——2015年11月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
北京市民政局
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会就本市贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《保障法》)和《北京市居家养老服务条例》(以下简称《条例》)实施情况作书面报告。
今年5月至10月，市人大常委会对《保障法》开展执法检查，主要对今年1月经市第十四届人民代表大会第3次会议通过的《条例》开展重点检查。市政府高度重视迎检工作，制定了迎检工作方案，成立了以市政府秘书长、副秘书长和32个委办局主要或主管领导组成的迎检组，要求各有关委办局和各区县政府密切配合检查工作。各部门和各区县配合执法检查组开展了专题调研5次，参加了座谈汇报18次。一是围绕检查重点内容，提前开展政策梳理和资料整理工作，及时、准确、完整地提供相关内容。二是按照检查内容要求，各有关部门和区县政府实事求是地向执法检查组汇报有关情况。三是以执法检查为契机，对工作进行了一次全面体检，面对问题，对症下药，认真整改，提高依法行政、依法履职能力，全面提升居家养老服务工作水平。
一、贯彻落实《条例》的基本情况
《条例》的出台，既是本市立法工作的一大创新，更是养老领域的一件大事。近年来，在市人大的指导下，在各方共同努力下，本市养老政策体系不断完善，财政投入持续加大，初步构建起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务格局。《条例》的实施，为本市新时期养老事业发展指明了方向和目标，受到方方面面的赞誉和肯定。在市人大的指导监督下，市政府和政府各部门、各区县高度重视，认真学习宣传，积极贯彻落实，促进了本市居家养老服务的发展。
(一)积极开展《条例》学习宣传活动
在《条例》经市第十四届人民代表大会第3次会议审议通过后，市政府有关部门和各区县及时开展了形式多样的学习宣传工作。今年3月，市老龄委召开落实《条例》工作会，邀请市人大法制办有关同志为与会的市老龄委委员、区县老龄委主任、各区县民政局和老龄办负责同志解读《条例》的起草背景、起草过程、重要制度创设等内容。4月底，市民政局、市老龄办在中山公园启动《条例》宣传月活动，邀请全国老龄办和市人大内司办领导与市民一起参观了《条例》宣传展。各区县采取讲座、展板、挂图、小册子等形式，为老年人和社会公众开展《条例》解读、法规政策咨询等服务。首都各大媒体在《条例》实施前后开展了大量的宣传报道，为《条例》实施营造良好氛围。
(二)及时进行《条例》落实整体部署
根据开展养老服务工作需要，市老龄委对成员单位职责进行修订，充实了新的职责任务，强化对全市居家养老服务工作的组织领导和统筹协调。市老龄委3月份召开落实《条例》工作会，将《条例》26项实施任务分解到31个部门和各区县政府，由主管副市长与各牵头单位分别签订责任书，逐一明确工作任务和完成时限。市老龄委建立成员单位年度述职实施办法和老龄工作督查督办办法，进一步保障《条例》贯彻落实。市民政局将加强养老服务工作纳入区县民政绩效管理考评指标体系，2015年将考评重点放在贯彻落实《条例》上，要求区县建立工作机制、明确工作职责、开展普法宣传、制定具体措施，将条例各项规定落到实处。
(三)加大落实《条例》资金保障力度
从2013年市政府出台《关于加快推进养老服务业发展的意见》以来，政府投入养老服务方面的资金逐年加大。特别是今年财政部门进一步追加资金，以落实《条例》为契机，推动投入重点由建设养老机构、完成床位任务、短期增强“硬实力”，向大力发展居家社区养老服务、完善综合服务体系、长效增强“软实力”转变，保障《条例》的贯彻落实。2013年至2015年，市财政直接支持养老服务的专项资金分别为6.8亿、10.7亿和11.9亿，其中投入到居家养老服务方面的占比分别为67%、72.3%和77%，资金额和占比呈逐年增长趋势，为居家养老工作提供了资金保障。
(四)积极开展居家养老试点示范工作
近两年来，本市积极开展养老服务试点示范工作，通过典型引路、品牌导航、以点带面，发挥典型示范作用，为全面推开居家养老服务工作打下基础。一是参加全国养老服务业综合改革试点工作。推荐西城、朝阳两区参加全国养老服务业综合改革试点工作，探索在居家养老服务的财税政策、人才培养和服务模式等方面进行改革创新。二是开展“一区一品”养老服务示范区建设。市民政局与西城、朝阳等五个区政府签署合作框架协议，分别开展社区居家养老服务、养老服务社会化等五个方面的示范区共建工作。三是推广朝阳区“1+43+N”的三级养老服务和管理体系。其中“1”是指朝阳区成立区级养老服务指导中心，“43”为43个街乡养老服务平台，“N”为区内提供各类养老服务的服务商，平台中心和平台，整合发挥其服务优势。四是试点建设104个养老照料中心。2014年，按照“夯实中间、带动两头”的思路，政府投入扶持资金2.4亿元，大力推进街乡镇养老照料中心建设，强化其短期照料、社区助老、精神关怀、技能培训、信息管理等服务功能，打造成为区域性养老服务平台。五是打造“96156”养老服务信息管理平台。培育1.5万家居家养老服务商，实现养老助残卡的社会化发放和养老服务商的社会化管理，掌握持卡老年人的需求信息，为政府科学决策和完善服务提供了重要支撑。
(五)全面推进居家养老幸福工程
围绕落实《条例》规定的老年人用餐、医疗卫生、家庭护理、紧急救援、日间照料、家政服务、精神慰藉、文化娱乐和体育活动等居家养老服务内容，本市在配合执法检查过程中，制定了一系列配套政策措施，成效初显。
一是全力推进养老照料中心建设。在2014年试点建设的基础上，今年5月制定《养老照料中心建设三年行动计划(2014年-2016年)》。2015年计划建设55个街乡镇养老照料中心。预计到2016年全市建成208个，基本实现城区全覆盖。
二是发挥养老照料中心辐射作用。制定《关于依托养老照料中心开展社区居家养老服务的指导意见》，对养老照料中心开展短期照料、助餐、助洁、助浴、助医、精神关怀、教育培训、志愿服务、信息管理、拓展服务等10项重点服务内容做出了规定，按照“成熟一项、开展一项、支持一项、完善一项”的原则，投入资金5720万元，支持开展286个服务项目，不断丰富居家养老服务供给。
三是扶持全托型托老所发展。落实《社会办全托型托老所床位补贴办法(暂行)》，按照每床每月300至500元的补贴标准，给予各区县全托型托老所共计350万元的床位补贴，引导和扶持社会力量积极参与，为老年人提供照料服务。
四是开展养老助餐服务体系建设工作。投入资金4495万元，在东城、西城、朝阳、海淀等8个区开展养老助餐服务体系建设试点，培育养老助餐特色品牌。鼓励大型社会餐饮企业通过建立“远郊中央厨房+冷链输送+社区配送站”的社区老年配餐体系，包片为老年人提供配餐、助餐和送餐服务，拟用2-3年集中解决老年人的就餐和营养均衡问题。
五是培育优秀养老服务品牌。重点培育与老年人居家生活紧密相关的老年餐饮、康复护理、养老家政等8个行业，扶持有专业规模的养老服务商开展连锁经营，就近提供社区居家养老服务。今年拟投入资金1260万元，采取以奖代补方式扶持老年餐饮类和居家护理类单位专业化、规模化发展。
六是开展经济困难的高龄和失能等老年人护理服务补贴工作。在四类功能区中分别选择西城、海淀、朝阳、顺义、密云五个区开展试点工作，投入市级补助和评估资金近1亿元，通过开展老年综合需求评估并组织针对失能老年人的专业服务，为特殊困难失能老人提供康复护理服务。
七是支持开展政策性长期护理商业保险试点工作。海淀区民政局与中国人寿保险北京公司签署协议，通过引入商业保险，借助其市场运作优势，采取政府补贴和个人缴纳的运营模式，为失能老人提供长期护理保障。对于已经出现失能情况的老年人，可一边缴费一边依据投保情况享受护理服务，政府承担一定费用。
八是支持老年人精神关怀公益服务发展。为逐步建立起多形式、广覆盖、分层次的老年精神关爱体系，积极动员社会组织为老年人提供心理疏导、矛盾化解、法律援助(含遗嘱公证)、心理健康教育等服务。今年拟投入资金1200万元，按精神关怀服务项目对社会组织给予奖励扶持。
九是筹备开展“关爱老人·防走失行动”。为帮助(辅助)家庭解决失智老年人走失问题，减轻子女及亲属的负担，拟为有需求的失智老年人配备防走失手环，通过GPS定位或基站定位技术，随时了解老年人的活动轨迹，保障老年人的人身安全，呼吁全社会关爱失智老人。
十是开展居家养老护理员培训工作。市民政局、市人力社保局等部门印发《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》，将7家培训机构纳入市人保局培训管理平台子系统，计划培养2.5万名具有职业素质、专业知识和技能的居家养老护理员；经培训合格的，培训机构可按每人1500元获得培训补贴。
十一是放宽居家养老服务机构工商登记手续。今年5月起，本市从事居家养老服务的企业名称可以使用“居家养老”作为行业用语，经营范围可以登记“居家养老服务”项目，为壮大居家养老服务商队伍放宽了登记门槛。
十二是改善老年人居家和社区养老条件。规划部门制定住宅适老性规划设计意见，要求新建、改建、扩建和翻建四层(含)以上住宅的均须进行适老性设计，其中包括设置电梯、紧急呼叫装置、安装扶手等硬件设施，以方便老年人和残障人士出行。另外，起草《社区养老服务设施设计标准》和《居住区无障碍设计规程》，正在进一步修改完善。
此外，本市还在养老与医疗、养老与助残、养老与文化等领域开展了政策创制和落实工作，积极推进居家养老服务发展。
二、存在的主要问题
本市在贯彻落实《条例》的过程中，进行了大量的尝试和创新，取得了一定的成效。但在人口老龄化快速发展和经济转轨、社会转型、利益格局不断调整变化的新形势下，居家养老服务工作还存在着以下问题：
(一)政府发展居家养老服务的范围还不清晰
长期以来，受传统福利制度的影响，政府和社会对居家养老服务的属性、定位和发展存在认识误区。社会认为养老服务是社会福利，应由政府无偿提供，如果把养老服务推向市场，一方面社会认为是政府在推卸责任，另一方面政府又认为市场经营者可能会从中牟取暴利。认识误区的存在，使政府在养老服务发展中思路还不够清晰，既是政策制定者，又是服务提供者和监管者，既存在政策“缺位”的问题，也在一定程度上存在包办“越位”的问题。
(二)政策法规不健全，部分养老需求得不到满足
在居家养老服务领域，现有的法律法规还比较单薄，部分养老需求受制于现行法律法规得不到满足。老年人身心特点和患病特点决定了老年人对上门医疗服务的需求，但现行的法律法规均要求医护人员在所注册的执业地点依法执业。在社区居民住宅举办小型化、家庭式养老机构或托老所以及为老旧住宅加挂电梯，与现行《物权法》关于“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”以及《物业管理条例》的有关规定存在矛盾，在住宅区举办托老所或老旧楼房加挂电梯要征得所有业主同意，难度极大。
(三)资源统筹力度不足，养老设施利用率有待提高
尤其在城区，资源极为紧张，部分社区甚至没有养老服务设施。政府支持建设的社区服务中心、社区卫生服务中心、96156社区服务热线、老年福利服务星光之家、残疾人温馨家园、社区文化服务站、市民学校、老年活动站、法律服务站、党员活动室等，虽然满足了居家老年人的一些基本服务需求，但多头投入、多头管理、多管齐下，与市场还没有形成有效的资源对接。
(四)市场供需不平衡，产业环境有待进一步优化
市场供应主体结构上，当前以中小规模的服务提供商为主，具备一定专业水平和运营规模的连锁化、集约化养老服务品牌还比较少，产业链条也比较短，大部分以单一服务结构为主，服务范围窄，服务水平参差不齐，规模效应不明显。养老服务新职业、新领域缺少顶层设计，养老服务职业体系尚未建立，专业服务水平较低。
三、下一步工作措施
针对当前发展中存在的问题，下一步，我们继续下大力气抓好《条例》的贯彻落实工作，借助编制《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》的有利时机，从以下几个方面进一步推动居家养老服务发展。
(一)转变工作思路，深化改革创新
积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，实施居家养老幸福工程，加快构建具有首都特色的养老保障和养老服务体系，让全市老年人有更多获得感。正确处理好当前与长远、局部与全局、改革与传承、事业与产业、政府与市场的关系，树立改革创新的理念，把推进居家养老服务放在全市经济社会发展的工作大局中来谋划，抢抓机遇、集中精力解决一些带全局性、战略性和前瞻性的重大问题，以积极主动的姿态迎接老龄化浪潮的挑战。
(二)调整制度框架，加强政策创制
一是理顺居家养老服务工作的统筹发展机制，切实发挥老龄委职能作用，解决资源分割、管理碎片、制度零散等问题。二是在《条例》的基础上，探索其它制度跟进和法律实施监督等问题，针对群众反映比较突出的社区养老服务设施建设、医养结合、长期照护保险制度等问题，出台相关的政策措施。三是建立养老服务质量监控机制，对各门各类养老服务行为有规范、有标准、有监督、有检查、有措施，保证养老服务质量，提升养老服务水平，维护老年人权益，为老年人创造一个优质放心的市场消费环境。四是加强行业自律与管理。支持居家养老行业组织发展壮大，加强行业自治。探索建立老龄产业投资引导基金，充分发挥杠杆放大效应，引导企业参与到养老服务体系中。
(三)调整政府养老资金投向，加强使用效率
一是向社区和居家养老倾斜。按照96%老年人生活在社区和家庭的基础数据，建立符合养老服务发展需要的公共财政投入增长机制，逐步实现资金投入与人口比例相协调。完善市和区县财政体制，对现行资金渠道进行全面梳理和系统整合；发挥区县主体责任，实现事权财权相适应，逐步解决资金管理碎片化问题；加强对政府资金投入的绩效考核，提高财政资金使用效益。二是向需方倾斜。改变当前养老服务主要以补供方为主的模式，继续加大居家养老服务补贴，引导和鼓励老年人进入养老服务市场，拉动市场需求。
(四)调整政策导向，拉动市场需求
一是履行守好底线、保证基本的职责，保障高龄、失能、经济困难老年人的基本公共养老服务。二是通过社区建设和服务积极支持家庭巩固和发挥好家庭的养老服务功能，消减家庭养老功能弱化带来的影响。三是建立健康有序、公平竞争的市场环境，引导社会力量以需求为导向，为社会各类老年群体提供多层次、多元化、优质便捷满意的服务。
(五)调整政府购买服务方向，弥补市场不足
对于市场不愿意提供或不能提供的养老服务，政府将通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。政府购买服务基本方向，一是面向城市特困、农村五保老人提供无偿和低偿服务。二是面向老年人特殊需求的养老服务，如针对长期病患老人照料者的喘息服务、高层无电梯居住老年人的出行服务、术后老年人社区转介服务、失独家庭的精神慰藉服务等。三是面向特殊老年群体的特殊服务，如失能老人护理服务、失智老年人关爱服务、失独老人精神关怀服务等。
《保障法》和《条例》在全市老年人权益保障中发挥了重要的作用，是本市开展老龄工作和发展居家养老服务的法制保障。认真解决好贯彻落实法律法规过程中出现的问题，依法维护好老年人的合法权益，是我们的一项重要而艰巨的任务。我们将继续坚持依法行政，努力做好各项老龄工作，推动本市老龄事业发展迈上新台阶。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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