——2014年11月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
市人大城建环保委员会主任委员 郭普金
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市人大城建环保委员会收到市人大常委会交付审议的《北京市建设工程质量管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)后，分别召开了委员代表、专家学者、市政府相关部门、建设工程相关主体和从业人员立法座谈会。11月5日，城建环保委员会召开会议，对《条例(草案)》进行了审议，现将审议意见报告如下：
城建环保委员会认为，《条例(草案)》贯彻了市人大常委会主任会议提出的立法思路，在全面实施《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规的基础上，针对本市建设工程质量管理中存在的主要问题，着力构建建设工程参建各方的质量责任体系和建设工程全过程质量监管体系，内容全面、责任明确、措施具体、比较可行。同时，城建环保委员会提出以下修改意见：
一、关于建设单位责任
《条例(草案)》第九条规定，“建设单位对建设工程质量负责。建设单位应当组织、协调建设工程各阶段的质量管理工作，解决建设工程质量缺陷和事故。”
城建环保委员会认为，建设单位在建设工程各参建主体内部，起着发起者和组织者作用，处于主导地位；对外则是建设工程的投资者和获益者，应当就建设工程质量向建筑物买受人或使用人、向相关政府管理部门、向社会负责。建设单位对建设工程的质量责任应当是总体的、全面的，应当区别于其他参建主体。建议将本条修改为：“建设单位对建设工程质量负总责，应当组织、协调建设工程各阶段的质量管理工作。建设工程发生质量缺陷或者事故时，建设单位应当及时修复缺陷、处理事故。”
二、关于工程发包
《条例(草案)》第十三条规定，“勘察、设计、施工总包单位依法实施分包的，分包单位应当具备相应资质、技术条件，并对承担的勘察、设计、施工质量负责。勘察、设计、施工总包单位应当对分包单位进行监督管理。”《条例(草案)》第二十六条规定，“建设单位进行工程发包时，不得将一个单位工程发包给两个以上的施工单位。禁止建设单位进行预拌混凝土直接发包。”这些规定对总包分包责任和上位法关于“建设单位不得将建设工程肢解发包”的规定进行了细化，但是没有对专业分包和建设单位指定分包单位、指定建材供应单位进行规范。
城建环保委员会认为，在当前工程建设实践中，建设单位出于经济利益等目的指定分包单位或者指定建材供应单位的问题比较突出，既是造成施工单位违法转包、分包的原因之一，也会导致质量责任难以认定，引发多方利益纠纷。因此，建议对《条例(草案)》相关内容进行修改、补充和完善：一是在第十三条关于总包分包责任中增加两款，对建设单位指定分包单位和专业分包作出规定；二是在第三十八条关于采购质量责任中增加三款，对建设单位采购建材和指定建材供应商作出规定；三是将第二十六条第二句删除。这三条修改后分别表述为：
“第十三条 勘察、设计、施工总包单位依法实施分包的，分包单位应当具备相应资质、技术条件，并对承担的勘察、设计、施工质量负责。勘察、设计、施工总包单位应当对分包单位进行监督管理。
“建设单位可以与勘察、设计、施工总承包单位协商或采用招标方式确定分包单位，但不得指定分包单位。对于建设单位推荐的分包单位，总承包单位有权拒绝。
“对单位工程中部分专业性较强的专业工程，建设单位可以与总承包单位在总承包合同中明确约定，由建设单位依法发包或由总承包单位依法分包给具备相应资质的专业承包单位。建设单位发包单位工程中的专业工程的，需要向总承包单位支付相应管理费用。总承包单位发包单位工程中的专业工程的，除总承包合同中约定的专业分包外，必须经建设单位认可并出具书面意见。”
“第二十六条 建设单位进行工程发包时，不得将一个单位工程发包给两个以上的施工单位。”
“第三十八条 建设单位、施工单位按照谁采购谁负责的原则，对采购的建筑材料、建筑构配件和设备、混凝土预制构件质量负责，并按照规定报送采购信息。
“建设单位不得采购预拌混凝土、混凝土预制构件、钢筋和钢结构构件,不得指定预拌混凝土、混凝土预制构件、钢筋和钢结构构件供应单位。
“建设单位采购材料的应当经施工单位同意，并在总承包合同中明确建设单位采购材料应当承担的质量责任。
“按照合同约定由施工单位采购的建筑材料、建筑构配件和设备，建设单位不得指定建筑材料、建筑构配件和设备的供应单位。”
三、关于转包和违法分包
挂靠、转包和违法分包工程是建筑市场中存在的突出问题，层层转包、层层压价，不但造成质量隐患，也严重扰乱建筑市场秩序。《条例(草案)》对此未作规定。
《中华人民共和国建筑法》第二十八条规定，“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。国务院《建设工程质量管理条例》第二十五条规定，“施工单位不得转包或者违法分包工程”。虽然上位法规定禁止转包或违法分包，但因缺乏具体的判定标准，导致实际执法工作中认定难、处罚难，挂靠、转包和违法分包现象屡禁不止。而且，目前建筑市场中的转包、违法分包行为越来越隐蔽，当事人往往针对相关规定采取各种规避手段，方式多变、难以穷尽。
因此，城建环保委员会建议在《条例(草案)》第三十三条后增加两条规定，一条对挂靠行为进行规范，表述为：
“禁止施工单位通过挂靠方式，以其他施工单位的名义承揽工程。禁止施工单位允许其他单位或者个人通过挂靠方式，以本单位的名义承揽工程。”
另一条对转包和违法分包作出规定，并授权市政府相关部门制定关于转包和违法分包的认定和处理办法，具体表述为：
“施工单位不得转包、违法分包工程。
“市住房城乡建设、交通、水务等有关行政主管部门应当根据房屋建筑和市政基础设施工程、交通工程、水利工程等各类工程的特点，分别制定上述违法行为的具体认定和处理办法。”
四、关于合作设计
《条例(草案)》第十一条规定，“设计单位对建设工程设计质量负责”，明确了设计单位的质量责任。针对当前设计市场中大量存在的，一个建设工程由多个设计单位合作设计的情况，城建环保委员会认为应当进一步明确合作设计情况下各设计单位对建设工程的设计质量责任，建议《条例(草案)》第二十九条后增加一条，表述为：
“建设工程由多个单位合作设计的，各设计单位应当通过合作协议确定各自的工作内容和责任划分。分阶段的合作设计，各设计单位分别承担各阶段的设计质量责任；前期设计单位承担的设计质量责任不因后续设计单位承担的设计质量责任而免除。”
五、关于改建扩建设计质量责任
《条例(草案)》第三十条规定，“建设工程进行改建、扩建，应当优先委托原设计单位设计。因改建、扩建工程造成工程质量问题的，改建、扩建工程的设计单位应当承担设计质量责任。”
城建环保委员会认为，“应当优先”的表述不准确且难以操作，建议修改为：“建设工程进行改建、扩建的，建设单位应当委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位进行设计。因改建、扩建工程造成工程质量问题的，改建、扩建工程的设计单位应当承担设计质量责任。”
六、关于暂停办理房屋建筑登记手续
《条例(草案)》第五十七条规定，“禁止房屋建筑所有权人或者使用人擅自变动房屋建筑主体和承重结构。任何单位和个人发现擅自变动的，应当报告住房城乡建设行政主管部门，住房城乡建设行政主管部门应当责令改正，暂停办理登记手续。”
城建环保委员会认为，任何单位和个人发现房屋建筑所有权人或者使用人擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，应当有举报和投诉的权利，而不是向有关部门报告的义务。暂停办理房屋建筑登记手续并不是直接针对违法行为的行政强制或行政处罚。如果房屋建筑所有权人或者使用人擅自变动房屋建筑主体和承重结构，相关行政主管部门应当依法对其违法行为进行纠正或者处罚，而不应简单地限制其房屋权属登记权利。如果产权人已经取得房屋建筑的产权证明，变动建筑主体和承重结构后只用于自住而不发生交易时，其违法行为实际上并得不到纠正。
国务院《建设工程质量管理条例》第十五条规定，“涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。”第六十九条规定，“违反本条例规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款；房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。有前款所列行为，造成损失的，依法承担赔偿责任。”上位法对此既有行为规范，也有法律责任。建议与上位法保持一致，将本条修改为：
“禁止房屋建筑所有权人或者使用人擅自变动房屋建筑主体和承重结构。任何单位和个人发现擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，有权向住房城乡建设行政主管部门举报。”
以上意见，供常委会审议时参考。
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