——2014年9月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人大法制委员会副主任委员李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2014年7月24日，市十四届人大常委会第十二次会议对《北京市居家养老服务条例(草案)》(以下简称草案)进行了审议。会上，市人大内务司法委员会就草案作了说明，14位常委会组成人员、2位列席人大代表发表了意见。7月28日至8月15日，市人大17个代表团利用年中代表集中活动，对草案进行了讨论。常委会组成人员和代表普遍认为，本市的人口老龄化问题非常突出，为了推进居家养老服务体系建设，满足老年人的基本服务需求，制定条例很有必要。同时，就如何完善居家养老社区服务，明确政府和相关主体职责，发挥政府、社会组织和市场作用，完善老年人用餐和医疗服务等项目，社区养老设施标准化配备，养老服务人才培养，家庭责任和增强条例的可操作性等方面提出了意见。8月28日召开的主任专题会议对代表意见和草案的重点问题进行研究，进一步明确了立法指导思想和修改方向。
常委会审议后，法制委员会围绕问题到部分区县开展了调研，实地考察了基层社区和街道养老照料中心开展居家养老服务的情况，并召开座谈会，听取了部分基层群众自治组织和养老服务企业对草案的意见。2014年9月12日，法制委员会召开会议，根据常委会审议意见、代表意见、主任专题会议精神和其他各方面的意见进行审议。法制委员会认为，本市已进入人口老龄化快速发展阶段，目前养老服务体系建设存在诸多问题，如服务体系不健全，社区服务设施短缺，服务项目和服务能力不足，社区服务人才匮乏，老年人多样化、多层次的需求难以得到满足，通过立法推动养老服务体系建设非常迫切。但考虑到现实状况和问题，现阶段难以通过一部立法解决老年人的所有需求，因此确定的立法修改思路是：立法内容不贪大求全，上位法已经明确规定的内容，本条例不再重复，重点是在社区层面上建立健全覆盖城乡的居家养老服务体系，明确要达到的要求；分清政府的职责和基层群众性自治组织的功能；规范老年人及家庭的权利、义务。建设居家养老服务体系的目的，是为了从本市实际情况和广大老年人居家生活的基本需要出发，实现社区“四有”：有养老服务设施、有养老服务组织、有养老服务队伍、有养老服务制度规范。在社区能够就近就便帮助大多数居家老年人解决最基本、最重要的需求，以提高居家老年人的生活质量。法制委员会据此提出了进一步修改的意见，现将审议结果报告如下：
一、关于居家养老服务体系的概念和基本要求
有的常委会组成人员和代表提出，制定本条例的核心是建立居家养老服务体系，为老年人提供居家养老服务，应当首先将居家养老服务体系的相关概念和要求说清楚。根据上述意见，法制委员会建议在草案第二条中明确居家养老服务和居家养老服务体系的概念，表述为：“本条例所称居家养老服务是在家庭成员承担赡养扶养义务的基础上，按照就近便利的原则，由政府的基本公共服务、社会组织的公益性和互助服务、企业的市场化服务共同提供的家庭难以解决的一般性社会化服务。
“居家养老服务体系，是指以社区为基本单元，以社区服务设施为依托，以居家老年人的需求为导向，政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制”。(草案修改稿第二条)
建议增加一条，作为草案修改稿第三条，明确居家养老服务体系建设的基本要求，具体表述为：“本市加快推进覆盖城乡的居家养老服务体系建设，逐步实现每个社区有固定的生活照料和活动场所、有多样化的老年人组织、有稳定的服务队伍、有规范的服务制度，为居家生活的老年人提供日间照料和就餐、家政、医疗、文化体育活动等基本养老服务”。(草案修改稿第三条)
二、关于政府职责
政府是居家养老基本公共服务的提供者，构建居家养老服务体系、设施建设、资金保障、政策支持、队伍保障、对自治组织指导等是政府的主要职责。有的常委会组成人员和代表提出，应当进一步明确和规范各级政府在居家养老服务体系中承担的具体责任；也有的常委会组成人员和有关方面提出，划分各级政府和各部门的具体职责是政府内部的事务，条例不必对市、区县和乡镇人民政府的职责分别作出规定。法制委员会认为，条例可以对政府责任作出总的规定，具体职责分工由市政府根据条例要求，结合实际情况，统筹安排并加以明确。为此，建议将草案第三条和第四条合并为一条。在第一款中明确，市和区、县人民政府应当加强对居家养老服务体系建设工作的领导，并履行下列职责：(一)将居家养老服务体系建设纳入本辖区经济社会发展规划；(二)将居家养老服务体系建设经费纳入财政预算；(三)建设开辟养老场地设施，采取新建、恢复小区配套公共服务建筑功能、整合社区资源、购买市场服务等方式，为开展居家养老服务创造条件；(四)制定居家养老服务政策和服务标准，引导各类社会主体参与社区养老服务活动；(五)加强居家养老服务人才队伍建设，组织专职养老社会工作者开展社区养老服务；(六)指导基层群众性自治组织和其他社会组织开展居家养老服务。第二款规定，“市人民政府应当建立促进居家养老服务事业发展的决策、执行、指导、监督、协调机制，加强绩效考核”。(草案修改稿第四条)
三、关于基层群众性自治组织的功能、定位
居民委员会、村民委员会作为基层群众性自治组织，直接服务于本社区的老年人，最了解具体情况，贴近老年人需求。有的常委会组成人员和代表提出，条例对于居委会在街道办事处的支持、指导下开展工作的规定界定不明。根据上述意见，结合调研中了解到的基层居家养老服务工作的实际情况，法制委员会认为，条例应当紧扣居家养老服务体系建设的基本要求和完善体系运行的总体思路，充分发挥基层群众性自治组织的民主自治功能，建议将草案第五条修改为：“居民委员会、村民委员会应当发挥民主自治功能，依据政府政策，依托社区养老服务平台，组织开展以下活动：(一)建立老年人社会需求和服务项目登记制度，通过居家养老服务信息网络系统了解社区老年人生活状况，发布老年人需求信息，接受服务信息反馈；(二)根据社区老年人的需求和意愿，以老年人的权益和需求为纽带，在民主自治框架内，组织老年人建立社区统一和专项互助合作组织，并指导、组织、协助这些组织开展各种形式的满足老年人自身需求和有益于身心健康的活动；(三)根据老年人的需求，组织联络服务机构、服务人员和志愿者为老年人提供居家养老服务；(四)对社区养老服务设施的使用、运行进行日常管理和监督，对服务企业和社会组织提供的养老服务进行监督”。(草案修改稿第五条)
四、关于老年人组织
实现在社区中具有多样化的老年人组织是居家养老服务体系建设基本要求中的一项重要内容。为了使这一要求能够得到具体落实，草案修改稿第五条在发挥居民委员会、村民委员会的民主自治功能中已经作了引导性的规定。法制委员会认为，应当对老年人组织的运行和相关方面的权利义务作出补充规定，建议在草案的基础上增加一条作为草案修改稿第六条，具体表述为：“老年人可以自愿申请加入所在社区的老年人组织。
“老年人组织可以根据老年人的不同需求，开展多样化的互助合作服务，代表老年人与服务机构签署服务协议。老年人有权向老年人组织提出意见和建议，有权对服务提供者进行监督评价。
“老年人应当自觉遵守老年人组织的活动规则，承担相应的费用”。(草案修改稿第六条)
五、关于养老设施配置
社区养老设施不足是居家养老服务体系建设中急需解决的重要问题。有的常委会组成人员和代表建议要明确社区养老设施的基本内容，进而明确对社区养老设施的标准化配备。根据上述意见，为了提高养老设施的相关规定的可操作性，法制委员会建议对草案作以下修改：
(一)按照《北京市居住公共服务设施配置指标》，对托老所和老年活动场站配置标准作出原则规定。建议增加一条，作为草案修改稿第七条，表述为：“市和区、县人民政府应当统筹规划，建设和配置社区养老设施。
“社区养老设施包括托老所和老年活动场站，并按照《北京市居住公共服务设施配置指标》规定的标准进行配置”。(草案修改稿第七条)
(二)对新建小区配建养老设施提出了“四同步”的要求，并明确了老旧小区标准化配置的具体措施。具体表述为：“新建居住区应当配套建设社区养老服务设施，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。老旧小区没有养老设施或者现有设施未达到配建指标的，所在区、县人民政府应当通过购置、置换、租赁等方式配置；社区配建的养老设施出租用于其他用途的，应当予以收回用于社区养老服务”。(草案修改稿第八条)
(三)对养老设施通过上述措施还未达标配置的如何达标配置作了规定。包括市和区、县人民政府应当制定鼓励政策，引导企事业单位和个人将居住区附近闲置的场所和设施用于开展居家养老服务；引导机关、团体、企业、事业单位开放所属场所，为附近社区的老年人提供服务。农村地区则应当依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动场站等互助性养老设施。(草案修改稿第九条)
六、关于老年人用餐服务
有的常委会组成人员和代表提出，像老年餐桌、医疗护理此类公益性的社区服务，仅靠市场主体难以解决，需要政府出台一些政策支撑社会组织去实现。为了更好地解决居家老年人用餐困难问题，根据上述意见，法制委员会建议增加一条，作为草案修改稿第十一条，对用餐服务作出专门规定，具体表述为：“乡镇人民政府、街道办事处应当帮助所辖社区普遍开办社区老年餐桌或者共享驻区单位食堂、定点餐饮服务，解决居家老年人用餐困难”。(草案修改稿第十一条)
七、关于居家养老专业人才培养
具备专业的养老服务人才是提升居家养老服务水平的关键。常委会组成人员和代表提出，目前养老人才体系建设不完善，社区对养老专业人才和人员的需求得不到满足。根据上述意见，法制委员会建议在草案第十八条中增加一款，具体表述为“市和区、县人民政府应当将社区服务人才队伍建设纳入本行政区人才发展规划，并制定年度培养发展计划，鼓励、吸引优秀人才向社区流动”。(草案修改稿第十五条第一款)
八、关于法律责任
常委会组成人员和代表提出，条例要明确对政府履职不到位的追责问题。根据上述意见，法制委员会建议依照《行政机关公务员处分条例》和《北京市行政问责办法》的相关规定，将草案第二十一条修改为：“市和区、县人民政府应当将居家养老服务体系建设工作落实情况纳入监察和年度目标责任制考核，并建立追究制度。
“本市各级人民政府及相关部门工作人员违反本条例规定，在居家养老公共服务活动中不履行、违法履行或者不当履行职责，导致老年人合法权益、公共利益受到损害或者造成严重后果的，依照《北京市行政问责办法》追究责任；违反有关法律法规规定应当承担纪律责任的，依照《行政机关公务员处分条例》给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。(草案修改稿第十七条)
此外，法制委员会还根据常委会审议意见、代表意见和其他方面的意见，对草案一些条款的文字表述作了完善性的修改，对条款顺序作了必要的调整。
法制委员会按照上述意见，提出《北京市居家养老服务条例(草案修改稿)》，提请本次常委会会议进行审议。
草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。
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