——2015年11月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
市人大常委会副主任 柳纪纲
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《北京市水污染防治条例》和《北京市河湖保护管理条例》是规范和指导水污染防治的重要法律法规。市人大常委会在去年议案督办基础上，今年对四部法律法规进行执法检查，继续推动水污染防治工作。紧紧围绕治污、资源化两大目标和体制机制改革这个关键，对照四部法律法规和国务院“水十条”要求认真检查，推动法律法规、改革任务、治理措施的全面落实，创新治污体制机制和工作格局。
常委会高度重视，德印主任直接指导。5月中旬，主任会议研究通过执法检查方案，明确思路重点。5月19日，检查组召开全体会议，听取了水务、环保等部门的汇报。半年来，组织委员和代表80人次，到朝阳、通州等9区县开展了20余次调研检查；对京原路68号院排污、六里屯垃圾填埋场污水处置等10余个案例进行深入解析；围绕管网建设、城乡结合部治污等重点专题开展研讨；广泛听取政府部门、区县街乡、专业单位、普通群众、专家学者的意见；委托7个区县人大同步执法检查；责成相关部门自查并书面报告情况。经过半年的调研检查，更深刻地认识到了水污染防治的紧迫性和艰巨性。下面，我代表执法检查组将有关情况报告如下：
一、实施情况
执法检查组认为，法律法规在引导治污的规划发展、建设管理、体制机制创新等方面发挥了重要作用。市政府认真落实法律法规、国务院“水十条”和常委会审议意见的要求，推出了一系列治污举措，组织工作明显加强。
一是摸清工作底数。环保部门设置了63个考核断面，全面持续监测五大河流污染状况；规划委重点查清了中心城城乡结合部的污水直排量、管网现状；发改委全面评估了厂网建设；水务局查清了全市污水口，为解决直排打下基础。
二是强化主体责任。全市建立河流跨界断面考评制度，实施水环境区域补偿。各区县主动延伸增加考核断面数量，落实属地治污责任。全面推行水影响评价，对新建项目的用水、排污和水土保持实施了建设前的有效约束。将国务院“水十条”要求与实际结合，制定了有针对性、更加严格的水污染防治工作方案，确定了牵头单位和部门责任。正在制定节水型社会建设意见和最严格水资源管理制度考核办法。
三是城乡一体规划。抓住难点重点，研究制定中心城城乡结合部污水治理规划实施意见和新三年治污行动计划。预计到2017年，在城乡结合部解决128个保留村和难以拆迁村庄、1000个排污口、13个保障房项目的污水收集与处理问题。完成污水管线、截污管道和内外连通工程以及小型污水处理站等4大类419项建设任务，解决700个村庄的治污问题，将农村地区纳入治理系统。
四是推进工程建设。到明年污水日处理能力达到670万吨，可满足治污需求。共封堵排污口900多个，建设城乡管网1100多公里，日新增污水处理能力69万吨，再生水生产能力142万吨，治理中小河道680公里，建设沿河截污管线120公里。
五是优化治理目标。预计到2017年底，中心城和新城建成区可消除黑臭水体；到2019年中心城、新城、建制镇污水处理率分别达到98%、93%和83%；到2020年污泥100%无害化处理，水环境得到阶段性改善；到2030年水环境总体改善、水生态初步恢复。
六是探索市场机制。区县积极利用市场机制建设、运营小型污水处理厂站，推行厂网分开改革。通过打捆招标，碧水源、中节能等多家公司参与建设，运行维护53个镇级处理厂和一批村级处理站，成效明显。
二、当前形势
由于治污设施仍处大规模建设期，中心城雨污合流、城乡结合部污水直排、新城管网不完善、乡镇污水处理厂和管网差距大、农村处理率和治污设施运行效率低等因素未有效解决，水污染、水环境和水资源形势仍很严峻。一是污水直排量大。全市夏季日直排污水量仍约100万吨。二是城乡结合部黑臭水体集中。占中心城的90%，坝河下游、常营中心沟等朝、海、丰、通、昌、大等人口密集区的河流黑臭依旧。三是河湖水质堪忧。劣五类水质河流占监测长度的45.8%，湖泊占监测水面的40%。2010年至今，北运河主要污染物指标逐年上升，其中COD、BOD分别上升30%和52%。清河、凉水河、通惠河等主要河流枯水期、平水期、丰水期均为劣五类水质。63个跨界考核断面水质功能达标率为44%。四是地下水污染较重。全市浅层地下水四类、五类水质占平原面积50%，深层地下水四、五类水质占监测面积20%，东南部汇水末端受地表污水下渗影响大。五是雨污合流比重高。全市排水管道9147公里，其中雨污合流管道占24%，城六区合流管道882公里，初期雨水的主要污染物排放量占总排放量的19%。六是污泥无害化处理率低。为23%左右，计划建设的15座污泥处理设施，10座还尚开工，污泥资源化利用无出路。
三、原因分析
(一)管网建设滞后。污水处理厂全部投产后，根治直排仍有难度。一是污水管网收集率区域差距大。中心城建成区污水收集率99%，10个边缘集团90%，城乡结合部只有33%，海淀山后和丰台河西更低，11个新城规划区污水收集率58%，剩余农村地区实际20%左右。二是断头管妨碍管网效率。中心城城乡结合部干线有15处约15公里的断头管，次干线、支线和沿河截污管线断头问题更突出。温榆河大道、首都机场二通道、京良路等污水管无下游，2014年竣工的13个市级保障房项目管网无出路。三是新建小区污水收集缺少“最后一公里”支户管。开发企业、区县、相关部门相互推诿建设责任。朝阳区新建小区管网覆盖率不足40%，约180万人生活污水进不了支户管。石景山区京原路68号院保障房项目，1万人每天约1000吨污水直排莲石湖。
(二)农村凸显短板。从城乡结合部到边远山区的广大农村是污水治理的短板区域。一是城乡结合部村庄治理难度大。村的人口和建设规模大于一般建制镇，基础设施长期滞后，污水治理缺少系统组织。中心城城乡结合部规划人口40万，实际超400万，群体复杂，违章建筑多，都处在拆迁、半拆和待拆的不确定状态。二是农村设施严重不足。仅有681个村建了1040座污水处理设施，覆盖率不足20%。或是选择了不适宜的技术，或是缺乏专业管理，或是没有运行经费，建成运行的不多，运行合格的不多。三是北运河等河流周边村、水源地村、民俗旅游村和养殖村排污亟待治理。沿河村庄对河道污染直接，北运河污染物1/3来自两岸村庄。占地表水源保护区和地下水源防护补给区70%的村庄没有污水处理设施。市级民俗旅游村35%没有治污设施，其它民俗村和分散接待户比重更低。农业面源污水及畜禽养殖污水的主要污染物排放量占总排放量的28%，通州区沿河一千米范围内27个养殖场污水直排。四是乡村工业大院治污缺乏基础。这类大院是集体经济的命脉，但发展层次低，房屋土地自由租赁，企业准入标准不严，处理污水没有设施，出租方和承租方利益一致，“内外”联手消极治污。通州潞城镇七级村聚集百余家印染、制药、食品等污染企业，每天大量污水直排村内河道，汇入北运河。
(三)组织协调薄弱。一是统筹不够。系统治理方面，设计谋划不够周密，工作政策协调不够紧密。重末端治理、源头减排招数不多，重工程建设、管理组织力度不足。流域治理方面，管理机构有心无力，体制有名无实，上下游缺乏实施中的联动。城乡统筹方面，重视农村不足。二是监管体制分散。10个涉水行政执法主体工作协调力度小，也没有综合执法体制。小区排污监管责任不清，环保没有制度性约束硬措施，环评难坐实。环保验收滞后于房屋交付，违法排污处罚对象不明确，“三同时”制度难落实。医疗污水和垃圾渗滤液等特殊污染源缺少针对性约束制度，污水外包处理缺少对受托企业的延伸监管。三是政府管网公共服务责任落实不到位。管网滞后、重厂轻网在于产品的公共性质和企业主导规划建设的体制不符，在于政府规划缺失和投资政策不足。拆迁难、断头管、开发时序不一致、多头管理等妨碍管网效率的问题，不是企业体制能解决的。管网投资没有回报，企业只能做符合自身利益的事，难以替代政府责任。四是市场机制利用不充分。市场化顾虑多，特许经营对象选择缺少必要的竞争，体制内外企业难以一视同仁，治污效果与收益挂钩缺少严密的责任考核。污水处理费征收标准与排污量挂钩不够，对分散式、小型化处理设施缺少返还政策。
(四)污水处理标准低。一是低标准影响河湖水质提升。现有处理标准仅能达到地表水四类、五类水平，直接回补河道，加之大量污水长期直排，两股力量共同作用，导致全市主要河湖水质长期处于五类和劣五类水平。二是低标准限制资源化利用范围。居民和农业生产者对现行标准再生水的异味、二次污染等不确定因素有顾虑，使用积极性不高。77%的再生水只能用于回补河道和放入大兴灌渠流向下游，工业、市政用量仅占21%和2%。三是提高处理标准积极性不高。对再生水利用的定位不明确，对提高标准的成本看法分歧大，没有专门研究。现有的水资源量仅在极限水平的平衡点上，对于人均水资源量只有世界水平1/70、比以色列都低的城市，污水就是身边的资源，污水资源化是这个城市生存的头等大事。
四、工作建议
深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示，严格执行相关法律法规，坚持法治思维、改革精神和绿色发展理念，落实《生态文明体制改革总体方案》和国务院“水十条”要求，主动对接京津冀协同发展规划，按照市管管网、区管水厂、提高标准、开放市场的改革思路，统筹考虑首都水环境、水资源、水生态的实际需求，实行最严格的环境保护制度，充分发挥政府和市场作用，增强治污的系统性、整体性、协同性，建设管理并重、治理保护并举，实现水环境持续好转，为建设国际一流的和谐宜居之都提供有力支撑。
(一)明确目标，提高标准，增强治污紧迫感。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。落实《水污染防治法》第十四条、国务院“水十条”等规定，直面现状、正视问题，总结长期治污的实际效果和经验，依据首都功能和和谐宜居目标，增强治污的紧迫感，转变以处理率为单一标准的评价方式，制定符合首都性质功能和群众需求的治理目标，统筹解决好水环境、水资源和水生态问题。落实《水污染防治条例》第五章等规定，从战略层面确定污水的资源化利用，根据再生水的最终用途和使用结构，逐步将污水处理标准提高至地标A类即地表水三类水平，并制定相应的规划、政策、制度、措施等保障体系。
(二)深化污水治理体制机制改革。一是按照政府抓网、区管水厂、管办分开、厂交市场的方向，推进骨干网厂分离改革。政府担负起管网建设职责，强化统筹，合理分工，明确市区两级政府的管网建管责任。落实《水污染防治法》第四十四条和国务院“推行环境污染第三方治理的意见”，通过逐步放开市场，以政府购买服务等形式，实现污水处理厂市场化运行，通过深度竞争打破既定利益格局。政府做好宏观规划、政策扶持和监督监管，给企业更多自主经营权，有效推动环保产业发展。二是利用好价格调节工具。落实《水污染防治条例》第三十六条等规定，坚持“谁排污谁付费，谁多排谁多交”原则，适时提高居民污水处理费征收标准，使其有效覆盖处理成本，改革征收方式，在农村试点征收。制定分散式治污设施处理费返还使用办法，调动末端排污单元污水自处理积极性。坚持排污水平与排污费挂钩的政策方向，约束排污大户，提高普通市民的限排责任。
(三)坚持城乡治污一盘棋。一是落实《水污染防治条例》第三条等规定，加强城乡结合部治污。近期城市化的区域，加快管网建设；计划保留的村庄，纳入市政规划，建设永久性治污设施；待拆、难拆的区域，建设临时性治理设施。二是落实《水污染防治条例》第三章第四节、《河湖保护管理条例》第三十四条等规定，以北运河等河流周边村、水源地村、民俗旅游村和养殖村为重点，制定农村地区污水治理规划和政策，明确水务部门为责任主体，加大市级财政支持，因地制宜的选择适用技术和多元化处理模式。将农村污水处理设施纳入城市基础设施建设管理体制，制定运维管理办法，市区两级财政按比例分担运营经费，实行专业化管理。三是制定工作计划，确定完成时间表，建设沿河截污管线，限期做好污水直排口集中整治。制定初期雨水治理措施，明确中心城区雨污分流方案、改造政策，及时启动治理工作。四是以小型分散化设施应对局部处理能力紧张。对现有处理厂扩规增容，短期内难以接入大型治污系统或接入不经济的地区，新建小型厂站作为补充，进行分散治理。五是落实《水污染防治条例》第三章第二节等规定，启动工业大院治污。全面调查排污现状，严格监管和准入，取缔不符合产业政策的污染项目，对环保设施差的企业，实施清洁化改造，探索在线监控办法。
(四)完善监管体系。一是落实《水污染防治条例》第十九条等规定，制定具体、可衡量的排污限制许可标准，对水污染防治的责任主体、规划编制、功能区划、总量控制、水质检测、信息发布等作统一明确的界定，扩大监管信息公开范围，向公众通报黑臭水体名录及治污、监测和排污信息，在污水口设立责任人标牌，加强社会监督。二是落实《水污染防治法》第十七条等规定，排污管网未覆盖区域的土地禁止上市或附条件限制上市交易，确立规划、建设、环保、水务和消防部门联合验收体制，加强小区排污监管，环保不合格、污水无出路不予交付许可。明确水务和环保对小区生活污水监督责任，排查已入住小区的污水排放状况，明确责任主体，确定解决方案和完成时限，不欠新账还清旧账。三是落实《水污染防治条例》第三十七条等规定，完善医疗污水、垃圾渗滤液等特殊污水的针对性监管政策，规范污水处理外包方式，明确各方责任，做好延伸监管。四是落实《水污染防治条例》第三十九条等规定，建立污泥处置、消纳和利用全程监管制度，制定多途径利用政策。加快推进污泥处置设施建设，在京津冀一体化框架下，寻找污泥利用的广阔途径。五是认真做好治污资金的投资效能监察和审计，提高资金使用效率。六是落实《水污染防治条例》第五条等规定，加强监管协调，实施联合执法，健全行政执法与刑事司法衔接机制。
以上报告，请予以审议。
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