——2015年11月26日在北京市十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
市人大常委会副主任 牛有成
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照北京市人大常委会2015年工作安排，对《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《保障法》)开展执法检查，主要对今年1月在市十四届人大三次会议上审议通过的《北京市居家养老服务条例》(以下简称《条例》)开展重点检查，按照针对问题立法、立法解决问题、执法督促落实、共同推进改革的思路和目的，推动《条例》贯彻落实。
这次执法检查，于5月至10月组织开展。为增强检查的针对性和实效性，执法检查组多措并举，分头并进，下沉聚焦。一是突出重点区域进行实地检查。分别听取了占到全市70%以上居家老年人的城六区的汇报，深入到近三十个街道、社区，实地检查托老所、日间照料机构、养老服务机构、养老设施场所开展居家养老服务的情况。同时，选取怀柔、大兴两区进行实地检查，并召开其他八个远郊区县工作汇报会，了解居家养老服务特别是农村养老服务的情况。二是针对重点难点问题开展专题检查和专业调查。就《条例》实施中人民群众普遍关注的养老服务设施、长期护理保障和老年人医疗卫生服务三个问题，专门成立小组进行检查；委托市统计局和专业研究机构对全市3124个老年人家庭进行入户抽样问卷调查，对城六区22个街道的304个社区进行专业调查。三是市人大代表积极参与。共382人次代表参与执法检查活动，不少代表就近就便走访社区和居家生活老年人，给执法检查组提供了最真切的一线情况。常委会主要领导高度重视，多次参加执法检查活动，听取各方意见和建议。10月28日，检查组召开全体会议，研究提出了执法检查报告。11月4日，市委常委会听取了市人大常委会党组关于执法检查工作情况的汇报。现将执法检查情况报告如下：
一、《条例》实施的基本情况
在本次执法检查活动中，市人大常委会配合全国人大常委会开展了《保障法》在北京贯彻落实情况的检查。全国人大常委会执法检查组对北京的工作给予充分肯定，认为全市上下高度重视《保障法》的贯彻实施，高度关注老龄事业产业发展和居家养老服务工作的推进落实，政府在全面深化改革中统筹推进老年人权益保障工作，着力解决《保障法》实施中存在的突出问题，不断完善工作机制，创新工作方法，在制度建设、社会保障、社会服务和老年人参与社会发展等方面做了大量工作，取得了一些卓有成效的经验，依法保护合法权益工作整体上取得了新进展，有些工作走在了全国前列，有的经验和做法值得认真总结和推广。市人大常委会执法检查组认为，《条例》出台后，市政府高度重视，积极开展贯彻落实工作，在检查中立行立改，老龄(委)办和民政等部门主动牵头协调，部署督促落实，为《条例》实施打下坚实基础。
(一)积极宣传，《条例》的社会认知度较高
《条例》颁布后，市政府组织区县、街道乡镇开展了多种形式的法规宣传、学习和解读工作，通过广播电视网络、现场活动、组织学习培训等多种方式向市民和工作人员普及《条例》内容和工作职责。此次执法检查中，市社情民意调查中心入户调查报告结果显示，近5成被访老年人及老年人家庭听说过《条例》。受委托的专业机构报告数据显示，受调查的城六区22个街道304个社区中，95%的街道对《条例》实施进行了动员部署，92%的社区采用宣传栏、宣传册和悬挂条幅等进行宣传，在461位随机受访的老年人中，有61.1%的老年人通过不同渠道和方式了解到《条例》出台，有69%的人认为《条例》对自己未来的养老将产生积极影响。
(二)认真落实，工作部署正逐步推开
《条例》实施后，各级政府抓紧工作部署，推进居家和社区养老服务。市政府对落实《条例》进行任务分解，市、区县政府均制定了实施方案，明确了主责单位、工作计划、进度安排、完成时限和责任监督机制，各单位签订了责任书，形成了齐抓共管的工作格局。有关部门对《条例》涉及的制度安排和政策措施，积极着手研究和制定，起草了《社区养老服务设施设计标准》、《居住区无障碍设计规程》等一系列文件。各街道乡镇成立领导机构，根据《条例》规定落实政府职责。
(三)不断探索，居家养老服务涌现新模式
市政府积极开展居家养老服务试点示范工作，在财税政策、服务模式和人才培养等方面进行探索创新。推进居家养老幸福工程，开展了居家养老护理员培训工作，放宽居家养老服务机构工商登记手续。各区县、街道乡镇、社区(村)根据《条例》要求，因地制宜，开展社区居家养老服务，创造了形式多样的居家养老服务模式，如东城的五进居家服务、西城的零距离居家养老、朝阳的驿站式养老、海淀的医养结合服务和长期护理保险试点、丰台的无围墙养老院、石景山的老街坊服务品牌、大兴的农村幸福院、怀柔闲置农宅利用等。
二、落实《条例》面临的困难和问题
检查组认为，《条例》自今年5月1日正式实施，只有半年，时间短，任务新，头绪多，在政府及有关部门的积极努力下，《条例》实施有了一个良好开端。由于在新形势下培育建设居家养老社会化服务体系是一项重要的社会改革，《条例》是引领、推动、保证改革的一项重要法规，贯彻实施《条例》，推进这项改革，必然会遇到思想观念、工作方式、政策措施等诸多方面的不适应。主要表现在：
(一)对《条例》立法精神的把握上
《条例》针对我市96%以上的老年人面临的比较突出的居家养老服务问题，着眼解决居住在家老年人遇到的最基本、最迫切的需求，着力构建在政府主导下，以家庭为基础，以社区为依托，以社会保障制度为支撑，政府、家庭、企业和社会组织共同参与，实行专业机构企业化运营的开放的、融合的、互补的、协调的养老服务的基本制度框架。多年来我市对养老工作是重视的，但以往比较多的局限在社会福利的范畴，更多的依靠行政手段，而对于适应当前形势下人民群众的需求和承受能力，建立政府、企业、社会、家庭相结合的居家养老社会化服务制度、体系缺乏思想准备和实践积累，对政府居家养老公共服务的范围如何界定，对社会化、专业化服务如何培育，基层群众性自治组织和志愿者的作用如何发挥等还需要探索。
(二)《条例》规定的职责、责任落实上
《条例》明确了居家养老服务中政府的责任，政府作为基本公共服务的提供者，在居家养老服务中起主导作用。《条例》规定了政府在制定规划、资金保障、设施配置、产业培育等方面的职责，同时还明确了老龄工作机构的组织、协调、指导、监督有关部门落实居家养老服务工作的责任。现实状况：一是对居家养老服务工作缺少顶层设计，缺乏统筹谋划，政策碎片化和资源分散化现象比较严重，导致工作任务与老年人实际需求脱节，工作指标与实际效果脱节，一些乡镇街道和社区，存在等待观望、被动应付的情况。二是老龄工作缺少整体合力，老龄委的议事协调作用没有充分发挥出来。老龄办目前实际承担的任务和职责存在性质偏、权力弱、级别低、人员少、资金缺和办事难等问题，督促检查各相关部门、落实责任和相关工作乏力。依据《条例》的职责任务，基层老龄工作人员配备还没有充实到位。三是对老年人的需求了解不足，底数不清，街道乡镇和社区存在对本地区老年人服务需求、服务资源、服务能力、服务效果不清，工作针对性不强等现象。
(三)贯彻《条例》的政策措施上
一是有的规定没有落地。在设施建设上，《条例》有具体规定，但落实不好，特别是城六区1600个老旧小区养老服务场所严重不足，适老性无障碍设施改造尚未开展。现有的社区资源利用不够，闲置的国有资产，因为没有具体的政策措施未能收回和利用。已建成的街道乡镇养老照料中心运营不善，服务功能不适，提供的居家养老项目有限，床位闲置现象突出。在服务能力方面，按照《条例》提出的8项引导性居家养老服务需求，需大量的专业机构和人才。目前全市有九千多家社会养老服务商，但真正形成品牌的很少，为居家老年人提供的优质、便利服务和产品有限。在医疗卫生、康复护理服务中，还没有把各类医疗资源整合起来，融入居家养老。全市近300万居家老年人需要与之相应的养老服务人才，但总量严重不足，特别是为近60万失能、半失能老年人服务的专业护理人才基本还是空白。二是有的政策缺少衔接。如医养结合，需求和供给严重不平衡，亟待社会力量投入，但是目前针对医疗报销、资质审批和行业管理等实际问题，卫生计生、人力社保、民政等职能部门的政策衔接不够，养老院和护理院的医疗服务资质审批困难，迟缓了健康医疗服务。政府相关部门对企业、社会组织参与居家养老出台了一些鼓励引导政策，由于时间较短还未落实到位。三是有的政策缺乏整合，存在资金使用分散的情况，如服务设施建设、政府购买服务和经费补贴等方面，有些部门均在社区层面成立了各自的居民服务机构和服务支持项目，但各成体系，一方面养老需求和服务缺乏项目资金支持，而另一方面，有的购买社会服务又存在钱找项目的情况，财政资金使用的集约性和统筹性不强。
三、意见和建议
积极应对人口老龄化，是全社会面临的共同挑战，贯彻实施好《条例》，是全市上下面临的共同任务。各级政府及相关部门要在现有工作成果基础上，顺应深化改革的精神和要求，凝聚共识，统筹力量，围绕构建居家养老服务体系，把工作抓紧、抓实、抓好。
(一)深刻理解《条例》精神，通过深化改革推动《条例》落实
政府及相关部门要将《条例》贯彻实施作为推动政府职能转变，改进社会治理方式的重要抓手和途径，深刻领会通过《条例》制定引领推动改革的立法精神，继续深化对《条例》立法宗旨、理念、核心条款的认识，把思想认识统一到改革创新、共同推动《条例》的贯彻实施上来。
要进一步明确《条例》规定的家庭、政府、企业、社会共同参与的居家养老服务模式的引领方向，要认真研究居家养老服务的特点和规律，界定各相关主体提供服务的内容和边界，理清事业、产业、专业之间的逻辑，处理好政府与企业、社会、家庭的关系，探索建立各方主体共同参与，政府支持，专业运营，事业产业融合发展的社会化服务的新体制、新机制、新模式，着力解决单靠政府包不起、单靠企业赔不起、单靠家庭买不起的突出问题。政府要按照《条例》要求，围绕建立服务体系制定规划、建立制度、出台政策、加强监管，在基础设施、社会保障等方面为居家老年人提供基本公共服务，履行对农村“五保”、城市“三无”老年人的兜底责任；支持服务企业和社会组织通过市场机制为居家老年人提供专业化服务；支持基层群众性自治组织和志愿者为居家老年人提供公益互助服务；坚持子女依法赡养老人的原则，在全社会弘扬敬老、养老、助老优秀传统文化，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚，引导和培养家庭购买社会服务的理念，通过多方主体共同参与和努力，推进《条例》落实，促进社会治理体系和治理能力现代化。
(二)围绕居家养老服务体系建设，在重点难点问题上取得突破
1.完善体制机制，做好顶层设计。
要针对人口老龄化的发展变化尽快调整政府职能，把构建居家养老服务体系、发展老龄事业和产业，放入政府重要工作日程，增强应对人口老龄化的整体能力和水平。要进一步完善老龄工作体制机制，研究老龄工作在统筹协调和督促检查中存在的问题，抓紧完善老龄委定期会议、监督考核和重大问题研究协商等制度，强化老龄办组织、协调、指导、督促有关部门落实养老服务工作的职能作用，提高老龄办的规格，理顺老龄办与老龄协会以及上下级老龄办之间的关系。加强街道、乡镇老龄工作机构建设，增强社区老龄工作力量，夯实基层基础。
市政府要做好顶层设计、政策集成和资源整合工作，依据《条例》要求，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、信息网络建设等多方面综合考虑居家养老服务体系建设，在《条例》实施一年内，出台《条例》配套规章和政策措施。要借“十三五”规划编制之机做好战略考量，编制老龄事业发展专项规划并列入“十三五”时期市级规划纲要，且重点突出居家养老服务。市、区县、街道乡镇及各相关部门要逐项落实《条例》职责、任务分工和绩效考核，明确落实时间表和任务清单。
2.盘活现有资源，加强设施建设。
政府及相关部门要针对《条例》关于解决设施问题的规定，通过整合或建立信息平台，加大对社区现有闲置设施的调查、整理和信息收集，通过购置、置换、租赁和闲置资产收回等方式解决老旧小区养老服务设施不足的问题。要对正在运行中的设施资源包括托老所、日间照料机构、养老服务机构、养老服务场所的服务状况、服务能力、服务效果进行摸底评估，通过政府支持引导、管理方式改革等，使其提高能力和水平。
要做好社区养老服务平台建设运营，与各类社区居民服务中心(站)和社区卫生服务中心(站)、志愿者组织等做好对接和统筹，对现有养老机构和已建成的100多家养老照料中心的运行情况、服务能力、服务效果进行调查和评估，通过政策导向、调整，使其尽快发挥辐射社区和居家养老的功能。
3.发展专业运营，培育服务品牌。
要按照市场经济规律和居家养老服务专业化要求，有针对性地制定政策措施，积极培育品牌化、专业化、规范化的服务企业、社会组织。发挥服务企业、社会组织的自身资源优势和经营优势，推进居家养老标准化、规范化建设，建立标准体系，提高服务质量，满足居家老年人的各类需求。
针对运营中的土地、房屋等核心要素，可以采用政府无偿或低价提供的方式，降低运营成本，鼓励企业和社会组织参与，以市场化、社会化运营方式合理配置和使用人力、土地、房屋、设施等资源要素，解决服务企业和社会组织投入大、成本高、经营困难的问题。要制定有利于服务企业和社会组织进入居家养老服务领域的政策，规划、国土、建设、财政、税收、金融、工商、消防等部门要积极为居家养老服务企业和社会组织提供政策支持和工作便利，为服务企业和社会组织健康发展创造环境。对实力强、服务优、信誉好的服务企业和社会组织要给予政策激励，坚持公开、公平、公正、有序竞争的原则，打破地区、行业壁垒，支持连锁化、规模化发展，使其成为有影响力的服务品牌。
4.推进医养结合，探索社会保险。
由卫生计生部门牵头，人力社保、民政等部门密切配合，在《条例》实施的任务分解时间进度内，出台医疗卫生服务支持居家养老的政策措施，实现政府部门之间、政府和社会之间、各项政策措施之间有机结合。加强社区医疗卫生机构建设，研究激励办法，稳定队伍，充实力量，提高为居家老年人服务的应急能力和水平。通过整合利用现有医疗资源，加快老年康复护理服务体系建设，推进医师多点执业，放宽执业限制，将部分基层医疗机构向老年护理康复职能转型，支持社会力量参与医养结合服务，引导资金、人员和社会资源向最需要的地方集中。
针对高龄、失能老年人的长期护理或居家护理，加快建立老年人长期护理保障制度，出台配套政策，建立家庭承担主要责任、政府承担基本保障责任、支持社会主体广泛参与的保障模式。财政、民政、老龄、卫生计生、金融、保险等有关部门要积极配合，建立老年人现状评估制度和需求调查，有针对性地落实老年人长期护理补贴政策，人力社保部门要通过调整医疗保险中老年人家庭护理康复费用的报销比例等措施，扩大医疗保险中护理报销范围。要积极探索政府主导、多方参与、专业经营的政策性长期护理社会保险模式。
5.制订行业标准，培养专业人才。
要加快养老服务人才队伍建设，完善培养培训体系。人力社保、民政、教育等相关部门要针对养老服务人才短缺和专业性不强等紧迫问题尽快落实《条例》规定，出台人才教育培训规划和评价激励机制，出台行业规范和服务标准，制定人才发展扶持措施，进一步做好养老服务人员的职业资格认定和持证上岗工作。
要开放人才培训市场和平台，通过市场机制配置人才要素。发挥政策调节作用，鼓励专业培训机构重点开展护理人员培训，鼓励专业院校开展专业教育培训和课程设置，解决居家养老护理人员短缺问题。
(三)鼓励基层创造，搞好示范试点
各级政府要通过政策、资金支持的方式，鼓励基层社区、养老服务企业和社会组织，利用自身优势，因地制宜、不拘形式、灵活多样、就近就便地开展适合本辖区内老年人需求特点的居家养老服务，放手基层创造，鼓励大胆创新。
可以在西城、朝阳国家级养老服务业综合改革试点区和市级养老服务社会化示范区内先行先试，拿出一定场地、资金，选择部分优质企业和社会组织，在规划、土地、住建、财政、税收、金融等方面研究改革措施，制定引导政策和试点方案，封闭运行，总结经验，逐步推广。
针对医养结合、长期护理保险、特殊老年群体的服务保障问题，对海淀区的长期护理保险试点给予政策支持，总结西城区针对高龄、失能老年人服务保障的经验、做法，不断完善，适时推广。同时针对不同内容，在城乡不同区域，选择若干基层单位，根据老年人实际需求，分类试点，有所突破。
各位委员，应对老年社会带来的挑战，建立居家养老服务体系，既是民生工程，也是战略任务，更是广大老年人的迫切期盼。市委对此高度重视，常委会对这次执法检查给予充分肯定，同时指出：贯彻落实好《条例》，兑现居家养老的承诺是建设国际一流和谐宜居之都的应有之义，要坚持深化改革，勇于探索创新；坚持政府引导，社会参与，专业运营；坚持依法维护老年人权益，让人民群众有更多的获得感。这既是执法检查应当遵守的原则，也是我们下一步工作的努力方向。
以上报告，请予审议。
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