关于审议《北京市全民健身条例(修订草案)》有关情况的报告

──2016年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

北京市人大常委会教科文卫体办公室主任　孙世超

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2013年，市人大常委会顺应形势发展和人民群众的需要，及时开展了全民健身条例修订立项论证工作，经主任会议研究，同意立项。2014年，常委会开展了全民健身相关法规执法检查，进一步查找了问题，理清了立法思路，为条例修订打下了良好基础。2016年，常委会将全民健身条例修订列为了常委会审议项目。

　　为了协助常委会做好《北京市全民健身条例(修订草案)》(以下简称条例草案)的审议工作，教科文卫体办公室在康林副主任的带领下，就立法相关问题多次听取全民健身立法专家顾问组、体育代表小组以及各区人大常委会的意见，并到东城、海淀、丰台、房山、延庆等区开展实地调研。4月19日，德印主任、纪纲和康林副主任就全民健身立法工作专程到东城区调研，听取了相关部门及基层群众代表的意见。5月6日，市人大常委会党组对条例草案的审议报告进行了专题研究。5月12日，常委会主任会议讨论了教科文卫体办公室关于审议《北京市全民健身条例(修订草案)》有关情况的报告。受主任会议委托，现将条例草案审议情况报告如下：

　　一、条例修订的必要性

　　本市条例自2006年实施以来，对推动全民健身事业发展发挥了积极作用。但近年来，随着本市经济社会的快速发展，本市全民健身服务保障能力和水平难以满足人民群众日益增长的健身需求。较为突出的问题主要有全民健身服务体系还需要进一步完善、相关制度还需要进一步健全、政府职责还需要进一步明确、经费投入和场地保障力度还需要进一步加大，学校体育和基层体育工作还需要进一步加强等。为促进全民健身活动开展、保障公民健身权益，国务院于2009年出台《全民健身条例》，首次将参加全民健身活动规定为政府应当保障的公民权利。此后发布的《全民健身计划(2011-2015)》、《国家体育事业发展“十二五”规划》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等文件，又将全民健身事业纳入公共服务体系建设范畴，进一步明确了政府的主导地位和保障责任。2014年国务院发布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，更是将全民健身上升为国家战略。这意味着本市条例出台后，特别是近几年，由于国家全民健身政策发生了重大变化，原条例立法理念和一些制度设计已经不符合上位法和国家的新政策，不适应当前全民健身工作所面临的新形势。为了维护国家法制统一，贯彻落实全民健身国家战略和公共服务的新理念，有效解决阻碍本市全民健身事业健康发展的诸多问题，依据上位法和国家新政策对条例进行修订是非常必要的。

　　二、对修订草案的基本评价

　　根据市人大常委会主任会议通过的条例修订立项论证报告，市体育局和市政府法制办积极开展条例修订工作，就立法重点和难点问题多次进行专题调研和专家论证，并与相关部门做了广泛深入的沟通协调。我们认为，市政府提交审议的条例草案以上位法为依据，从本市的实际出发，总结和提升了本市全民健身工作中的实践经验和有效做法，基本贯彻了立项论证报告、执法检查报告提出的立法思路和总体要求，一定程度上回应了需要通过立法解决的几个重点问题，在立法理念和内容上较原条例均有较大调整。一是明确了政府的主导责任和公共服务职能，提出本市全民健身事业坚持政府主导、社会共建、全民共享的原则，各级政府应当为公民健身提供公共服务，并依据上位法对各级政府及相关部门的职责作了原则规定。二是明确了公共体育设施的规划和建设要求，特别是将去年市政府关于《居住公共服务设施配置指标实施意见》中的相关内容上升为法律规范，提出由政府统一规划建设街区级、社区级居住区体育设施。三是对公园、绿地和广场的综合开发利用，对建成居民区体育设施不足的如何采取措施加以解决，对公共体育设施开放时间和学校体育设施开放方式等，都作了有针对性的规定。

　　三、条例修订应遵循的基本思路和需进一步研究解决的重点问题

　　结合立项论证报告、执法检查报告和国家政策变化，以及前一阶段开展的调研和征求意见等情况，我们认为条例修订应遵循以下基本思路：一是要在贯彻上位法的基础上，按照“四个全面”战略布局和五大发展理念，作出更多符合北京总体定位、体现和谐宜居及首善之区要求的创新规定。二是要以构建和完善全民健身公共服务体系为目标，结合本市实际和人民群众多样化的健身需求，建立与全民健身特点和公共服务属性相适应的体制机制，完善全民健身活动的组织方式。三是要以问题为导向，坚持“针对问题立法，立法解决问题”，针对全民健身事业发展中存在的突出问题作出符合新理念的制度设计，通过制度创新来破解阻碍全民健身事业发展的实际问题。

　　根据以上思路，我们认为有以下问题需要进一步研究和解决，建议在审议过程中予以重点关注：

　　(一)关于全民健身性质和立法定位

　　全民健身是一项政府主导下的保障人民群众健身权利的事业和活动，必须坚持其公益性、群众性和社会性。作为公共服务立法，条例修订应始终贯彻公共服务的理念，变政府倡导为政府主导，解决好政府保基本的问题。在政府保基本的前提下，进一步明确政府、社会和市场三方权利义务，更加注重激励和引导基层社会组织有效发挥作用，在建立以政府主导、社会(单位)组织、公民参与、市场补充为特征的新制度方面有所突破。

　　(二)关于责任体系

　　依法保障全民健身事业健康发展，关键是要构建科学合理、清晰明确的全民健身责任体系。一是要明确政府的主导责任，规范好政府在全民健身公共服务方面的保障责任和保障范围，在上位法的基础上对政府职责加以强化和细化。要主导构建和完善市、区、乡镇街道、村居社区四级全民健身公共服务体系；要完善经费保障和财政投入机制，逐步加大全民健身经费在体育事业经费中的比重，并更多地向基层群众体育活动倾斜，向支持社会体育组织倾斜。二是要在明确政府责任的基础上，进一步明确全民健身活动的组织主体和责任主体，厘清和落实机关、企事业单位、社会组织、行业协会以及社区、学校等各方面在组织开展全民健身活动中的相关责任，形成政府主导下全社会共同参与的全民健身责任体系。

　　(三)关于制度创新

　　确立与全民健身性质和公共服务属性相适应的新体制，必须针对在全民健身中存在的突出问题进行改革，要通过制度创新推动改革和破解现存的主要问题。

　　1.关于建立科学合理的全民健身场地设施用地制度。目前，构建四级全民健身公共服务体系最大的难点之一是居住区公共体育设施缺乏规划和建设保障，群众身边健身场地不足问题突出。究其原因：一是各级政府投入不足，规划建设不到位，部分场馆闲置；二是居住区配套体育设施建设由开发商代建的制度易造成少建、不建或挪作他用。三是在公园、绿地中建设体育设施缺乏相应的鼓励政策，导致公园、绿地的管理单位对全民健身设施建设的积极性不高。为此，我们建议：一是要加强规划和建设力度，在新建居住区必须严格依法配建体育设施；二是要按照国务院《公共文化体育设施条例》中“公共文化体育设施，是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性场地和设备”的规定，将街区级和社区级体育设施明确为公共体育设施，这样既符合国务院的规定，又能将这些设施纳入法律保护范围，有效防止被随意占用或拆迁；三是对缺少公共体育设施的老旧小区，可以通过清理腾退承包出租的国有用地和房屋，或在小区改造时补齐；四是要对建设项目配套体育设施，可以考虑创新建设模式，改变由开发商代建的制度，由政府结合社区级公共体育设施统筹规划建设；五是要加强土地的复合利用，研究在公园、绿地等建设全民健身场地和设施的政策及标准。

　　2.关于建立全民健身活动专项经费保障制度。全民健身经费投入问题主要表现在：一是全民健身投入不足，缺乏经费投入保障机制；二是缺乏统一的投入标准；三是各区经费投入不平衡，城乡投入差距较大；四是基层的民间体育组织、协会、社会体育指导员难以得到财政资金的支持。建议深入研究全民健身经费支持的相关政策，一是建立全民健身活动专项经费保障制度，加大全民健身活动经费在体育事业经费中的比重；二是严格按照国家的有关规定将体育彩票公益金按比例用于全民健身；三是在国家法律法规的框架内，创新政府财政投入机制，研究资金支持社会组织的相关政策，引导和激励社会体育组织参与全民健身公共服务，特别是引导和扶持基层体育社会组织及群众自发性的草根组织参与基层群众健身活动。

　　3.关于完善基层全民健身活动组织开展制度。社区全民健身是政府提供基层群众性健身公共服务的基本单位，处在全民健身公共服务体系的网底。条例修订要把开展社区全民健身活动作为一个重点内容，按照国家《全民健身计划》的要求，将社区体育工作作为社区建设的基本内容，建立相应的活动组织机制，由街道和乡镇负责整合基层行政、体育组织，统筹文化体育设施资源，将群众健身团队、健身活动纳入社区管理和服务，推进体育生活化社区建设，在活动内容上，既保留传承优秀的传统项目，又发展群众需要的、喜闻乐见的健身项目，鼓励和吸引群众积极参与健身活动。

　　4.关于建立开展经常性全民健身活动的组织制度。机关、企事业单位、工青妇残等社会团体是开展全民健身活动的重要主体，目前其作用还未充分发挥。建议针对机关、企事业单位、社会团体、基层社会组织的不同特点，研究制定相关鼓励政策，引导和激励其建立组织开展经常性活动的相关制度，充分发挥其在开展全民健身活动中的重要作用，通过单位工间操、职工运动会、业余健身活动和各类品牌健身活动组织其职工或群众参与全民健身活动。

　　5.关于建立学校体育设施对外开放保障制度。条例草案在学校体育设施对外开放方面作了规定，但制度安排还不够完善。在中心城区健身设施缺失的情况下，学校体育设施向社会开放是必要的。我们认为，考虑到学校体育设施对外开放具有一定的特殊性，政府要进一步厘清开放的相关责任，完善促进开放的组织管理、安全保障和经费补贴制度，解除学校的后顾之忧。同时，探索建立社会组织参与开放的机制，加强街道社区与学校及社会组织的联动，有组织、有规范、有序地推动学校体育设施对外开放。

　　6.关于健全学校体育教学质量科学考评和常规竞赛制度。学校体育在全民健身工作中具有特殊重要性，必须加强学校体育工作。国家和本市政策法规对学生在校期间体育锻炼时间、项目、强度都有明确要求，但普遍存在简化运动项目、降低运动强度和难度的现象，本市青少年的肥胖率、近视率仍居高不下。条例草案基本上沿用了上位法原则性的规定，没有强化措施。我们认为，应本着强化和细化的原则，将学校体育工作纳入政府基本职责和教育部门绩效考核指标体系，健全学校体育教学质量科学考评和常规竞赛制度，从提高体育教学质量、健全竞赛制度等方面，提出高于上位法的要求。

　　以上意见，供常委会组成人员审议时参考。