——2015年11月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
北京市卫生和计划生育委员会主任 方来英
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告关于贯彻实施《北京市控制吸烟条例》(以下简称《条例》)工作情况。
一、《条例》施行前的准备情况
按照《条例》制定的“政府与社会共同治理、管理与自律相结合”的工作原则和市人大领导提出的“法既出，出必行，行必果”的工作要求，在市政府的领导下，市卫生计生委制定了落实控烟法规三步走的工作思路：首先形成落实法规的社会氛围，再逐步养成室内禁烟的法律意识，最终形成健康文明的生活方式。在全市统一部署下，《条例》实施前进行了系列准备工作，基本实现“四个到位”，即协调管理机制到位、监督执法准备到位、宣传培训工作到位、落实规范标准到位。完成了《条例》实施前基线调查，调查显示全市吸烟人群419万，成人吸烟率23.4%，室内工作场所二手烟暴露率为35.7%。
为达到良好的宣传效果，全市以《条例》施行倒计时为时间表，有计划地开展了5轮大规模的控烟宣传。倒计时50天时启动全市控烟宣传暨控烟手势评选活动，各主要媒体追踪报道，近300万市民参加投票；倒计时20天时，市爱卫会、市卫生计生委向市民发出“依法控烟爱在身边”的公开信，向街道、社区、单位等公共场所投放22万套控烟海报；倒计时1天即世界无烟日，国家卫生计生委、北京市政府、世界卫生组织等8部门在鸟巢联合举办“世界无烟日暨《北京市控制吸烟条例》施行启动”大型宣传活动，在鸟巢外侧悬挂6个巨型控烟标志，彰显“无烟北京”良好形象，在国内外引起强烈反响。
为做好《条例》培训工作，市人大、市卫生计生委组织专家编写了培训教材，举办了高级师资培训班，先期培训了700多名各行业、各区(县)的业务骨干，并按计划开展了市、区(县)、单位三轮控烟培训，为6月1日法规实施奠定了坚实基础。
二、《条例》实施的进展情况
(一)部门落实《条例》情况
部门是落实社会共同治理的重要环节。按照《条例》规定，教育、文化、体育、旅游、交通、工商等相关行政部门应按照各自的职责对本行业或领域内的控制吸烟工作进行监督管理，制定管理制度，开展宣传培训，组织监督检查。目前来看，多数委办局重视《条例》的贯彻实施，并且取得了较好的成效。市委宣传部下发通知，要求市属媒体积极参与控烟法规宣传；市交通委召开全委系统控烟工作会议，设立了吸烟举报电话和机关奖惩制度；公交集团在全市21300辆公交车车载电视、LED屏滚动播放控烟宣传字幕，张贴禁烟标识；北京铁路局要求局属各次进京列车播放禁烟提示语；西客站地区录制控烟提示语在出站大厅全天候广播；市旅游委、市体育局等相关委办局加强所属单位和区域无烟环境建设；市教委强化校风建设，控烟从中小学生抓起；首都机场爱卫会在法规实施前成立了由各单位组成的控烟协调领导小组，提前开展了大量控烟法规宣传，6月1日起取消了候机楼内所有吸烟室，同时设立了17处规范的室外吸烟区，被世界卫生组织称之为“跻身世界领先的现代机场之列”。
(二)区(县)落实《条例》情况
区(县)在落实社会共同治理环节中起着主导作用。《条例》实施以来，各区(县)政府发挥了很大作用，分别在组织协调、宣传教育、监督管理、物质保障等方面做了大量工作。一是领导挂帅督导法规落实；二是制定落实《条例》工作方案，有计划开展宣传培训；三是发挥政府优势，实行综合治理。西城区政府组织有关部门按照法规要求，对辖区内66家无行政许可的烟草售卖点全部取缔；海淀区各街道(乡、镇)开展控烟主题宣传活动，投入100万元用于控烟工作；昌平区每周开展一次控烟专项整治行动；房山区坚持控烟部门联络制度，进行量化管理，按季度考核评估并向社会公布结果。
(三)投诉举报与监督执法情况
按照《条例》规定，卫生计生委作为控烟执法监督的主责单位，会同工商、烟草、城管等部门开展了系列控烟执法监督工作。《条例》实施5个月来，市公共卫生服务热线(12320)共受理控烟相关咨询投诉16194件，其中投诉举报9291件。投诉举报均按照既定的工作程序进行了解答、分流。全市卫生监督机构共监督检查30414户次，责令整改4782户次，有217家单位因整改不到位被行政处罚，共计罚款643000元；有598人被处罚，共计罚款30650元。从检查情况看，合格率较高的是学校、宾馆和医疗机构，较低的是中小餐馆、写字楼。另外，市工商局、市城管局、市烟草专卖局依据法规授予的职责分别在各自领域开展执法检查，取得了较好成效。
(四)《条例》实施的初步效果
1.控烟宣传实现了全覆盖。人民大学舆情监测显示，《条例》实施前后三个月，相关报道总量达到11295条，覆盖受众超过5亿人次；中国控烟协会调查显示，民众对《条例》的知晓率达到了83%，称本次控烟法规宣传是近年来一次成功的社会倡导实践。
2.公共场所吸烟人数明显减少。中国控烟协会对《条例》实施前后四个月暗访对比显示，公共场所吸烟人数从11.3%下降到3.8%。无烟环境最好的是医院，变化幅度最大的是网吧、酒吧、公共交通站。
3.公众对控烟满意度增加。93%的受访者认为无烟环境有变化，76%的受访者对《条例》的执行表示满意。
4.国际社会高度评价北京控烟工作。世界卫生组织授予市政府本年度“世界无烟日奖”，并召开境外媒体新闻发布会，称北京控烟取得了令人鼓舞的成效。丹麦政府多次来京商谈联合开展城市控烟工作。
三、落实法规的几点体会
(一)科学立法是关键
北京作为国际化大都市，制定一部符合世界卫生组织《烟草控制框架公约》精神和首都功能定位、切实保护公民健康的控烟法规是人大在立法初期提出的立法理念。按照杜德印主任提出的“从严控制、立法先行”的工作思路，市人大会同相关部门进行了广泛调研，首次实行专家预案研究，四次征求全社会意见，热点问题网上公开讨论，难点问题实地调研，仅首都机场取消吸烟室问题就先后6次现场研讨。在深入调研基础上，明确了控烟立法在目的上要坚持以保护人民健康权益为出发点和落脚点；在范围上要坚持全面控烟、严格控烟；在责任体系上坚持公共治理；在执法体系上坚持单一部门执法和多部门共同管理相结合的立法原则。
严谨的调研论证、广泛的立法民主使《条例》最终达到凝聚社会共识，兼顾本市实际，为立法之后政府执法、公民守法奠定了良好基础。立法公开、全民参与、科学严谨形成了本次立法鲜明的特色。
(二)全覆盖宣传是先导
法规实施前大规模的宣传活动，使广大市民不但了解了6月1日起实施控烟法规的内容，同时也激发出参与控烟活动的热情。6月1日后随着《条例》的实施，媒体关注热情不减，控烟专题的微信、微博、网站和APP、无烟北京公众服务号传播着大量控烟信息；报纸、电视、广播从不同视角报道控烟法规实施的进展情况，仅北广传媒移动TV单日受众超过1千万人次；北京电视台10个频道每天平均播放4次控烟宣传片，连续播出两个月；北京广播电台每天播放控烟提示语。此外各类宣传海报、条幅、社区宣传栏、区县电视台等都在宣传《条例》。市卫生计生委、爱卫办每月向社会报告工作进展情况。7月3日，市政府新闻办举行《条例》施行一个月新闻发布会，同日的控烟微博进入人民日报全国百强微博前十行列。
(三)持续有力的执法是保障
从执法5个月的数据看，控烟监督执法部门始终保持控烟执法的高压态势，被处罚的单位数量逐月上升，违法行为的发现率逐月降低，控烟监督执法的强度持续加大。执法第一天，市人大孙康林副主任带队从人大机关、政府机关率先查起，启动了全市大规模控烟监督执法行动。针对餐馆、酒吧等控烟难点区域，法规实施一个月时，他再次带队夜查餐厅。市爱卫会、市卫生计生委作为法规实施的主要单位，先后制定下发了13份文件，指导控烟工作；按照正人先正己的要求，卫生监督部门重点检查了行政机关、医疗卫生机构，第一次通报就点名了28家医院，彰显出主管部门抓好控烟法规落实的决心。目前，每月有计划、有重点的监督检查已成工作常态。
(四)党政机关带头是前提
在京的中直机关、国务院机关带头执行《条例》。中直机关爱卫会多次组织控烟法规学习培训，下发宣传资料5000多份；中组部机关要求每人一本《条例》进行学习；中央国家机关爱卫会下发通知要求带头落实北京控烟法规，开展“拒绝烟草健康生活”为主题的签名活动，全国人大、国务院办公厅、发展改革委、国资委、外交部、工信部等53个副部级以上单位参加，举办了36场现场签名仪式，93名部级领导带头签名，签名总人数达到2万4千多人；国家卫生计生委把落实《条例》作为推动国家控烟立法的基础，全力支持北京控烟。市委直属机关工委发出“带头贯彻《条例》做遵纪守法的模范”倡议书；市人大机关率先垂范，制定控烟制度，张贴禁烟标志，教科文卫体委员会四次听取工作汇报并组织人大代表深入机关、单位进行督导；市政府督察室开展了法规落实情况专项督察；市政府中环办公区从6月1日起在进门大厅的大屏幕上每天播放控烟宣传片，各层醒目位置均张贴了禁烟标识；首都文明办组织9000名公交文明引导员在公交车站开展控烟宣传。党政机关的示范作用有力地推动了全市各行业、各部门的控烟工作。
(五)市民支持与社会共治是基础
市民支持与社会共治是贯彻落实《条例》的突出特点。控烟立法期间96%的市民表示欢迎，6月1日后，街道、社区和单位都以不同的方式落实法规要求。广大市民积极支持《条例》，在招募的1万多名控烟志愿者中，年龄最大的81岁，最小的14岁，他们活跃在公交车站、商场、饭店等公共场所，成为城市控烟管理的生力军。此外，中国CDC控烟办、中国控烟协会、北京控烟协会等一大批社会组织和志愿者都以不同的方式参加到全市控烟工作中，形成了广泛的控烟联盟。目前正在开展的控烟示范单位创建活动，得到社会积极回应，包括国务院办公厅、中组部、市政府中环办公区在内近400家单位参加。广大市民积极遵守《条例》，截至目前没有发生一起因劝阻吸烟产生的纠纷事件。
四、目前存在的问题
贯彻落实《条例》，是一项长期工作，需要常抓不懈。虽然《条例》在执行初期，得到了广大市民的广泛理解和遵守，但传统的烟酒文化、频繁的流动人口和庞大的吸烟人群都决定了北京的控烟形势依然严峻，目前北京控烟法规实施进入了关键期，尤其是随着北京进入冬季，室外活动减少给控烟工作带来了极大的挑战：
一是外来人口的频繁流动加大了控烟管理难度。北京率先实行严格的控烟法规，外来流入人群不了解《条例》内容，违规吸烟者较多。
二是对写字楼、中小餐馆、娱乐场所等控烟重点行业、重点场所还没有形成有效的监管机制。
三是控烟宣传仍需加强。特别是烟草危害还未形成共识，健康文明的生活方式还需引导。
四是对控烟工作的长期性、艰巨性认识不足。缺乏长效管理机制，有些部门在控烟管理、日常检查、财力物力保障等方面落实不到位。
五、下一阶段工作
一是继续强化宣传教育。重点加强机场、铁路、公路等进京口岸控烟法规宣传。近期，随着冬季来临，新一轮控烟法规宣传已经开始。
二是继续加大监督执法力度，落实单位主体责任。有计划、有重点的开展专项监督检查。近期，酒吧、餐饮、写字楼等场所将作为重点领域进行整治。
三是巩固社会共治工作成果。继续发挥社会组织、志愿者作用，动员更多社会力量参与控烟，使控烟工作常态化。计划在《条例》实施一周年时招募控烟志愿者10万人。
四是加强戒烟服务，开辟戒烟服务绿色通道。目前72家医疗单位开设的戒烟门诊已经完成人员培训，戒烟热线也在完善中。
五是及时总结评估。依托媒体力量，树立控烟先进典型，及时曝光违法现象。计划在《条例》实施一周年之际，开展全市各行业控烟工作评估检查及总结。
控烟是一项关乎全民健康的民生工程。我们相信，在人大督导、政府主导、部门共管、全民参与下，无烟北京的目标一定能够实现。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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