——2015年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
北京市规划委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市贯彻实施历史文化名城保护条例工作情况。
《北京历史文化名城保护条例》(以下简称《条例》)于2005年3月25日经市第十二届人大常委会第十九次会议通过，于2005年5月1日起正式实施。作为我市历史文化名城保护的第一部地方性法规，《条例》涵盖了保护内容、保护规划、保护措施及法律责任等方面的内容。在全市各相关部门的共同努力下，《条例》实施10年来，对于促进本市历史文化名城保护、维护历史文化遗产完整、推动历史文化传承与发展等发挥了重要作用。下面，根据这次执法检查工作安排，在前期检查调研的基础上，我就《条例》贯彻实施情况作一简要汇报。
一、所做的主要工作
(一)认真组织编制和实施北京历史文化名城的各项保护规划
1.组织编制了大量保护规划
《条例》实施以来，我委在制定并公布《北京历史文化名城保护规划》、《北京皇城保护规划》、《二十五片历史文化保护区规划》等名城保护规划的基础上，继续会同相关部门组织编制了《北京中心城控制性详细规划》(旧城部分，2006年)、《北京市“十一五”时期历史文化名城保护建设规划》(2007年)、《北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划》(2011年)等有关历史文化名城保护的各类规划。目前，正配合市发改委组织编制《北京市“十三五”时期历史文化名城保护建设规划》。此外，西城区政府还编制了《北京市西城区“十二五”时期历史文化保护区保护与发展规划》，东城区政府编制了《东城区总体发展战略规划(2011-2030)》。
2.组织开展了大量历史文化名城保护规划研究
我委先后组织开展了《北京旧城胡同现状与历史变迁调查研究》(2005)、《北京旧城历史文化资源信息系统》(2006)等有关名城保护的相关规划研究50余项。开展了大运河北京引水段遗产保护研究，划定各个遗产的保护范围与建设控制地带，并制定遗产保护与整治措施，实现了对遗产及其周边环境的有效保护。针对“798”、“二热”、“北焦”、“首钢”等四处各具特点的优秀工业文化遗产，开展了保护及再利用的专题研究。
另外，西城区政府还开展了《法源寺历史文化街区保护规划研究》、《西城区旧城平房区规划管理调研》、《宣南地区地名文化遗产分级保护研究》等课题研究。东城区政府开展了《东城区历史文化保护区产业发展策略研究》、《东城区历史文化资源调配研究》、《前门街道教育设施规划专题研究》等专项调研，为旧城保护工作提供了参考依据。
3.编制成熟片区的修建性详细规划，指导历史文化名城保护的实施工作
我委严格按照批准的保护区规划进行管理，在具体建设项目审批时，贯彻“成熟一片、改造一片”的方针，会同相关部门结合具体建设项目编制了一大批修建性详细规划，为名城保护工作顺利开展提供了依据。
先后编制了杨梅竹斜街、北京中轴线、钟鼓楼广场、鼓楼西大街、什刹海、南锣鼓巷、玉河、三里河、前门东区、地百商场、棉花胡同、大栅栏、天桥北部平房区、故宫周边、国家大剧院西侧、西海周边、景山北海周边等地区的保护规划。完成了金陵、十字寺遗址保护规划和考古遗址公园规划编制。目前，正在编制卢沟桥、宛平古城和长辛店老镇等地区的保护规划。
确定了西部四个精华地区：大房山地区、永定河沿岸地区、“三山五园”地区以及八大处地区。以“三山五园”为中心，开展历史文化景区的规划研究编制工作。开展了香山地区规划及实施研究(包括香山中心区、四王府地区、普安店地区)；编制了北京国家植物园总体规划。
编制了中法文化交流史迹群保护规划，明确了市级文保单位贝家花园修缮方案，设立了贝大夫桥展示标识，审慎修复复建了圣-琼·佩斯相关历史遗存(兰荷海故居桃源观、金仙庵)，并举办了中法文化交流展。
4.积极参与全国名城保护的评选
组织开展了北京远郊区县特色文化风貌村庄保护规划的编制工作。目前密云县古北口镇被列为中国历史文化名镇，门头沟区斋堂镇爨底下村、门头沟区斋堂镇灵水村、门头沟区龙泉镇琉璃渠村、顺义区龙湾屯镇焦庄户村和房山区南窖乡水峪村等5个村被列为中国历史文化名村，古北口村等16个村落被评为中国传统村落。
此外，我市还在全国范围内率先对历史文化街区的保护规划开展了实施评估工作，将历史文化街区保护工作推向深入。第一阶段有4片试点，分别是大栅栏、鲜鱼口、什刹海、南锣鼓巷；第二阶段共有10片区，分别是景山八片西城部分、景山八片东城部分、西四北一至八条、东四三至八条。
(二)科学确定保护内容及标准
《条例》第13条规定，对具有特定历史时期传统风貌或者民族地方特色的街区、建筑群、村镇等，应当认定为历史文化街区。历史文化街区的范围应当包括核心保护区和建设控制区。建设控制区的划定应当符合核心保护区的风貌保护和视觉景观要求。截止目前，我市共有3片中国历史文化街区。分三批公布了43片北京市历史文化街区。
《条例》第14条规定，对尚未列入不可移动文物、反映一定时代特征、具有保护价值、承载真实和相对完整历史信息的四合院和其他建筑，应当认定为具有保护价值的建筑。但是，由于2008年4月国务院发布实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》提到“历史建筑”，这二者之间是什么关系没有确定，所以2012年市文物局会同我委制定的“北京市具有保护价值的建筑保护管理办法”未被市政府批准，具有保护价值的建筑的认定标准还没有确定。在这种情况下，我委会同市文物局分三批对全市658处四合院进行了挂牌保护。根据住建部《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》的规定，城市优秀近现代建筑一般是指从十九世纪中期至二十世纪五十年代建设的，能够反映城市发展历史、具有较高历史文化价值的建筑物和构筑物。城市优秀近现代建筑应当包括反映一定时期城市建设历史与建筑风格、具有较高建筑艺术水平的建筑物和构筑物，以及重要的名人故居和曾经作为城市优秀传统文化载体的建筑物。2007年，我市开展了优秀近现代建筑的普查工作，并公布了第一批《北京优秀近现代建筑保护名录》，包括人民剧场、北京长途电话大楼等71处、188栋优秀近现代建筑。
目前，全市拥有7项世界文化遗产、3840处不可移动文物、56片地下文物埋藏区、63项工业遗产、76项国家级非物质文化遗产、212项市级非物质文化遗产。
(三)严格落实各项保护措施
一是构建统筹协调组织机构。2010年10月，我市成立了北京历史文化名城保护委员会。形成了五个层面相统一的组织领导网络。第一层面：市名城委，主要负责统筹协调、承上启下、横向联系、督察督办；第二层面：规划委、住建委、文物局、文化局，作为名城保护的核心职能部门，在保护项目审批环节落实监管职能；第三层面：其余22个委办局，配合核心职能部门开展实施与监督工作；第四层面：区政府、街道办乡镇政府、村委会，作为基层机构，主要负责名城保护工作的具体实施；第五层面：新闻媒体、NGO、老北京原居民、社区工作志愿者、名城保护人士，主要负责名城保护的外围监督。此外，作为旧城所在地区，东城区、西城区还于2010年和2011年相继成立了区名城委。2012年7月，西城区还调整成立了“西城区历史文化名城保护促进中心”，协同区名城办共同开展工作。
二是积极推进政策机制建设。主要是：1。制定了一系列法规草案和规范性文件。2014年，我委制定了《北京市旧城平房区规划管理办法》，目前已报市政府研究审议，开展了《北京传统村落保护规划设计指南》、《名镇名村申报办法》课题研究以及《北京城市紫线管理办法》草案的研究起草工作。近年来，西城区政府出台了《关于贯彻文物保护法律法规实施房屋征收腾退工作的指导意见》(西法制字〔2012〕9号)和《北京市西城区大栅栏琉璃厂历史街区保护管理办法(试行)》，目前，正在编制什刹海历史文化街区保护管理办法。东城区政府制定了《东城区旧城平房翻改建标准、程序和实施细则》和《东城区历史文化街区风貌保护管理暂行办法》，从法律层面对旧城和历史文化街区保护与更新进行了有益探索。2。制定了平房区房屋确权与交易标准。实施四合院整院腾退，统一产权后再上市交易；实施直管公房产权划转，实施主体在获得房产证后即可通过“以房带地”政策办理土地协议出让。3。细化了中心城人口疏解与对接安置政策。继续贯彻“一区一策、一街一策、一地一策”和“一个牵头部门、一个实施主体、一个安置政策、一批文保专家、一批安置房源”的工作要求，不同区域采取不同的改造模式，对位于历史文化街区范围内的棚户区项目，采取改造修缮、院落平移、有外迁意愿适度疏解的办法。积极推进什刹海、白塔寺、钟鼓楼、前门、杨梅竹斜街等地区的人口疏解，加大文保区房屋保护修缮力度，仅2014年就搬迁腾退居民672户，修缮房屋3811户。
三是严格落实《条例》明确的规划审批要求。在规划审批过程中，严格落实《条例》第20条明确的禁止性规定，认真遵守建筑高度、容积率等控制指标和建筑体量、色彩等要求，按规定严格落实评估和征求专家意见等程序，尽最大努力保护院落布局和胡同肌理。在旧城范围内，对东、西城区内的教育、医疗、商业、文化和行政办公等项目分类提出落实预案，严格控制旧城区内三甲医院的扩容扩建和超大规模中学建设。针对东、西城区实施控规调整的申请，严格履行法定程序和规定流程，特别是将涉及保护区范围内的重要项目报文物局和市政府进行专题研究，并着力疏解旧城内医疗、商业等服务首都功能的项目，严格控制建设规模。
四是加快推进旧城城市基础设施建设。2010年，我委和市质监局联合发布了《历史文化街区工程管线综合规划规范》，为旧城内的市政工程管线和规划、设计及实施提供了技术指导，为市政基础设施引入旧城历史文化街区提供了保障。比如，东城区政府按照《规范》对前门东区和东四三至八条的市政基础设施进行了改造，优化了本地区市政管网及道路功能。目前，前门东区38条胡同均已实施市政基础设施改造，剩余的西打磨厂两侧的19条胡同正在进行管线综合方案设计。
五是多方筹措资金逐年增加财政投入。《条例》实施以来，市、区财政累计在重点项目、市政基础设施、人居环境建设、人口疏解等方面投入资金数百亿元，为名城保护提供了有力的财政支持。市住建委将市保障房建设投资中心确定为市级统贷平台，打造“预授信+核准”的“北京模式”，落实预授信额度约500亿元，利率下调至5.395%，鼓励支持有实力、融资能力强的国有企业参与棚户区改造，有些直接作为棚户区改造项目的实施主体，有些承担了定向安置房建设任务。此外，积极吸引民间资本参与，尝试通过多种方式引入终端用户。采取邀请招标、规划土地捆绑式招标终端用户等方式进行试点，努力实现历史文化街区风貌保护、民居改善和产业发展的共赢。目前3个邀请招标试点院落工程已经施工完毕，10个捆绑式招标院落手续正在办理。
六是深入总结各区县实践经验。近年来，各区县政府在落实北京历史文化名城保护政策方面也采取了很多措施。比如：西城区在推进区域历史文化名城保护工作中，提出并构建了以“名城、名人、名业、名景”为主要内容的四位一体的名城保护工作体系，由注重单体物质空间和物质形态的保护转向全方位的文化传承，进一步拓展了名城保护的内涵；东城区结合本区实际，规范平房区建设行为，努力推动城市建设精细化管理，等等。对于各区县在历史文化名城保护工作中积累的经验做法，我委及时总结梳理，不断完善历史文化名城保护政策和规划审批政策，以更好地指导工作实践。
七是加强对北京历史文化名城保护的宣传。为提高群众参与北京历史文化名城保护的积极性，我委在市名城委的领导下，不断加大对北京历史文化名城保护的宣传力度。一是举办“北京历史文化名城保护论坛”。从2010年12月至今，已统筹相关单位成功举办30余期，多家媒体做了详实报道。该活动已成为研究和宣传北京历史文化名城保护的经典品牌。二是充分利用媒体信息资源开展宣传。与北京电视台、《北京日报》、《北京青年报》、《北京规划建设》编辑部等多家媒体建立长期合作关系。在《北京日报》多次作了北京历史文化名城保护专版。此外，我委还在网站上开通了“名城保护专栏”，编发《名城保护情况反映》、《名城保护情况通报》等近80期，编印了北京历史文化名城保护委员会宣传名片和30余期《历史文化名城保护中外媒体信息参考》。三是2012年6月至7月，名城委办会同中国城科会名城委举办了“纪念国家历史文化名城设立30周年”系列活动，多家媒体进行了全程报道。四是推动首都功能核心区“文化探访路”建设。2011年开展专题研究，2012年4月全面启动，并与北京电视台《这里是北京》栏目合作推出了系列节目。五是积极推动天桥历史文化景观展示、房山区南窖乡水峪村申报国家历史文化名村、中法文化交流史迹群挖掘与保护、平谷仁义巷非物质文化遗产保护四个试点项目建设，取得了积极的示范效应。六是开展北京建都860周年系列纪念活动。2013年4月，邀请中国文化遗产研究院研究员景爱先生以《从金中都到元大都》为主题进行演讲。8月，在首都博物馆举办《白山·黑水·海东青—纪念金中都建成860周年特展》。9月，名城委有关成员单位还相继组织举办了金中都纪念阙揭幕仪式和纪念北京建都860周年大型文艺晚会、“纪念北京建都860周年国际学术研讨会”等活动。七是今年5月份以来，开展了纪念北京建城3060周年系列活动，通过举办学术报告会、“太和正音”音乐会、活动启动仪式、京津冀非物质文化遗产大展暨传统手工艺作品设计大赛等，展示了北京城市历史和文化。
经过多年的不懈努力，北京历史文化名城保护工作逐步形成了“三个层次、两个拓展、一个重点”的全面协调可持续的保护体系。“三个层次”是指文物保护单位的保护；历史文化街区的保护；富含物质和非物质文化遗产资源的名城格局保护。“两个拓展”是指优秀近现代建筑、工业遗产、挂牌保护院落等历史建筑的保护，以及历史文化名镇、名村、传统村落为代表的镇村保护。“一个重点”指以旧城整体保护为重点。
二、存在的主要问题
(一)对历史文化名城保护的思想认识还不到位。经过十年的努力，全社会对北京历史文化名城保护的认识水平有了一定提高，但是，在具体项目实施过程中，公众更加关注自身利益，社会参与保护、建设、享受成果的广度和深度还存在一定局限性。新形势下，中央对北京提出了“四个中心”的战略定位，北京作为国家文化中心，应充分保护、挖掘、利用历史文化名城的文化积淀，传承和弘扬历史文化，切实发挥好全国文化中心的示范作用，着力推进文化创新，包容多元文化，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有独特魅力的国际化大都市。按照中央这一标准来衡量，目前社会公众对于历史文化名城保护的认识还有一定差距。
(二)现行的历史文化名城保护实施政策有待进一步完善。目前我市历史文化名城保护的资金来源主要依靠财政投入和银行贷款。虽然政府想了很多措施，但是目前还没有形成社会资金进入历史文化名城保护工作的良性运作机制，资金问题依然没有得到根本解决，资金投入仍然面临很大挑战。另外，由于历史原因，目前全市约50%的文物建筑存在建筑结构及消防安全隐患，文物建筑不合理使用现象还比较突出，但受现有政策、资金筹措和产权明晰等限制，解决起来困难比较大。
(三)管理水平有待进一步提升。“重建设、轻管理”的问题比较突出，而且在具体实施时存在多头管理的现象，缺乏整体系统的管理手段，对城市风貌和品质缺乏有效管控和引导。另外，由于平房区城市空间和设施具有特殊性，房屋权属复杂，外来人口多，环境整治和长期维护成本高，城市管理难度大，平房区管理基础性工作依然薄弱，在历史文化名城保护方面的城市运营维护管理水平有待进一步提高。
(四)《条例》本身存在的主要问题
1.《条例》对“历史文化名镇、名村”没有明确规定。《条例》对旧城整体保护进行了规定，但对历史文化名镇、名村如何保护没有具体规定，而且对名城与名镇、名村之间的关系也没有阐述，需要在《条例》修改时予以解决。目前《条例》没有明确规定“具有保护价值的建筑”的内涵，还需结合工作实际，抓紧研究“具有保护价值的建筑”的认定标准。
2.《条例》中没有确定修建性详细规划在历史文化名城保护中的法定地位。《北京市城乡规划条例》只规定控规是规划管理的法定依据，没有规定修建性详细规划是规划管理的法定依据，而控规地块指标性的控制手段无法直接应用于旧城平房的零星建设，导致旧城平房建设项目管理与控规之间缺乏承接，用建设手段解决保护问题现象频发，历史文化保护与传承存在随意性。事实证明，修建性详细规划应当作为旧城平房规划管理的法定依据。
3.关于历史文化名城风貌影响评估的有关问题。《条例》第25条对“历史文化名城风貌影响评估”进行了规定，但没有明晰规划和文物部门在风貌评估工作中的具体职责，目前由规划部门通过组织专家会议作为“评估”的方式是否符合立法的本意有待探讨。另外，该条还规定“历史文化街区内建设项目”均需做“评估”，在实际工作中，我们遇到旧城内小型私房原址翻建的建设项目较多，全部开展评估工作，缺乏可操作性。
4.关于《条例》与相关法规的关系问题。对于文物建筑的保护，《条例》第36条规定，在保护规划范围内违法进行建设的，由规划、城管部门进行查处。而《文物保护法》规定，擅自在文物保护单位保护范围内进行建设等违法行为，由文物主管部门查处，二者存在矛盾，需要在《条例》修改时予以解决。另外，关于在历史文化街区内的新建、扩建活动，《条例》规定对历史文化街区内的建设项目，规划审批时应进行风貌影响评估，未经评估或未通过评估不得批准。而2008年4月实施的国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》规定，在历史文化街区“核心保护”范围内不得进行新建、扩建活动，二者规定不太一致，需要明确。
三、下一步改进工作的意见建议
(一)进一步提高全社会对历史文化名城保护的认识水平。习近平总书记在视察北京时，鲜明提出了“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承和保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”的要求。实现北京作为“文化中心”的战略目标必须依靠历史文化名城作为重要载体，我们要采取多种方式，加强对名城保护工作的宣传，使全社会进一步认清名城保护工作的重要意义和社会价值，不断增强全社会积极参与历史文化名城保护工作的主动性。
(二)尽快健全法规，为历史文化名城保护提供保障。针对目前历史文化名城保护工作存在的问题，结合这次执法检查，建议尽快修订《条例》，明确“具有保护价值的建筑”的认定标准以及“历史文化名城风貌影响评估”的标准和程序，正确处理《条例》与《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规在有关问题上的关系。在历史文化名城保护范畴内，确定修建性详细规划(保护规划)作为法定依据，以代替控规的作用。进一步明确与严格执行旧城保护要求，明确旧城政务、文化、宜居的核心职能。结合核心职能，梳理优化用地功能，严控旧城建设规模增长，严控建筑高度，合理调控人口，改善人居环境。同时，改变旧城依赖空间增长的发展模式，通过置换与升级推动发展，实现低成本城市空间的价值升级。
(三)处理好政府与市场的关系，进一步探索历史文化名城保护的实施模式。一方面，在进一步加大市、区政府财政资金投入力度的同时，继续创新手段，处理好政府与市场的关系，拓宽社会资金进入渠道，努力形成社会资金进入名城保护的良性机制，为名城保护工作提供有力的资金支持；另一方面，不断探索和创新历史文化名城保护新的实施模式，构建政府主导、社会参与、多种模式并存的名城保护新格局。
(四)进一步完善体制机制，充分发挥制度的保障作用。主要包括：一是进一步完善名城委组织机构，明确名城委职能和地位，充分发挥名城委的组织领导作用，加强统筹协调，增强名城保护合力。二是改革与名城保护不相协调的管理体制，明确部门、区县政府、产权单位及产权人的责任和义务。三是加大名城保护管理专业人才的培养力度，通过多种激励措施，形成稳定的人才队伍。
下一步，我委将深入学习贯彻习近平主席的指示精神，本着对历史高度负责的精神，进一步加强北京历史文化名城保护，挖掘文化内涵，传承历史文脉，正确处理改造、开发与保护的关系，努力做到在发展中传承，在利用中保护。
以上报告，提请市人大常委会审议批准。
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