——2015年5月29日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上
北京市副市长 张延昆
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告“加强机动车停车服务与管理，构建科学完备的静态交通体系”议案办理工作情况。
在市十四届人大三次会议上，丰台区代表团和107位代表联名提出8件有关静态交通的议案，经大会议案审查委员会审查，主席团讨论通过，决定合并为“加强机动车停车服务与管理，构建科学完备的静态交通体系”的议案，交由市政府办理。市政府高度重视议案办理工作，市政府常务会进行了专门部署，责成市交通委为主办单位，市发展改革委等27个部门和各区县政府联合办理。在议案办理过程中，市人大领导高度关注、多次进行现场调研和督办，提出了明确要求，给予了精心指导，市人大城建环保委、有关市人大代表全程参与研究工作。在深入调研、充分征求各方意见的基础上，经市政府常务会讨论通过，形成了工作报告。
一、停车管理工作基本情况
本市高度重视交通工作，提出要动态交通与静态交通齐抓共管、统筹兼顾，下大力气治理交通拥堵和停车难题。近年来，我们重点在停车管理方面开展了以下工作：
一是建立停车管理体制机制。从2011年开始，本市逐步建立了“市级统筹、区县主责”的停车管理工作体制。市级部门负责编制规划、制定政策、确定服务标准、审批建设项目、管理停车秩序、实施考核监督；区、县政府对本行政区域内停车场的规划、设置及机动车停放管理进行统筹协调，街道办事处、乡镇政府负责辖区停车管理工作，并指导居民委员会、村民委员会对停车实行自治管理。
二是制定停车政策法规。2014年市政府新颁布实施了《北京市机动车停车管理办法》(市政府第252号令)，对本市行政区域内停车场的规划、设置、使用、管理和机动车停放管理做出了相应的规定。市政府及相关部门还先后制定了多个规范性文件，就停车场设置、配建指标、设施建设、建设奖励、项目验收、设备安装、收费定价、诱导系统、服务规范、经营监督、考核评价等内容进一步作出具体的规范和要求。
三是加强停车规划、建设、管理和执法。制定中心城公共停车场布局规划和驻车换乘(P+R)停车场布局规划，建成8000余个驻车换乘(P+R)停车位。逐步提高居住区停车配建指标，2015年起按照0.3至1.3车位/户的新标准提高了居住区停车配建指标。2012至2014年，采取因地制宜、见缝插针、加大投入等措施，推进居住区停车设施挖潜建设，共增加老旧居住区基本停车位67204个。鼓励机关、企事业单位针对居住区提供错时停车位近2万个。2011年对非居住区停车场白天收费标准进行了调整。对停车经营企业实行备案管理，对城六区路侧占道停车位进行编号，对全市占道停车收费员实行持证上岗。建立了投诉受理、移送处理、督查反馈、评价考核四项停车综合监管制度。加强停车执法，2012到2014年查处违法停车968万辆次，2014年责令拆除地桩地锁1.1万个，取缔各类非法停车场524个。
根据2011年停车普查结果，全市停车位共约248万个，其中基本车位(机动车拥有者用于泊车的固定停车车位)约186万个(含居住车位153万个)，出行车位(机动车使用者出行所需的停车位)约62万个。截至2014年底，全市机动车停车位约290万个，比2011年增加约42万个。
二、停车问题及原因分析
尽管我们在停车方面做了一些工作，取得了一定成效，但还存在亟须解决的突出问题。
(一)人口、机动车规模增长过快，车多位少矛盾突出
1.人口规模、机动车保有量超过总规。截至2014年，本市常住人口达2151.6万人，机动车保有量达到559.1万辆，分别超过总规2020年1800万人口和500万辆机动车的目标。本市从1994年开始设置居住区配建停车位指标并不断提高，但普通居住区配建指标也仅为0.3-0.5个/户，而目前户均拥车率约0.7辆/户。按照国际通行原则，机动车保有量与基本车位比值应为1比1，与出行车位比值应为1比0.2。按此比例推算，本市基本车位缺口达350万个，居住小区特别是老旧小区和平房胡同区停车问题最为突出；出行车位缺口约30万个。
2.新增欠账仍在产生。虽然从2011年起本市实施小客车总量调控政策，但至2014年的4年间机动车增量仍然超过70万辆，由此带来的基本车位新增需求达70万个、出行车位新增需求14万个。而同期新增车位(含居住区和公共建筑新增车位与平改立、挖潜等)40余万个，4年间新增车位缺口约42万个。
3.城市扩张和职住不平衡加剧了中心城的停车压力。城市快速扩张，居住逐渐向城市外围发展，而行政、办公、文教、医疗、商业等功能仍集中在中心城，职住分离现象明显，同时，由于出行停车成本总体偏低，公共交通系统不完善以及驻车换乘(P+R)停车场规模不足等因素，致使小汽车高强度使用，加剧了中心城的停车压力，这其中医院、商业、行政办公等设施出行车位供需矛盾尤为突出。
(二)停车规划尚需统筹、项目建设难
1.停车规划需统筹。本市虽已制定公共停车场、驻车换乘(P+R)停车场等专项规划和配建指标体系，但仍难以适应机动车快速增长带来的停车位需求。应根据新的城市功能定位和规模总量制定停车总体规划，以合理确定分区、分类的停车设施规模和分布，实现停车设施与城市空间布局及功能布局的合理配置。
2.停车设施建设难。中心城规划社会公共停车场683处，27万个停车位，规划驻车换乘(P+R)停车场107处，3.6万个停车位，规划实现率不高的主要原因是：一是由于土地权属和使用性质问题，用地落实难，二是停车场建设由于征地拆迁难度大、成本高进展缓慢，三是由于在现行拆迁、建设成本和收费价格体系下，投资成本回收和收益难以吸引社会资本投入。
(三)停车管理、执法和经营水平偏低
1.停车管理体制不够完善、管理水平偏低。一是停车管理涉及多个政府部门，统筹不足，二是各区县政府为主责部门，但区县级分管部门不统一，管理力量不足。而街道办事处(乡、镇人民政府)、居委会(村委会)这一层级在停车方面的管理人员和职责尚未完全落实到位，政府各层级管理体系不够完善。三是本市对停车经营企业行业管理仅通过单一的经营备案手段，尚未建立全市统一的停车管理信息系统，停车诱导系统和信息应用分散且未与互联网紧密结合。
2.法规缺失，执法力度不足。本市停车方面仅有一部政府规章，有关规定未能涵盖全市的停车工作；停车执法力量不足，难以实现全天候、全覆盖执法；处罚手段单一，对违法停车的最高处罚仅为200元、不扣分，力度不够；居住停车和出行停车混杂，严格执法实施难。
3.分类管理统筹难。停车位除按基本性质分为基本车位和出行车位以外，还可以按照规划性质、空间场所、所有权、使用权、管理权、经营行为、收费性质等不同分类方法而具有多重属性。针对不同类型车位，其规划、建设、管理、使用和执法均应有所区别，但现阶段统筹分类管理缺失，如机关企事业单位产权的非经营性停车位就难以统筹利用。
4.停车经营管理水平不高。突出体现在占道停车方面，如挂靠经营、层层转包、以包代管等经营模式比较普遍；部分备案企业擅自私划车位，违规收费；收费以人工管理和现金收费为主，技术手段落后，停车议价等行为一定程度存在；部分停车人存在少缴费、逃费的行为，与停车收费员因缴费发生的纠纷时有发生。
(四)对静态交通的认识不统一
1.对静态交通管理的重要性认识不足。多年来，在城市发展和交通建设过程中，重动态交通轻静态交通的现象致使静态交通发展和管理严重滞后。
2.对停车位的属性、定位认识不统一。有认为停车位是基础设施、应由政府进行保障，还有认为停车位是商品，应遵循市场化原则，用者自负。此外，对停车位的多重属性也认识不足。
3.未全面形成停车付费意识。由于在过去较长的一段时间内，部分停车处于免费的环境，产生了停车不用缴费的心理，车辆停放占用土地资源所付出的成本与土地资源的稀缺和价值没有对等挂钩，停车入位、停车付费的理念和氛围远未形成。
停车难、停车乱既是近年来社会反响最突出的问题，也是矛盾积累程度最深、治理难度最大的问题，其治理是一个长期复杂的过程。需要我们统一认识，举全市之力，下大力气加以解决。
三、停车管理工作思路
深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是考察北京工作时的重要讲话精神，把停车工作作为治理“城市病”的重要举措，凝聚共识、分类研究、远近结合、疏堵并举、综合施策、网络互联，做到“停车入位、停车付费、违停受罚”，并逐步过渡到“有位购车”。
集中开展停车秩序治理，力争到2017年底，停车秩序乱和收费乱的现象基本得到遏制；到2020年底，建立政府主导下的公共治理制度，树立停车入位、停车付费的理念和氛围。围绕城市战略定位和功能疏解，切实加强机动车停车服务与管理，进一步改善停车环境，努力构建与国家首都功能和国际一流和谐宜居之都定位相匹配、科学完备的静态交通体系。
按照立足当前、着眼长远的要求，停车管理工作的基本思路是：
(一)统筹静态交通与动态交通发展
静态交通与动态交通共同构成交通体系，是一个复杂的系统。静态交通以停车供给和秩序管理为特征，动态交通以车辆安全顺畅通行为特征，二者互相影响、相互转换。静态交通的供给失衡和秩序混乱将对动态交通产生直接的不利影响。我们需要建立科学完备的静态交通体系，通过静态交通调控交通出行方式的选择和动态交通的有序运行。
(二)明确停车定位
停车设施是城市交通基础设施的重要组成部分。一方面具有公共属性，应在规划、土地、投资等方面给予保障；另一方面也具有商品属性。停车设施占用了城市土地资源和空间资源，应建立反映土地资源稀缺程度和市场供需关系的价格体系，停车应当付费。通过有偿使用停车位，合理、有效、均衡地配置稀缺的土地资源。
(三)建立停车公共治理制度
1.建立法律制度。通过制定地方性停车法规，推动建立政府引导、市场运作、社会共担、公众参与、法制保障的停车公共治理制度。明确政府、企业、公众的责任、权利和义务，全面规范停车规划、投资、建设、管理、经营、使用等行为。政府负责统筹停车管理，编制规划，制定政策，加强执法；企业负责停车设施的投资、建设、运营、服务；停车人依法停车入位并付费。统筹使用停车资源。
2.强化政府引导。完善体制、依法行政，加快建设停车管理体系。制定吸引社会资本参与停车设施建设的政策，推动产业化发展。将公共停车场作为城市基础设施进行规划、建设，采取划拨方式供地。加大政府引导和投入建设公共停车设施，按照“政府出地、市场出资”的公私合作模式及可配套一定比例商业设施测算，制定市区两级财政性资金补助和支持政策，吸引社会资本投资建设停车设施。
3.推动建立社会共担、公众参与的机制。创新管理思路，充分发挥公众与社会多元主体的作用，通过引导居民停车自治、社区单位错时停车等多种方式，强化社会公众共同参与治理停车问题的意识，使政府、企业、社区、居民等多元主体发挥各自优势，满足社会多样化停车需求，形成政府主导、公众参与、社会共担的良好治理局面。
(四)实行差别化管理
按照区域和停车位性质的分类，实行差别化的车位供给和停车收费管理政策，试点小区域治理。
1.差别化供给。进一步加强停车位设置统筹规划。全市规划停车位总量原则上应按照基本车位1比1、出行车位1比0.2的标准统筹考虑。根据城市战略定位和疏解非首都功能的要求，按照分区域严控车位新增缺口，逐步改善历史欠账的原则，对基本车位建立限制供给区、适度供给区、基本供给区和宽松供给区的分区域差别化供给政策；对出行车位采取更加严格的区域控制政策。各区域的差别主要在配建指标、公共停车场建设、公共交通资源配置和缓解历史欠账等方面有所区别。以静态交通资源调控引导车辆合理使用，实现疏解功能的目标。
2.差别化价格。以反映土地资源稀缺程度和市场供需关系建立新的停车价格体系。按照不同区域、时段和车位性质，依据“中心高于外围、出行高于居住、白天高于夜间”的原则，实行差别化定价并实现动态调节。逐步建立市场定价、政府监管并指导的价格机制。对居住车位收费加强引导和监管。对路侧占道停车实行收支两条线，规范停车管理和收费。
3.小区域治理。以居住区为基本单元划分停车治理区域，建立区(县)政府主导、街(乡、镇)负责、居民社区自治的区域停车资源统筹管理和使用机制。因地制宜、灵活施策，统筹停车资源使用、平衡区域停车价格、挖潜建设停车设施、开展错时停车、合理设置路侧占道临时停车位，最大限度解决居住停车。
四、近期工作措施
按照以上工作思路，在2017年以前，以规范停车秩序为中心，集中治理“停车乱、收费乱”。加快停车立法，建立健全制度体系，依法有序停车。
(一)加快立法步伐，完善管理体制
1.制定地方性法规。在分析评估《北京市机动车停车管理办法》实施效果基础上，2015年启动停车地方性法规的立法预案研究和立项论证。2016年力争出台《北京市机动车停车条例》，按照“有位购车、停车入位、停车付费、违停受罚”的思路，对停车定位、停车差别化供给和收费政策、规划与土地供应、吸引社会投资、强化路侧停车管理、统筹停车资源使用和加强执法等重点内容予以明确。
2.建立健全全市停车管理体制。市、区(县)、街(乡、镇)设置停车管理部门，居民社区停车自治管理，形成较为完善的市级统筹、区(县)主责、街(乡、镇)执行、居民社区自治的三级体制、四级管理体系，建立监督、考核、流转、投诉、执法的闭环管理模式，实现停车管理全覆盖、无盲区。2015年底，成立市、区两级停车管理中心，负责停车备案、占道停车管理、停车信息系统运维，授权或委托其取证、拖车和协助执法。
(二)推进停车设施规划建设
1.编制全市停车规划。结合城市总体规划修改，2015年启动编制全市停车规划，统筹静态交通与动态交通，综合考虑城市功能布局、土地开发强度、公共交通服务水平、交通运行状况等因素，按照差别化供给的思路，确定不同区域、不同性质的停车设施分布、规模和建设标准。
2.制定停车设施建设计划。编制并组织实施2015至2017年停车设施建设计划，一是将居住和公建停车位配建纳入建设计划统筹管理；二是将683处中心城公共停车场规划重新梳理，分类落实；三是加快107处驻车换乘(P+R)停车场建设；四是挖潜和设置临时停车设施，增加停车位数量；五是对停车设施补贴原则由“市奖区配”转变为“区主市奖”；六是编制“十三五”时期停车发展规划，规范指导停车设施建设和管理工作。
3.完善规划验收体系。对新建和改扩建公共建筑、居住区等配套建设的停车场，建立多部门联合验收机制，保证配建停车位的建设、使用。定期对全市停车规划和建设情况进行跟踪和评估。
(三)开展全市停车普查，建立停车设施登记制度
1.开展全市停车资源普查。2015年在全市范围内启动停车普查工作，就设施设置、车辆分布、设施使用、设施供给与需求、经营与收费、管理与执法等情况进行调查，为构建科学完备的静态交通体系提供支持。
2.建立停车位登记制度。在停车普查基础上，建立停车位登记制度，理清停车设施产权属性。对新增或调整的停车位信息进行更新，实现对停车设施资源的动态管理。
3.建设停车资源信息化系统。将普查结果数字化，掌握不同地区停车资源规模和空间分布，测算平均停车时间、车位周转率、车位利用率等技术指标。运用互联网技术，在车位查询、停车引导、车位预订、费用支付以及错时停车等方面发挥“互联网+”停车的优势，提升停车信息化水平。
(四)加强停车管理
1.重点推进路侧占道停车管理改革。按照分级管理、购买服务、收支透明的思路，改革现行路侧管理体制机制，实行市区两级管理。力争从2016年下半年起，依托市区两级停车管理中心，采用视频监控、地磁、移动终端等信息化技术，将目前的人工收费改为电子收费，实现人钱分离和收支两条线，所收费用全额上缴同级财政。通过政府购买服务，签订合同支付劳务服务费用。通过立法授权或委托管理，对路侧占道违法停车进行取证、拖车和协助执法。同时，对私划路侧停车位、擅自收费、违法占道停车等行为依法处罚并纳入诚信体系。
2.小区域治理试点。按交通小区进行区域划分，2015年下半年起，由区(县)政府选择具备条件的区域，按照小区域治理的原则开展试点。力争在核心区和部分远郊区县率先试点突破。
(五)加大停车执法力度
1.推进停车秩序严管街建设。2015年建设完成100条以上严管街，实现停车入位、违停必罚、交通有序。在此基础上，进一步扩大停车严管街范围。
2.综合整治“黑停车场”和“黑停车位”。加大巡查、投诉处理力度，依法对其实施处罚，发现一起，查实一起，处理一起，率先在核心区实现“零容忍”的标准。
3.建立静态交通与动态交通执法联动机制。通过停车管理信息系统，将静态交通与动态交通管理信息共享，实现停车管理执法信息与动态交通管理执法信息互联互通，并依法实现联动处罚。
(六)营造良好的社会环境
结合停车立法和加强停车管理执法，大力倡导绿色出行、理性购车、合理用车、文明驾驶、规范停车、停车付费的现代交通理念。充分利用电视、广播、报刊、互联网等媒体广泛宣传和讨论，凝聚“停车应当入位，停车应当交费，违法停车受罚”的社会共识，并及时曝光违法停车行为，营造良好的社会氛围。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，构建科学完备的静态交通体系，需要加强机动车停车服务与管理，这是一项长期、复杂而又艰巨的系统工程，离不开社会各方面的支持和配合。我们衷心感谢市人大对停车管理工作的高度关注和热情支持，也希望市人大在今后的工作中一如既往地关心、支持政府工作，多提宝贵的意见和建议。我们将主动与人大代表多沟通、多交流，听取代表意见，采纳代表建议。下一步，我们将根据此次议案办理的工作思路和措施，加快研究出台相关实施方案，分解任务，逐一落实，通过不懈的努力，实现“停车入位、停车付费、违停受罚”的工作目标，不断提升机动车停车服务和管理水平。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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