--2015年7月23日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
北京市审计局局长 吴素芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市2014年市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况，请予审议。
一、审计基本情况
根据《中华人民共和国审计法》和《北京市预算监督条例》，市审计局对2014年市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。
一年来，审计工作认真贯彻落实十八届三中、四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》，系统开展了稳增长等政策措施贯彻落实情况的跟踪审计，推动重大政策落地；深化了对全口径预算管理情况的审计监督，首次将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算全部纳入审计范围；持续对40个市级部门开展预算执行审计，突出了对“三公”经费的检查，督促预算单位贯彻落实中央八项规定的要求；围绕首都功能定位，强化对保障房建设、养老服务、环境治理、文化创新等重大项目和重点资金的审计，促进提高专项资金使用绩效。
2014年，市级各部门在市政府领导下，积极围绕构建“高精尖”经济结构，疏解非首都核心功能，加快推进京津冀协同发展，主动转作风、抓落实、提实效，依法行政意识和水平进一步提高，认真执行市十四届人大第二次会议批准的财政预算，扎实推进各项工作，较好完成了年度预算收支任务。
--努力实现经济平稳运行。贯彻落实稳增长等政策措施，积极扩消费、促投资、稳外贸。落实国民经济和社会发展计划，城镇登记失业率保持在较低水平，经济增长处于合理区间。2014年，市级一般公共预算收入比上年增长10.2%。
--大力推进重点任务落实。市级一般公共预算支出比上年增长8.4%，财政保障能力不断提高。推进创新驱动和产业升级，统筹安排11项大额专项资金259.2亿元。加快推进城市基础设施建设，新开通轨道交通线路62公里。持续改善民生，筹集安排资金262.2亿元用于保障房建设，扶持养老产业，促进健康服务业发展。推进生态环境治理，落实清洁空气行动计划资金121亿元，加大水污染治理力度，基本完成平原百万亩造林任务。
--着力促进重点改革深化。全面落实深化改革路线图、时间表和年度改革任务。加快行政审批制度改革和投融资体制改革，在排水领域试点引入PPP建设模式。加快市属国资国企改革，研究设立国企改革发展基金16.7亿元。深化财政管理体制改革，推行跨年度预算平衡机制，进一步扩大预算公开范围，预算公开的部门数量从88家增加到98家。
--积极化解财政运行风险。进一步清理消化结余资金，积极盘活并有效利用财政存量资金，统筹安排用于2015年预算；按照财政部要求进行了地方政府性债务清理甄别，进一步加强了债务管理，制定土地储备债务降债方案，强化风险控制。
但审计也发现，在市级预算管理、部门预算执行、专项资金使用、企业经营管理过程中还存在一些问题。
二、审计发现的主要问题
(一)市本级预算收支执行审计情况
2014年市级决算草案显示：市本级一般公共预算收支总量3303.2亿元，政府性基金预算收支总量1444.7亿元，国有资本经营预算收支总量59.8亿元，社会保险基金预算收支总量4243.7亿元，收支平衡。
其中，市级一般公共预算超收财力89.4亿元，已全部转入预算稳定调节基金，超收情况及超收资金安排已依法向市人大常委会进行报告。经市第十四届人大常委会第十一次会议批准，2014年地方政府债券收支安排专项预算作出调整，自发自还地方政府债券105亿元，主要安排用于了保障性安居工程、社会事业、资源环境建设等方面。
审计结果表明，市级财政能够落实市人大预算决议，强化预算管理，预算执行情况良好。但也存在收入收缴不完整、预算下达不及时、预算支出不规范等问题，主要是：
1.市级财政收入不够完整。
一是未按规定征缴耕地开垦费。按照《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》，耕地开垦费应缴入市级国库。市国土局在组织征缴过程中，批准将部分耕地开垦费缴入区县国库，市财政局对此监管不到位。2012年至2014年，全市征缴耕地开垦费12.63亿元，其中缴入区县国库10.71亿元。
二是未足额上交国有资本经营收益。抽查10家集团企业发现，2014年在计算应上交国有资本经营收益额时，北京出版集团公司和北京市文化投资发展集团中心多抵扣了下属子公司以前年度未弥补亏损等2445.58万元，北京经济技术投资开发总公司和北京亦庄国际投资发展有限公司多抵扣公积金798.11万元。4家企业少上交国有资本经营收益675.7万元。
三是少编社保基金预算收入。由于对利息收入、其他收入等增长变动情况预测不准，考虑影响当年收入的因素不够充分等原因，市人力社保局在编制2014年社保基金预算时，少编预算收入5.42亿元。
2.市本级年初预算下达率偏低。
尽管市本级年初预算下达率逐年提高，但总体上仍然偏低。2014年，政府性基金预算、国有资本经营预算待下达预算资金规模分别占年初预算的58.9%和61%。市级基本建设支出年初待下达预算资金占年初预算的65%。由于在年初仅能确定支出方向和支出科目，预算执行过程中，只能通过追加预算方式再逐步落实到具体项目和单位，预算变更较多。2014年，市本级基本建设支出年初预算安排335.96亿元，执行中有218.63亿元在各预算科目间调剂使用。
3.对部门预算管理不够严格。
一是对市级部门申报涉及补助区县的项目资金管理不够严格。2014年市财政批复35个部门76个项目预算资金23.09亿元，对其中补助区县的项目资金21.37亿元，未通过专项转移支付安排，占批复预算的92.5%，使资金脱离了区县财政预算监管。
二是对部门预算编制管理不够规范。2014年，8个部门86个项目预算7.93亿元，应由基层预算单位执行，却在部门本级预算中予以批复。预算执行过程中，这些部门将相关项目资金6亿元拨付给基层预算单位实有资金账户，使资金脱离了国库集中支付监管，形成的结余资金不能按规定收回。
三是个别项目预算审批不够严格。“多厅影院建设补贴”等9个项目，预算申报内容不完整，缺少可行性论证、未按规定实施评审，仍然通过了预算审批，涉及资金3.53亿元。
4.安排的部分政府性基金超出使用范围。
新增建设用地土地有偿使用费应专项用于土地整治及其他相关支出。审计发现，2014年超范围使用新增建设用地土地有偿使用费3.2亿元，用于市对区县平原造林工程建设补助。
5.国有资本经营预算部分项目资金未能落实国有权益。
2014年，国有资本经营预算安排北京建工集团有限责任公司等13家企业16个项目资本性支出1.09亿元，企业未能及时将项目资金拨付到项目实施单位，截至审计时尚未落实国有权益。
6.基本医疗保险基金滚存结余低于应控制水平。
2014年末，基本医疗保险基金收入682.7亿元，支出648.36亿元，结余34.34亿元，滚存结余227.06亿元。按照人力社保部《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》，作为风险预警监测的关键性指标，基本医疗保险累计结余应保证6至9个月的平均支付水平。按照6个月最低平均支付水平计算，基本医疗保险累计结余至少应达到324.18亿元。
7.转移支付结构还需进一步优化。
按照财政体制改革“增一般、减专项、提绩效”的要求，市级转移支付结构尚不够优化。2014年，一般公共预算安排的一般性转移支付规模比重同比上年下降了3.31个百分点。一般公共预算安排的市对区县转移支付比上年增长了11.04%。其中，专项转移支付增长速度高于一般性转移支付增长速度17.27个百分点。
(二)部门预算执行审计情况
按照轮审原则，2015年，市审计局选择了40家市一级预算部门开展了预算执行和决算草案审计。从审计规模看，审计部门数量与前两年持平，涉及资金699亿元。从审计结果看，通过不断完善内部控制、夯实基础工作，大部分市级部门能够严格执行预算管理规定，进一步加强“三公”经费管理，预算执行整体规范性和刚性约束有所提升。随着制度不断完善和改进，以前年度经常出现的一些问题也在逐步得到解决。但是，由于一些部门和下属单位规范管理意识和责任意识不强，预算编制不够细化、预算执行不够规范、决算草案编报不够完整等问题依然存在。发现的主要问题是：
1.预算收入不够完整。18个部门事业收入、经营收入和其他收入等非财政补助收入1.1亿元，未纳入预算管理。
2.预算编制不够细化和准确。15个部门项目支出预算未细化到经济分类科目、未落实项目实施方案，涉及资金10.3亿元；6个部门申报人员和办公面积基础数据不够准确，多申领公用经费1104万元。
3.预算执行不够规范。30个部门挤占、调剂、扩大项目支出，涉及资金7141万元；21个部门未按照合同约定或项目实际进度，提前支付资金1.8亿元；为了提高预算执行率，10个部门采取以拨代支或虚列支出的方式，将5819万元转至下属单位或项目实施单位；为了避免年底时未使用的零余额账户资金额度被市财政收回，5个部门违规从零余额账户向基本账户划转资金8449万元。
4.决算草案编报不够真实。22个部门决算编报不完整，涉及资金3.3亿元，其中9个部门将上级单位或其他部门拨款等收入在往来科目核算，少计决算收入1.1亿元；13个部门往来款长期挂账，未按照相关规定及时清理，涉及资金5.1亿元；17个部门固定资产账实不符，涉及资产1.8亿元。
5.财政专项管理制度执行不到位。17个部门政府采购执行不规范，主要表现为未履行招标程序，项目化整为零规避招投标，未在政府采购定点单位印刷和采购设备等，涉及资金1.5亿元；11个部门取得的国有资产出租、处置收入等非税收入，未按收支两条线的规定上缴财政，涉及资金6035万元；9个部门未严格执行公务卡改革制度，使用现金结算了应用支票或公务卡结算的支出，涉及资金81万元；9个部门违反现金管理规定支取现金，涉及资金4213万元。
6.部分预算资金使用绩效不高。一些项目在执行过程中没有按照计划进度实施，8个部门62个项目未实现预期目标，涉及资金2380万元；16个部门由于项目停滞或进展缓慢，造成资金闲置，涉及资金2.5亿元；3个部门1792万元资产闲置。
7.个别部门“三公”经费超预算。3个部门“三公”经费支出超年初预算批复172.46万元。其中，公务用车运行维护费超预算128.71万元；因公出国(境)费用超预算43.75万元。
40个市级部门预算执行和决算草案审计结果，将在本次报告后依程序适时向社会公开。
(三)重点专项资金审计情况
市审计局对涉及保障房建设、养老服务、生态环境治理、科技文化等专项资金管理使用情况进行了审计。审计结果表明，市财政局和相关部门努力发挥政策的引导作用，创新资金统筹方式，加大资金保障力度，积极推动项目实施，在改善困难群众居住条件，提升养老服务水平，改善生态环境，促进科技创新和产业发展等方面发挥了积极作用。但也存在一些项目资金使用不合规、执行进度慢、资金使用效益不高等问题。
1.保障性安居工程跟踪审计情况
2014年，我市城镇保障性安居工程开工任务7万套，实际完成7.13万套，基本建成任务10万套，实际完成10.72万套。全年各级财政共筹集和安排建设资金262.2亿元，支出185.4亿元，累计结存306.6亿元。审计对全市保障房建设和资金使用情况进行了检查，延伸审计了172个项目。
审计发现，部分资金使用不合规，通州区13.59亿元廉租房保障资金被挤占挪用，用于非保障性住房项目建设；北京市昌平房地产开发有限责任公司将通过企业债券筹集的6亿元资金购买了银行理财产品；部分不符合条件的家庭，通过隐瞒收入、婚姻、生存状况等违规享受住房保障待遇，或经济条件改善后未腾退原保障性住房。
2.加快发展养老服务业审计情况
重点对市级养老服务事业专项资金的管理使用情况，16个区县养老机构的规划、建设和运营情况进行了审计。截至2013年底，市、区两级财政投入养老服务项目资金20.93亿元，安排养老机构建设补贴资金8.36亿元，全市经批准运营的养老机构为400家，拥有养老床位8.02万张。发现的主要问题是：
一是城乡养老床位空置率较高。
截至2013年末，城六区拥有养老机构137家、养老床位3.06万张，平均入住率为47%。其中：公办、公办民营和民营养老床位数量分别为5677张、4042张、2.09万张，平均入住率分别为60%、55%、42%。
10个郊区县拥有养老机构263家、养老床位4.96万张，平均入住率为32%。其中：公办、公办民营和民营养老床位数量分别为1.35万张、7130张、2.9万张，平均入住率分别为27%、36%、33%。
二是重复申请专项补助经费，部分资金闲置。
2012年至2013年，13个区县的52家养老机构分别向市、区(县)民政和财政部门重复申请专项资助经费1.49亿元；由于项目前期规划立项不充分等原因，10个养老机构申请的新建和改扩建资金没有拨付使用，形成闲置，涉及资金3152.7万元。
三是执行养老服务奖励政策不到位。
2013年，市民政局投入600万元，对全市368个托老所按照不同类型给予奖励。其中，12个区县对58个非全托型托老所，按照全托型托老所给予了相应奖励，涉及资金290万元。
3.生态环境治理审计情况
重点对2011年至2013年节能减排、平原造林，以及市排水集团负责运营的污水和再生水设施建设、运行情况进行了审计，涉及资金500.7亿元。发现的主要问题是：
一是部分环境治理重点任务推进较慢。
清洁能源车辆推行工作进展较慢。2013年，我市计划更新购置液化天然气公交车3155辆。截至2014年6月末，尚有447辆车未完成更新，已更新的液化天然气公交车中，有149辆由于缺少加气设施未能正常投入使用。
污水管网和再生水厂建设序时进度偏慢。对污水处理三年行动方案计划项目审计发现，4座再生水厂、9个临时治污工程应于2013年底前开工建设或完工，但直至2014年6月上述工程仍未按照计划进度实施。
二是排污费未按规定足额征缴。
截至2013年末，全市3680家用煤单位中，有2233家未纳入应征排污费企业范围。2011年至2013年间，房山区、海淀区、朝阳区、昌平区4个区累计有253家(次)排污企业欠缴排污费148.62万元，部分区县环保部门未采取措施催缴。抽查2013年已经退出的127家污染企业，发现有106家企业没有缴纳过排污费。
三是提前拨付平原造林后期养护预算资金。
2013年完成的平原造林工程，尚未经过一年的质保期，市级财政、园林部门以及部分区县政府提前安排了平原造林养护资金5.53亿元，造成3.92亿元拨付区县、乡镇后闲置。其余直接拨付给项目实施单位的资金中，1375.86万元被挪作他用。
4.科技文化创新资金审计情况
重点检查了2012年及2013年的文化创新发展项目实施情况，中关村管委会管理的科技创新资金管理使用情况，以及中小企业发展基金设立运行情况，涉及资金136亿元。发现的主要问题是：
一是安排的部分项目超出政策应支持的范围。
“北京饭店灯光音响设备更新”等11个项目，不符合文化创新发展专项资金支持范围，涉及资金8441.22万元；“科技金融综合平台”等8个项目不符合中关村国家自主创新示范区资金支持范围，涉及资金2362.96万元。
二是部分文化创新项目预算管理和执行不严格。
“中国乐谷音乐文化产业集成创新公共平台”等8个项目以相同或类似的内容向不同主管部门重复申报预算8607.04万元；“引力智能传播决策系统”等9个项目实施单位虚报预算5217.92万元；33个项目随意改变支出用途，涉及资金1.78亿元。
三是项目实施进展慢，部分专项资金沉淀。
由于前期可行性研究不充分、法人治理结构不健全、区县转移支付下达较晚等原因，479个文化创新项目未实施或进展缓慢，62个项目未达到绩效目标，涉及资金9.82亿元；截至审计时，“天使投资”和“创业投资”引导资金1.91亿元、文化创新发展专项资金18.3亿元沉淀在相关部门、区县和项目实施单位。
四是中小企业发展基金管理办法出台滞后，未充分实现基金预期目标。
2013年，我市设立中小企业发展基金用于扶持中小企业发展，目标是3年内基金规模达到30亿元，预计带动社会资本150亿元。2014年4月，资金管理单位向基金受托管理机构拨付了2013年和2014年安排的预算资金6亿元，2015年3月基金管理办法才正式出台，该基金闲置一年，未能实现政策的预期目标。
(四)企业审计情况
重点对北京金隅集团有限责任公司、中关村发展集团股份有限公司、北京化学工业集团有限责任公司、北京市地铁运营有限公司4家企业资产损益和经营情况进行了审计，涉及资产总额为1887亿元。审计结果表明，4家国有企业能够积极落实市政府产业结构调整政策，不断完善法人治理结构，强化企业经营管理，努力实现国有资产保值增值，在促进我市经济发展中发挥了重要作用。但也存在重大投资未实现预期、财务核算不规范等问题。
1.部分重大投资项目可行性研究不充分，投资未达到预期收益目标，涉及资金7.8亿元；部分基本建设项目未履行招投标程序，涉及合同金额19.07亿元；个别企业依据未经批准的资产评估报告转让国有产权，涉及资金1.3亿元。
2.企业财务管理不够规范，收入和资产不实12.28亿元。其中，少计收入8.59亿元，虚增销售收入2.64亿元，固定资产不实1.05亿元。
三、审计问题初步整改情况
市政府高度重视审计提出的问题和整改建议，市领导对多个审计报告作出批示，并多次召开专门会议，提出整改要求。如针对保障房专项审计查出的问题，专题听取审计结果汇报，要求有关部门按照审计提出的意见，加强管理，逐项落实，分析查找问题原因，完善政策制度，堵塞管理漏洞，提高资金使用绩效，切实取得整改实效。
市审计局严格依法审计，加大了对违法违纪问题的处理处罚力度，出具了审计报告，提出了审计处理意见。对挤占、挪用财政资金等违规问题，下达了18份审计决定，要求将虚列支出、挪用等资金收回并上缴财政。对预算管理不够严格、资金使用绩效不高等问题，提出审计建议358条。对内部管理和账务处理不规范等问题，督促被审计单位立行立改。
被审计单位作为整改责任主体，正在逐项梳理问题，认真落实整改责任。26类问题已经整改或正在采取措施整改，整改涉及资金98.12亿元，其中制定、修改、完善相关制度22项，挤占挪用的资金已经归还原渠道，部分闲置未用的资金已统筹利用或制定了资金使用计划，采取措施加大了项目推进力度，财务处理不规范问题已经进行相应的账目调整。对于其他无法立时整改的21类问题，正在结合当前工作，加强系统研究，通过建章建制、完善部门协调配合机制，逐步加以解决。
按照《北京市预算监督条例》，年底前将向市人大常委会报告2014年市级预算执行和其他财政收支的审计整改工作情况。
四、审计建议
市审计局对问题成因进行了分析，一是目前预算编制的标准化水平、规范化程度还不够高，预算管理和控制方式还不够科学，一般公共预算、政府性基金预算资金之间，切块管理的资金与其他财政资金之间统筹协调不足，造成一些专项资金重复安排、不能及时下达、支出固化或形成资金沉淀、闲置；二是市和区县事权与支出责任不匹配，相适应的制度还不够健全，相关部门间的支出责任界限不够清晰，造成事权财权不够统一，转移支付结构不够优化；三是对部门预算收支审核不严，部门自身预算执行约束力不够，支出责任和效率意识不强，造成预算执行不够严格、资金使用绩效不高等问题屡有发生；四是个别部门，特别是一些基层单位法律意识和纪律意识欠缺，遵纪守法不严。对此，提出以下审计建议：
(一)深化财政预算管理体制改革
贯彻落实新预算法要求，进一步改进预算管理方式，加强年度预算控制，推进三年滚动预算编制，统筹做好预算年度之间财力安排。完善一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的统筹衔接和调入机制。逐步调整完善现行转移支付的方式与结构，建立健全一般性转移支付正常增长机制。
(二)促进部门预算执行规范化和精细化水平
进一步细化预算编制，强化预算执行，确保决算真实完整。严格按规定收缴预算收入，加强各项非税收入动态监管，加大行政事业单位国有资产管理力度。加强财政支出管理，规范预算追加调整程序，提升预算管理的规范性和有效性。
(三)提高财政资金使用效益
加强专项资金统筹利用，加大清理整合力度，规范专项资金评估准入和退出机制。对重点项目应进行项目前期储备，建立全过程预算绩效管理体系和责任追究机制，严格项目审核，加强对项目实施进程、支出执行进度和绩效目标完成情况的跟踪管理。将调整存量与优化增量相结合，确保专项资金设立、分配、使用、管理、监督等各环节顺畅有序、规范有效，把有限的资金聚焦到市政府工作重心和民生事业发展上。
(四)推动审计整改有效落实
贯彻落实《国务院关于加强审计工作的意见》，健全审计发现问题整改责任制，严格落实审计整改报告制度，加强对整改过程和整改结果的督促检查，将整改结果情况全面纳入政府绩效考评，促进整改落到实处。注重长效机制建设，通过细化完善制度、严格执法执纪，真正实现用制度管权、管事、管人。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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