——2016年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
市人大法制委员会副主任委员 李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2015年7月、9月、11月，市十四届人大常委会对《北京市院前医疗急救服务条例(草案)》进行了三次分组审议，共有42人次的常委会组成人员和9人次的列席代表发表了审议意见。12月8日，市人大常委会党组专题研究了立法中的主要问题，提出要坚持院前医疗急救服务的基本公共服务性质，立足于保障公众的生命健康权益、提高院前医疗急救服务能力，更加全面深入地调研本市院前医疗急救存在的问题和矛盾，充分论证原因和解决措施，提出制度设计方案，为常委会凝聚共识、作出决策提供参考。
根据常委会审议意见和其他各方面意见，法制委员会会同教科委一起开展了一系列调研，包括赴120和999的指挥调度中心旁听呼叫受理电话，了解院前医疗急救服务的实际运行过程；实地考察7个急救站点，与各区120急救分中心、999紧急救援中心的同志座谈交流；赴朝阳区、通州区调研急救体系建设的经验做法；召开医院急诊科室负责人座谈会，调研院前与院内的衔接机制；就条例涉及的财政保障、收费等问题，与市发改委、财政局、卫计委等部门座谈；并赴市政协召开座谈会，听取政协委员的意见。
2016年5月17日，法制委员会召开会议，根据常委会的审议意见及其他各方面意见，对草案修改二稿进行了审议。现将主要修改情况报告如下：
一、关于院前医疗急救服务的性质和政府责任
院前医疗急救服务的性质是决定急救事业应该由“谁来办”的根本问题。在常委会三次审议中，委员们对于院前医疗急救服务应当由政府举办，还是社会多主体举办或引入市场竞争机制等，对于政府应承担的是“举办”、“主办”、“主责”还是“主导”责任存在不同认识。为厘清院前医疗急救服务的性质和政府所应承担的责任，我们结合宪法、法律的相关规定和实际进行了深入研究论证。
法制委员会认为，院前医疗急救服务是政府举办的公益性事业，是基本公共服务，这一定性无论从法理、国家相关法规政策，还是世界各国的实践层面看，依据都非常充分。政府是提供院前医疗急救服务的第一责任人，政府应当负责对急救站点进行统一规划布局并组织实施，明确、强化服务规范和标准，保障急救站的运营、车辆和人员配备等方面的投入，对服务行为加强监管，不断提高院前医疗急救服务的能力和水平。从目前实际情况看，政府还存在管理、监督和保障不到位的问题，政府举办的120系统管理机制缺乏活力，服务能力还难以充分满足群众需求。因此本次立法主要着眼于保障群众的生命健康权益，明确政府对院前医疗急救服务的责任和120体系的主体地位，同时严格规范120和999的服务行为，以促进服务质量的提高和服务能力的建设。
据此，草案修改三稿作出以下规定：
一是明确院前医疗急救服务的性质。规定：院前医疗急救服务是政府举办的公益性事业，是基本公共服务和城市安全运行保障的重要内容。(第三条)
二是明确市政府的领导责任。规定：市政府应当加强对院前医疗急救服务工作的领导，对全市院前医疗急救机构统一规划布局、统一服务标准、统一监督管理；市政府及其有关部门应当研究建立符合院前医疗急救服务特点的管理体制，明确划分市、区两级政府及其有关部门的责任，并将院前医疗急救服务工作纳入政府绩效考核体系。(第四条第一、二款)
三是明确市、区政府的投入保障责任。规定：市、区政府应当将院前医疗急救事业纳入国民经济和社会发展规划，持续保障院前医疗急救事业发展投入，保障院前医疗急救事业与经济社会发展和居民需要相适应。(第五条)
四是明确主管部门的责任。规定：市卫计部门主管本市院前医疗急救服务工作，负责组织、协调、监督管理院前医疗急救服务活动；区卫计部门依法对本行政区域内的院前医疗急救服务活动进行监管；发改、财政、规划、国土等部门按照各自职责做好相关工作。(第六条)
五是明确政府监管的措施和手段。规定：市、区卫计部门应当对院前医疗急救机构执行服务规范和质量控制标准的情况进行日常监督检查和定期考核，并将服务规范和标准向社会公开，单位和个人发现违反服务规范行为的，可以向卫计部门投诉、举报，卫计部门应当及时处理(第十八条第一款、第五十条)；院前和院内医疗急救机构应当做好医疗急救服务信息的登记、保存等工作，按照规定报送市卫计部门，具体办法由市卫计部门另行制定(第二十六条)；对违反服务规范的行为赋予卫计部门相应的处罚权(第六章)。
六是明确政府加强社会急救能力建设的责任。规定：市、区政府应当加强社会急救能力建设，组织开展社会急救技能培训和急救知识的宣传普及等工作。(第四十一条)
七是明确对监管失职行为的处罚。规定：对市、区政府及卫计部门和其他有关行政部门及其工作人员不履行、违法履行、不当履行职责的，给予行政问责和行政处分。(第六十条)
二、关于急救站点的规划布局和建设
科学合理地规划设置急救站点是缩短反应时间、提高呼叫满足率的重要保障。1980年以来，国家和本市先后下发多个文件，对急救站的建设提出要求。对照这些要求，本市急救站的规划和建设存在以下问题：
一是规划布局不合理，重复和不足并存。120和999两个体系分别设站，缺乏统筹协调，造成全市急救站点布局不均衡，城区重复多、郊区空白多。据测算，全市要达到平均急救反应时间在15分钟内，共需建立266个急救站点，目前两个体系的急救站点总数已达305个，但由于分布不合理，反应时间还达不到15分钟的水平。二是建设标准不统一，影响服务质量。国家制定的急救站建设标准主要规范的是具有独立指挥功能的小规模的急救中心，对于北京这样的一个中心、多个分中心、多个小型站点的设置如何规范，国家没有明确标准，但授权地方可以从实际出发制定地方标准。由于目前还没有可适用的标准，全市的急救站点在房屋、车辆、设施设备等方面条件不一，有好有差且条件差者居多，不利于保证服务质量和快速及时反应。三是房屋设施和运行缺乏保障，站点设置不稳定。目前急救站建站主要靠协调医院、养老机构、交通队等单位出房子，市、区急救中心或分中心出人、出车、出设备合作建站。这种模式造成站点设置不稳定，也使院前院内的利益关系难以割断，引发违反转运原则的行为。
法制委员会认为，院前医疗急救服务属于医疗行为，急救站作为服务的基础设施，有其专业性和标准化要求，急救站的建设应当从统一规划布局、统一建设标准、保障建设和运营投入等方面严格加以规范。
据此，草案修改三稿作出了相应规定：
一是明确急救站点要统一规划布局。规定：市政府应当对全市的急救站点实施统一规划布局(第四条第一款)；市卫计、规划、国土部门应当综合考虑城乡布局、人口数量、服务半径等因素，编制院前医疗急救机构设置规划，统筹急救站点的布局，并向社会公布(第十二条)；设置急救站点应当符合规划，现有站点不符合规划的，由卫计部门组织调整(第十三条)。
二是明确急救站点的建设要达到基本标准。规定：急救站点的建设应当符合统一的标准，具体标准由市卫计部门根据国家标准和本市实际情况制定。(第十四条)
三是明确急救站点组织建设和运行保障的责任主体。规定：市政府应当明确划分市、区两级政府及其有关部门的责任；区政府按照全市统一规划，负责本行政区域内院前医疗急救机构设置规划的组织实施。(第四条第二、三款)
三、关于服务规范和标准
近年来，国家和本市从行业管理的角度，制定出台了一系列急救服务的规范和行业标准，国家关于医疗机构和医务人员的规范也都适用于院前医疗急救机构和人员。从行业管理角度看，本市已经形成了一套比较全面的急救专业规范体系。但从服务现状看，这些规范和标准并没有得到严格执行，实践中还存在转运患者不规范、人员车辆配备不规范、收费不规范等问题。
法制委员会认为，急救服务规范和标准的落实一方面靠院前医疗急救机构自觉严格执行、政府加强监管，另一方面要支持公众充分行使监督权，将服务规范和标准向社会公开，使公众了解，以便对服务行为进行监督。
据此，草案修改三稿对急救规范和标准作出以下规定：
一是明确服务规范和标准的制定和公开。规定：市卫计部门应当组织制定院前医疗急救服务规范和质量控制标准，并向社会公开。(第十八条第一款)
二是按照服务过程的先后顺序，对各环节的主体行为作出规范。包括：对急救呼叫号码及呼叫电话的线路设置和保护作出规定；对调度机构和调度人员、接到派车任务的急救人员行为作出规范；明确患者转运的原则，强调不得为谋取本单位利益或者个人利益违反转运原则，同时授权市卫计部门制定患者转运的具体办法；明确院前与院内的衔接机制；对急救服务的连续性提出要求等。(第十九条至第二十五条)
三是对救护车的配备作出规范。规定：市卫计部门应当确定本市救护车配备数量，报市政府批准；院前医疗急救机构应当建立救护车定期查验和报废更新制度，保持车况和车载医疗设备、物品符合国家标准；救护车应当统一标识、安装计价器等。(第二十七、二十八条)
四是明确急救人员的配备要求。规定：每辆院前救护车应当配备医师1名、驾驶员1名，并根据需要配备护士、医疗救护员或担架员等急救人员2名(第二十九条)；从事院前医疗急救服务工作的医师、护士应当依法取得相应资格，驾驶员、担架员应当经过培训并考核合格(第三十条)。
五是明确搬抬服务的责任主体。规定：院前医疗急救机构应当为有需要的急、危、重患者提供搬抬服务。(第三十二条)
六是明确收费项目和标准。规定：市发改委应当会同卫计、人保部门确定院前医疗急救服务收费项目和标准，向社会公布。(第三十三条)
四、关于院前医疗急救服务从业人员的队伍建设
建立稳定的、有积极性的、高水平的急救从业人员队伍是提高院前医疗急救服务质量的核心问题。目前，急救队伍面临缺编多、招不来、稳不住的困境，急救人员一方面培养成本高、劳动强度大、职业发展路径不明确，另一方面收入待遇较低、职业保护不到位，很多经过数年艰苦学习的学生不愿从事院前急救工作。120北京急救中心有编制650人，实有453人，近五年来每年离职人员近30人。
法制委员会认为，目前政府举办的院前医疗急救服务机构的用人机制不够灵活、保障激励不足，已经严重制约了院前医疗急救事业的发展，市人民政府应当尽快研究制定符合院前医疗急救服务特点的激励、保障政策措施，解决急救从业人员面临的实际困难，调动急救从业人员的工作积极性。
据此，草案修改三稿对政府加强急救人员队伍建设作出规定：
一是明确市、区人民政府的总体责任。规定：市、区政府应当加强急救人员队伍建设。(第四十条第一款)
二是明确主管部门加强队伍建设的具体措施。规定：市卫计部门应当会同市人力社保等行政部门，制定院前医疗急救人员引进、培养和职业发展规划，建立与院前医疗急救服务特点相适应的医护人员岗位轮转机制和薪酬待遇、职务晋升等激励、保障机制。(第四十条第二款)
五、关于院前与院内的衔接
目前，三甲医院的急诊科经常处于床位爆满状态，难以接收院前急救转送的患者，原因是随着人口老龄化，疾病谱发生改变，但医院的科室设置架构没有相应调整，分科过细，综合性床位少，一些经急诊救治病情稳定的老年患者难以转到其他科室，长期在急诊科留观，占压急诊床位。解决这一问题，需要政府在医疗体制改革过程中，加强医疗资源统筹，增加综合性科室和床位的设置，推进三级和三级以下医院之间的合作，为急诊科的患者提供疏解出口，从而从根本上解决院前与院内的衔接问题。
此外，法制委员会根据常委会的审议意见和其他有关方面的意见，对草案修改二稿的文字作了完善性修改，对条款顺序作了调整。
法制委员会据此提出《北京市院前医疗急救服务条例(草案修改三稿)》，提请本次常委会会议审议。
草案修改三稿和以上意见是否妥当，请审议。
收藏
打印