──2016年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
北京市人大常委会农村办公室副主任 周和平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受常委会主任会议委托，现将气象灾害防治立法的有关情况报告如下：
2013年常委会将气象灾害防治立法列入五年立法规划，2014年主任会议讨论通过了关于制定《北京市气象灾害防治条例》(以下简称条例)的立项论证报告，成立了由常委会和市政府主管领导任组长的领导小组和联合起草小组。在领导小组的指导下，起草小组认真落实主任会议确定的立法原则和精神，开展调研、座谈并听取专家意见，完成了条例草案起草工作。
一、立法背景
建设国际一流和谐宜居之都，科学应对自然灾害，确保城市安全运行，越来越成为城市建设管理的重大挑战。此次气象灾害防治立法主要基于下列考虑：
一是妥善处理特大城市建设与气象灾害防治的关系。气象灾害是最常见的自然灾害，北京发生的自然灾害70%是气象灾害，主要包括暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾和霾等气象因素所造成的灾害。气象灾害对社会的破坏作用与孕灾环境和承灾体直接相关。随着城市规模扩大以及相随的城市病，本市已经形成了独特的城市孕灾环境和脆弱的城市承灾体。近年来，一方面，气象灾害加剧着城市病。另一方面，城市病也改变着局地气候特征，进一步放大着气象灾害的破坏效应。气象灾害与城市病的相互作用，成为特大城市运行的软肋、公共安全的难点，以及城市形象的污损点。究其原因，气象安全因素没有纳入城市规划建设的环境评价和安全评估，气象因素与城市建设的制约关系缺乏可控的标准和程序。
二是防灾理念和模式要适应现代化城市建设管理的需要。本市气象灾害种类多样、季节性强、突发性强、局地特征明显，加上特大城市频繁发生由灾害性天气引发的灾害链，应灾模式和理念要有改变。现有的应灾模式重在临灾应急处置，预防性、超前性、针对性建设不足。调研中各方面都认为，防灾减灾体系建设不健全、城市建设管理缺乏风险控制制度，缺乏规范全面的城市安全制度设计。因此，要变被动防御为主动防治，将防灾重心由灾中应对向灾前预防转变，使城市气象安全成为城市安全制度的一部分，把以人的安全为核心的城市总体安全放在首位。
三是应灾体制、公众防灾减灾意识需要强化。这是城市防灾减灾现代化的需要。现有体制缺乏明确的分级责任制度，应灾行动主要由上级层层推动为主。部门协调沟通和信息共享不够，指挥和处置效率都不高。社会公众获取灾害信息渠道少，掌握避险逃生自救的基本知识少，应灾物资储备少，履行灾情报告义务少，遵守防灾部门禁令少。要强化体制责任，实行社会动员，增强公民责任，推动群防共治。
因此，本次立法要认真贯彻习近平总书记视察北京的讲话精神，按照遵循规律、顺应自然、科学防治的理念，增强制度设计的针对性和操作性，主动约束人的行为，提高城市规划、建设、管理水平和气象灾害防治能力，推动城市病治理，促进人与自然和谐相处。
二、对条例草案的简要评价
法规草案贯彻了主任会议提出的“防治结合”理念，在上位法的基本制度框架内，根据实际进行了细化补充与创新。法规结构合理，内容全面，具有一定的针对性和操作性，各方没有原则性分歧。一是加强了政府工作协调，明确了毗邻省市协作、监测信息共享和应急处置等措施；二是加强源头控制，细化了规划和建设项目的气候可行性论证措施；三是对重大活动、大型群众性活动的服务和农村预警信息传播做了专门规定；四是创制“治理”一章，针对暴雨、雾、霾和高温等主要灾种提出了治理措施。
三、建议重点关注的几个问题
(一)关于气象原生、次生和衍生灾害及其预报预警
灾害性天气除了引发原生灾害，次生、衍生灾害与原生灾害共同形成的灾害链对城市安全影响更大。城市的灾害更多反映在这方面，因此防治工作应系统考虑灾害链的影响。对此，条例草案表述较为模糊。按照不与上位法抵触和法律规范应当明确、具体的原则，气象次生、衍生灾害在适用相关法律法规的同时，没有规范的部分亦应受到本条例的调整，这样有利于加强风险管理、增强各部门联合防治的效果。
条例草案对气象预报重点规定了数值预报方式及其开发应用，作为首都型特大城市，还应推进分区精准预报预警，提高局部应对的精确性能力。条例草案没有提及巨灾研究和预警，应重视本市暴雨洪涝、城市内涝等易发巨灾的研究，完善巨灾预警预报制度和治理措施，完善气象灾害预警发布协调制度，提高应灾响应速度。
(二)关于建设项目气候可行性论证和区域气象灾害风险评估制度
气候可行性论证是约束由城市病引发并扩大的气象灾害的主要制度，对特大城市尤为必要。条例草案的规定较为原则。从实践看，本市建设项目开展气候可行性论证的比较少，一些重点建设项目对潜在气象灾害风险疏于防范。见缝插楼式的建设方式导致局部地区形成了热岛、狭管效应等隐患，最终这些都形成城市整体的灾害。应由相关部门制定可行性论证的具体办法，明确实施标准和程序，严格法律责任。
条例草案对气象灾害风险评估的制度安排不够明确，对灾害隐患治理措施系统考虑不够，区域综合防治力度不强。区域，尤其是重要区域的评估和防控对全市具有重要意义。应针对城市相应区域的孕灾条件与致灾要素相互作用的致灾机理，建立风险隐患的排查、评估和治理制度，由气象主管机构定期评估并报告本市气象风险状况，包括：气象灾害风险隐患的内容类型，排查治理责任主体，治理原则和方式以及监督检查责任部门等。
(三)关于暴雨洪涝、高温、雾、霾等灾害治理
对北京来讲，城市气象灾害治理的主要任务是“顺风理水”。应针对强对流天气引发的城市暴雨洪涝灾害，约束和逐步纠正地表大面积硬化，侵占河道，以及排水、雨洪蓄滞利用等基础设施规划建设滞后等问题。应针对城市周边高、中心城区低的建设格局，以及局部建筑物对风的阻挡，通风条件恶化，热岛和雾霾加剧等问题，坚持预防为主，规定科学合理规划土地利用和建筑布局，约束过长的墙壁型建筑物，扩大建筑物间距，将通风廊道纳入禁建区、限建区保护等。条例草案在这些方面尚显不足。
(四)关于社会参与制度
社会参与是立法和法治社会的基础，条例草案已经体现，但有些地方还不够细致。需要完善社会动员机制，鼓励志愿服务组织发育，发挥其在救援、救助、恢复重建等方面的作用；考虑防御指南重点内容入法的可能性；规范和加强气象灾害应急预案演练制度，提高公众防灾意识和自救互救能力；明确媒体的义务和责任，创新信息传播渠道。对基层村(居)民委员会的防治责任，也需要细化。
(五)关于政府职责
对政府职责，条例草案写得较为原则。按照立法主要是立责，尤其在社会建设和管理领域应当规范政府行为、明确责任的要求，需要明确市级统筹、区级为主的责任体制，明确市、区、街道、乡镇的权责，健全统一指挥协调机制。同时，增加对各级政府责任追究的相关条款。
以上报告，供常委会组成人员审议条例草案时参考。
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