置换存量和新增债务额度，已按照市人大常委会关于预算调整方案的决议安排收支，其中，一般公共预算决算列报收支734.23亿元，政府性基金预算决算列报收支443.77亿元。
审计核对一般公共财政预算支出、政府性基金预算支出决算情况明细表列示的决算数与调整预算数，部分项级科目间预算执行变更较大。其中：一般公共财政预算支出在项级科目的调增额、调减额分别占总支出的11.5%；政府性基金支出在项级科目的调增额、调减额分别占总支出的19.61%。抽查轨道交通专项资金、其他公立医院支出、用于体育事业的彩票公益金支出等调增额、调减额较大的项级科目，轨道交通专项资金科目决算174.02亿元，比调整预算数增加57.52亿元，占调整预算的49.37%，主要是由于政府加大投入力度，对轨道交通专项资金追加了预算支出。其他公立医院支出科目决算1.37亿元，比调整预算数减少28.37亿元，占调整预算的95.4%，主要是年初预留公立医院综合改革资金，预算执行中落实具体项目后，调整至综合医院等科目使用。用于体育事业的彩票公益金决算支出6.52亿元，比调整预算数减少5.48亿元，占调整预算的45.65%，主要是预算执行中收入减少，相应减少安排支出。
(二)市级财政管理审计情况
市财政局、市发展改革委等部门认真组织执行市人大批准的财政预算和发展计划，围绕深化财税和投资体制改革，统筹协调预算和投资项目管理，预算执行管理规范化程度不断提高。但也存在一些问题。
一是部门预算个别事项申报和批复不规范。主要是实行公用经费定额管理的会议经费，在项目预算中进行了申报和批复。差旅费不能作为独立项目申报预算，但是个别部门预算中，仍单独申报和批复了差旅费项目。
二是市级基本建设支出预算执行变更较多，部分基本建设项目资金下达后尚未形成实物量。2015年提前下达转移支付，以及批复的本级预算支出中，涉及基本建设项目177个，预算执行中67个项目发生变更，其中21个项目被全部调减，涉及金额12.02亿元。抽查政府投资计划下达的66个基本建设项目，21个项目由于未取得初步设计概算批复、自筹资金未按规定到位、立项后实施内容调整重新报批等，尚未开工建设，资金闲置7.01亿元；9个项目虽已开工，但资金拨付与工程进度不匹配，形成资金结存14.63亿元。
三是个别企业少缴国有资本经营收益，部分国有资本经营预算项目执行进度较慢。2个企业少缴国有资本收益680.89万元。2015年国有资本经营预算安排的13个项目执行进度缓慢，涉及资金3.3亿元。其中8个企业的9个项目仅完成年度计划投资额的29.85%。此外，安排给3个企业的5个项目8450万元，相关企业未及时拨付给项目单位。截至2015年末，以前年度预算安排的个别发展基金尚未进行项目投资。
四是个别社会保险基金预算项目未能执行，基层单位生育保险政策执行不严格。由于我市工伤预防方案尚在制定过程中，年初预算安排的工伤预防费100万元未能支出。延伸审计8个区32个单位发现，有2个区6个单位59.2万元生育津贴长期滞留，未缴回财政；5个区6个单位多发放生育津贴42.33万元；个别单位挪用生育保险基金8.42万元，用于本单位人员经费；3名参保人员违规领取晚育津贴2.37万元。
五是行政事业性资产管理不到位。市级部门办公设备超标准配置与闲置并存。抽查60个部门，有18个部门所属56个基层预算单位，申报设备购置没有明确的配置理由和配置依据。32个部门所属53个基层预算单位不同程度的存在资产闲置问题。
(三)市级转移支付审计情况
对16个区转移支付资金管理和使用情况进行审计，延伸审计了16个区财政局、相关部门和资金使用单位，审计涉及资金249亿元。2015年市级一般公共预算安排市对区转移支付支出1150.1亿元，其中一般性转移支付支出809.2亿元，专项转移支付支出340.9亿元。从审计情况看，一般性转移支付规模不断扩大，专项转移支付政策进一步清理整合，一般公共预算专项转移支付政策压缩至54项。市对区转移支付促进了基本公共服务均等化，支持了重大项目推进，在经济社会发展中发挥了重要作用。审计发现的主要问题：
一是部分专项转移支付资金未能在当年及时使用。截至2015年末，市财政局1月至8月向16个区下达的中央和市级专项转移支付中，有76.94亿元未安排使用，主要是节能环保、城乡社区、农林水、教育、社会保障和就业支出类项目。其中结存在区财政局21.71亿元、区级部门55.23亿元。主要原因是下达资金时部分项目落实不具体、不细化，需要在执行中确定具体内容，还有部分项目前期准备和可行性研究不充分，在年内尚不具备资金使用条件。
二是部分专项转移支付已超过结转使用期限，需要清理消化。按照市政府办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知要求，2015年末，9个区有4.85亿元市级转移支付资金已超过结转使用期限，应予清理。市财政局已在2016年3月，通过结算予以清理收回。
二、市级部门预算执行审计情况
对60个市级部门2015年度预算执行和决算草案进行了审计，重点审计了60个部门本级及所属101个单位，延伸调查了248个项目资金具体使用单位或关联单位。审计涉及支出预算753.98亿元，占60个部门支出预算总额的39.33%。审计结果表明，部门预算执行情况总体较好，财政性结余结转资金余额比上年下降了8.53%，“三公”经费及会议培训费支出总体得到有效控制，“三公”经费比上年下降26.98%。但是审计也发现一些问题，集中反映在预算编制基础工作不扎实，预算执行过程中一些政策制度执行不到位、财务和决算管理不规范等三个方面。
(一)预算编制环节存在的问题
一是15个部门年初预算编报的197个项目与实际需求差异较大，部分项目或内容无法实施，预算执行中调减10.31亿元；19个部门的135个项目没明确具体内容或完成时间，涉及资金3.39亿元。二是10个部门多申领人员经费或公用经费519.72万元。三是5个部门本级为所属11个单位代编了20个项目预算，涉及资金6987.49万元；9个部门编制了对区转移支付项目预算1.14亿元；3个部门连续三年没有按规定在预算中安排使用事业基金，涉及资金4174.18万元。四是31个部门少编其他收入等非财政补助收入预算2.19亿元。
(二)预算执行环节存在的问题
一是15个部门以拨代支或虚列项目支出，将37个项目1.17亿元转至本单位实有资金账户或项目单位、基层预算单位留存。二是19个部门提前支付资金9185.96万元。其中，提前支付44个项目经费8829.95万元，有的项目截至审计日仍未完成。三是 42个部门1.07亿元项目资金改变了预算用途，其中14个部门安排使用机动经费时扩大了开支范围，涉及资金2043.41万元。四是21个部门77个项目未按计划完成，涉及资金1.43亿元。
(三)非税收入征缴环节存在的问题
一是4个部门的5项非税收入未编制征收计划，实际取得收入9.15亿元。二是5个部门取得的房租收入等非税收入8850.9万元未按规定上缴财政。其中4个部门将取得的房屋出租收入坐支1558.95万元，用于补充基本经费、办公经费等，主要原因是一些部门历史遗留问题没有解决，所属的差额和自收自支事业单位组织收入能力不足，依靠非税收入维持人员开支和机构运转。
(四)政府采购环节存在的问题
一是33个部门设备购置等支出事项没有编制政府采购预算，涉及资金3.25亿元。二是17个部门21个属于政府采购目录范围内的部分支出事项，没有履行政府采购程序，涉及资金4542.26万元。
(五)“三公”经费及会议培训费管理环节存在的问题
一是2个部门因公出国(境)经费支出超出预算数152.76万元。超支的主要原因是有的部门机构职能调整较大，但因公出国(境)预算控制数没有随之调整。有的部门依照职能对外交流和上级临时交办事项较多，导致超支。二是9个部门因公出国(境)、公务用车运行维护及公务接待经费在预算执行中没有超过年初预算控制数，但在核算中少计支出63.28万元，影响了“三公”经费支出决算的准确性。三是5个部门7个会议未在会议定点单位召开，个别部门会议费报销手续不完备。
(六)财务和决算编报环节存在的问题
一是23个部门决算报表列示收入和支出数据不准确。多计或少计决算收支3635.48万元。二是15个部门固定资产未及时登记入账，涉及金额3995.72万元。
三、重点专项资金审计情况
2015年，聚焦民生保障、治理“城市病”，以及支持创新创业、构建“高精尖”经济结构，市审计局开展9项专项资金审计，涉及资金总额699亿元，重点检查政策落地、资金落实、项目推进等情况。审计结果表明，市财政局和相关部门落实全市重大部署，发挥政策引导作用，加大资金保障力度，积极推动项目实施，在提升公共服务能力水平，改善环境质量，促进创新创业发展等方面取得了好的成效。但在政策执行和资金使用等方面还存在一些困难或问题。
(一)公立医院财政补助资金审计情况
促进完善公立医院补偿机制、优化投入结构，服务公立医院改革试点，对市级投入的公立医院财政补助资金进行审计，延伸审计了5个市属公立医院。2013年至2015年，贯彻中央关于深化医疗体制改革和城市公立医院综合改革试点的精神，以及《北京市公立医院改革试点方案》要求，中央和市级财政对市属公立医院投入175.42亿元，呈逐年增长趋势。资金投入对保障医院运营发展、推动医药卫生体制改革进一步深化起到了积极作用。审计发现的主要问题：
一是对公立医院床位补贴机制尚需完善。《北京市公立医院改革试点方案》要求改革原有按人头给医院补助基本经费的方式，建立与服务量和绩效考核挂钩的财政补偿机制。但是，从审计情况看，现行的床位补助标准，以市属各公立医院平均工资为主要核定依据，其测算依据本质上仍是“人头费”，未完全与服务量和绩效考核挂钩。
二是公立医院财政补助投入结构需要研究。落实政府对公立医院的投入政策，市财政对公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才队伍建设、离退休人员费用和承担的公共卫生服务等六方面予以补助。从三年的六项投入结构看，基本建设和设备购置资金2项投入占到70%，重点学科及人才队伍建设和公共卫生资金3项投入仅占3%。这种投入结构，与《北京市公立医院改革试点方案》中“严格控制公立医院建设规模和大型设备购置”的要求存在差距。
三是部分大型设备尚不具备安装使用条件，相关医院即申报了预算，预算批复下达后，形成设备闲置现象较为突出。截至审计日，5个医院闲置设备达到6.61亿元，有的设备已采购将近3年仍未能投入使用。
(二)大气和水污染防治专项资金审计情况
促进治理“城市病”攻坚，保障《清洁空气行动计划》、《污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案》实施，对大气、水污染防治2项资金进行了审计，审计9个市级部门，以及123个区级部门和项目单位，抽查了179个项目，审计涉及资金91.9亿元。2015年，市级投入大气污染防治资金274.48亿元、水污染防治资金45.31亿元，投入力度不断加大，重点任务推进，使全市大气和水环境质量有所改善。审计发现的主要问题：
一是燃煤锅炉管理措施不够衔接、燃气管网建设滞后影响改造任务推进。目前全市范围内不再新建燃煤锅炉，但是燃煤锅炉改造同时，未停止办理燃煤锅炉报装和登记。审计发现，个别区企业改造拆除并领取财政补助的3台燃煤锅炉，在其他区办理了登记并安装使用。由于缺少配套燃气管网，3个区有316台燃煤锅炉，难以实施清洁能源改造。
二是一些污水污泥处理设施建设未达到序时进度、部分建成设施运行效能不高。截至2016年4月，由于前期审批时间长、配套设施未建成、拆迁难度比较大等，有10个污水污泥处理设施建设项目未达到序时进度要求。由于配套管网建设滞后等原因，已完工的3个污水、污泥处理设施闲置，28个污水处理设施日污水处理率不足50%。
三是大气污染防治资金投入形成的资产管理不到位。审计抽查5个区发现，投入1.6亿元购建的公共自行车及配套设施，90%以上尚未落实产权单位，未纳入资产管理。
四是个别单位虚报多领大气污染防治资金。3个单位采用多报或多头申报方式，多获取燃煤锅炉改造补助资金1963万元。
(三)创新创业相关政策及资金审计情况
促进和保障大众创业、万众创新，以及加快首都科技服务业发展等政策落实，对市教委、市科委、中关村管委会3个部门预算安排的北京高等学校高精尖创新中心、科技服务业创新发展试点资金、中小企业融资促进资金等7项资金管理和使用情况进行审计，延伸调查29个相关单位，涉及资金29.38亿元。相关资金投入使用，在提升首都创新能力，培育科技服务业，完善中小企业创业发展环境，发挥财政资金引导放大作用等方面取得了成效。审计发现的主要问题：
一是高精尖创新中心高端人才激励政策落实难。截至2016年3月底，市财政拨付12所院校13个高精尖创新中心经费结存8.1亿元，占拨入资金的87%。主要原因是引进高端人才存在困难，相关激励奖励经费不能支出。其次，受人员工资总额的限制，每年各中心应支付的科研人员奖励薪酬难以执行。
二是协同创新中心薪酬绩效管理需要完善。协同创新中心科研人员考核评价和薪酬发放，尚未改变以往的课题经费激励方式，仍单纯以论文、获奖等作为奖励性薪酬发放的主要标准。延伸审计发现，部分课题存在用往年研究结论充报成果或一题多报的情况。
三是个别资金分配中设置了不合理的前置条件。中小企业融资促进资金分配中，要求资金支持对象必须是中关村企业信用促进会会员，影响了资金分配公平。
(四)市级大额专项资金审计情况
促进加强城市治理，服务市级大额专项资金管理改革，对城市环境综合整治、社会建设大额专项资金进行审计。审计涉及3个市级部门，16个区政府，延伸审计区级部门、街乡，以及施工单位等129个相关单位。2015年，市财政预算安排城市环境综合整治大额专项资金10亿元，社会建设大额专项资金2.5亿元。资金投入支持了重点环境整治项目，有效提升了城市环境质量，加强了基层政权建设，促进了社会事业发展。审计发现的主要问题：
一是部分城市环境综合整治大额专项资金安排用于支持中小河道治理等水务建设，以及园博会宣传布置，建设农村医务室和活动站等，超出了规定使用范围，涉及资金5479.07万元。3个区3个环境整治项目未实施，2157.48万元资金闲置在相关主管部门。此外，审计抽查环境整治日常管护情况，部分环境公共设施损毁，特别是跨区域交通路网沿线环境管护问题较突出，14个项目整治后均出现不同程度的环境问题。
二是社会建设大额专项资金安排的部分以奖代补资金在基层结存未使用。审计发现一刻钟服务圈、老旧小区自我服务管理等项目以奖代补资金，在251个街乡结存2367.05万元，占2015年拨入总额的44%。2个街道办事处挪用社会建设项目经费13.55万元，用于公务用车加油卡充值和办公费等。
(五)轨道交通建设审计情况
促进和保障轨道交通建设，对“十二五”期间全市轨道交通建设情况进行了审计，延伸审计了与轨道交通规划、建设、管理和运营事务相关的10个部门、单位。2011年至2015年3月，市区财政和北京市基础设施投资有限公司(以下简称京投公司)共筹集轨道交通建设资金1401.52亿元。轨道交通建设缓解了地面交通的压力，在改善首都交通环境中发挥了重要作用。从审计情况看，未来几年轨道交通建设财政投入缺口较大，亟待引入社会资本。按照《北京市城市轨道交通建设规划(2014-2020)》所列的建设计划、建设规模，以及目前实际投资完成的进度测算，未来8年轨道交通建设在财政投入上平均每年面临超过200亿元的资金缺口。
审计发现的主要问题是部分轨道交通线路拆迁资金未及时退回。2011年以来，地铁10号线二期等9条线路拆迁资金14.26亿元，在相关区财政局、建设主管部门滞留，尚未退回京投公司，增加了轨道交通建设资金利息负担。此外，4号线等3条线路已建成通车，但3条线路有4个股东资本金尚未实缴到位，涉及资金6.86亿元。
60个市级部门预算执行和决算草案审计结果，以及重点专项资金审计结果，将在本次报告后依程序适时向社会公告。
四、审计移送处理和审计问题整改情况
本次审计，发现个别单位骗取财政资金私存私放，用于支付餐费及购买礼品和违规装修办公场所，涉及资金356.16万元。个别受托运营公共资产的企业管理人员将代收的资金683万元存入了个人账户，并购买投资基金获利。对此，市审计局已分别移送纪检监察机关和公安机关处理。
对审计发现的问题，市政府高度重视，专题部署审计整改工作，要求各相关单位落实审计整改责任，高度重视审计提出的问题和整改建议，严格执行审计决定，制定审计整改措施和计划，对普遍性问题、历史遗留问题，要加强部门协调，联动整改。对需要通过完善政策和体制机制解决的问题，研究提出办法和对策，建立健全有关制度规定，加强源头治理。要求市审计局进一步落实问题整改销号制，加强跟踪检查。
本次报告的问题，除轨道交通建设审计外，均是今年6月结束实施的审计项目，目前，各被审计单位的整改工作尚在进行中。轨道交通建设审计查出的问题有一些已经整改到位，其中未实缴到位的股东资本金已缴到位6.58亿元，滞留的拆迁资金已退回京投公司8.96亿元。按照《北京市预算监督条例》和市人大常委会要求，市政府将在年底前向市人大常委会专题报告审计整改情况。
五、审计建议
市审计局对问题成因进行分析，一是一些切块管理和部门参与分配的资金固化现象依然存在，市、区两级事权和支出责任界定仍不够清晰，部分资金虽然落实了使用方向但是无法落实到具体项目上，资金使用效率不高。二是预算管理和控制方式还不够科学，部门基础管理和财务预算管理工作不够扎实，绩效管理措施落实不够到位，导致预算细化不够，预算执行中变更较多，部分资金使用不规范。三是投资和项目审批流程还需要进一步优化，有些配套事项和措施跟进不及时，影响了重大项目推进实施。四是资金使用链条较长的领域，对基层监管不严，个别单位法律意识淡薄，存在比较严重的违规问题。对此，提出以下审计建议。
(一)深化预算管理改革，加强财政绩效管理。进一步落实预算管理改革各项措施，加大资金统筹整合力度，健全项目储备机制，提前做好项目前期准备工作，减少预算执行变更。结合跨年度预算平衡和编制中长期财政规划，建立健全跨年度和中期项目绩效评价体系，加强财政绩效管理。
(二)合理划分市区事权，完善转移支付制度。进一步完善转移支付制度，继续加大专项转移支付清理整合力度。建立与首都功能定位相符的市区事权和支出责任体系，对专项转移支付资金实行动态监控，研究效用不明显的专项转移支付退出政策。
(三)优化投资审批流程，强化政策措施衔接。结合落实简政放权和“放、管、服”改革措施，进一步优化投资和项目审批流程，注重工作措施衔接和政策配套，加强后续措施跟进，积极推动重大政策、项目落地和实施。
(四)加大监管力度，注重审计整改。健全单位内控制度，落实预算支出、绩效、监管责任，切实加强对基层的有效监管。进一步贯彻市委、市政府《关于加强新形势下审计工作的意见》，健全审计整改联动机制，落实审计整改责任主体，确保审计整改落实到位。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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