——2014年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
市人大法制委员会副主任委员 王德林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2014年5月22日，市十四届人大常委会第十一次会议审议了《北京市轨道交通运营安全条例(草案)》(以下简称草案)。会上，市人大城建环保委员会作了审议意见的报告，23位常委会组成人员和1位列席人大代表，对安全责任、安全检查和增加乘客禁止行为等方面发表了审议意见。
会后，市人大法制委员会针对草案的相关问题，听取了市交通委、公安局、运营单位等方面的意见，并针对常委会审议中的重点问题进行了实地调研。
2014年9月12日，法制委员会召开会议，根据常委会审议意见、城建环保委员会审议意见和其他有关方面意见进行审议。法制委员会认为，市人民政府2004年制定了规章《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》，并于2007年和2009年进行了两次修订，为本市轨道交通安全运营提供了重要法律支持，本市轨道交通各项运营指标均处于全国前列。随着轨道交通的线路网络化形成，客流量增长迅速，运营安全面临的矛盾、涉及的法律关系更加复杂，需要通过地方性法规立法进行规范。草案规范了政府的安全监管责任、企业的安全管理主体责任、乘客的安全乘车义务，明确建设与运营的衔接、设备设施保护、运营组织安全、应急管理等保障措施，内容符合本市实际，基本可行。现将主要修改意见报告如下：
一、关于试运营转正式运营
草案第十四条第一款规定了轨道交通试运营综合评审不合格的，由交通行政主管部门责令责任单位限期整改。有的委员提出，应当明确综合评审不合格的，不得投入正式运营。法制委员会根据上述意见，建议对试运营转为正式运营的各种情形加以完善。表述为：“试运营期满1年，运营单位应当在60日内向市交通行政主管部门申请正式运营安全综合评审。未申请综合评审或者综合评审不合格的，不得正式投入运营，由市交通行政主管部门责令责任单位限期整改并报市人民政府备案；综合评审合格的，转入正式运营。”(草案修改稿第十四条第一款)
二、关于轨道交通桥下空间管理
法制委员会认为，轨道交通桥下空间分布范围广，地处环境复杂，存在违法建筑、违章经营、违章施工、乱停车辆、堆放易燃易爆危险品、树木侵界、环境脏乱等多个问题，严重影响了轨道运营安全和沿线的环境质量。市政府近期部署开展城市轨道交通桥下空间安全隐患专项整治行动。建议对桥下空间的管理作出原则性规定，增加一条，表述为：“使用高架线路桥下空间不得危害轨道交通运营安全，同时应当预留高架线路桥梁设施日常检查、检测和养护维修条件。
“高架线路桥下空间具体使用管理办法由市交通行政主管部门制定。”(草案修改稿第二十三条) 同时增加相应的法律责任，表述为：“ 违反本条例第二十三条第一款规定，使用高架桥下空间危害轨道交通运营安全的，产权单位有权制止，由市交通行政主管部门责令限期改正，并可对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处500元以上2000元以下的罚款；单位实施以上违法行为的，可对主要负责人依法处2000元以上5000元以下罚款。”(草案修改稿第六十一条)
三、关于保护区相关事务责任主体
草案第二十四条第一款规定了轨道交通保护区内既有建筑物、构筑物危及轨道交通运营安全的，其所有者或者管理者应当采取措施，排除危险的内容。城建环保委员会提出，在轨道交通保护区范围划定之前已经合法存在的建筑物、构筑物的所有者或管理者，负有排除危险的配合义务而非实施义务。据此，法制委员会建议将该款修改为“轨道交通保护区内既有建筑物、构筑物危及轨道交通运营安全的，轨道交通产权单位和运营单位应当采取措施，排除危险，既有建筑物、构筑物的所有者或者管理者应当予以配合。采取措施后仍不能排除危险的，应当依法按照土地和房屋征收的相关规定予以处理。”(草案修改稿第二十五条第一款)
草案第二十四条第三款规定了对拆除保护区内建筑物、构筑物，或者限制其他合法权利的补偿主体是运营单位。城建环保委员会提出，对拆除保护区内建筑物、构筑物，或者限制其他合法权利的补偿主体是轨道交通产权单位而非运营单位。据此，法制委员会建议将该款修改为：“为保障轨道交通运营安全拆除保护区内建筑物、构筑物，修剪、改移种植物，或者对保护区内已取得的其他合法权利进行限制，给他人造成损失的，产权单位应当依法给予补偿，但拆除违法建筑物、构筑物除外。”(草案修改稿第二十五条第三款)
四、关于轨道交通安全检查
草案第三十四条第三款规定了安全检查的相关内容。有的委员和城建环保委员会提出，人物同检的安全性与轨道交通的快捷性和高效性之间存在一定矛盾，对携带的物品要安检，对人是否都要检查，可以根据实际情况的需要确定，不然交通流量会大受影响。法制委员会认为，轨道交通安全检查应当在保障运营安全的前提下，兼顾轨道交通运营的效率、便捷，建议由市人民政府根据社会治安、运营、自然条件等因素确定对乘客的安全检查，表述为：“公安机关负责轨道交通安全检查的监督管理，会同交通主管部门、运营单位制定安全检查设备和监控设备设置标准、人员配备标准、检查分类分级标准及操作规范。
“运营单位应当依法选择具有保安资质的单位从事安全检查工作。按照公安机关制定的标准和合同约定对安全检查单位实施管理。
“安全检查单位应当依照本条例规定对轨道交通进站乘车人员进行安全检查。”(草案修改稿第四十条)
五、关于增加禁止危害运营安全行为
草案第四十一条规定了禁止危害运营安全的行为。有的委员和城建环保委提出，目前在轨道交通车站、车厢内乞讨卖艺、散发小广告等行为大量存在，给轨道交通运营带来了应急疏散、设备设施故障等方面的安全隐患；在车厢内饮食也会因遗洒、异味等引起乘客之间或者乘客与运营企业之间的纠纷，应当将这些行为纳入禁止行为。有的委员则认为有的禁止行为确实不好执行，有的还需区分情况对待。法制委员会认为，规范乘客行为应当根据引发地铁安全事故的可能性、生活实际、执法条件等因素综合考虑，建议在禁止行为中增加乞讨、卖艺、散发小广告行为，表述为：“在车站、车厢内乞讨、卖艺；”(草案修改稿第四十三条第十五项)。“在车站、车厢内派发广告等物品；”(草案修改稿第四十三条第十六项)。同时规定相应的法律责任，表述为：“违反本条例第四十二条第十一项至第十五项规定的，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门予以警告，并可处50元以上1000元以下罚款。”(草案修改稿第六十九条第二款)；“违反本条例第四十二条第十六项规定的，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门没收派发的广告等物品，并处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上1万元以下罚款。”(草案修改稿第六十九条第三款)。
六、关于轨道交通监管、管理法律责任
有的委员提出，安全立法就是立责，要围绕责任来立法，而不是围绕权力来立法，在法律责任中应当明确政府部门和相关企业的具体法律责任。法制委员会根据上述意见，建议将草案第六十七条修改为：“市交通、安全生产、公安机关和其他对运营安全负有职责的行政主管部门其直接负责的主管人员和其他直接责任人员有下列行为之一的，依法给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本条例规定实施规划、设计、建设等行政许可的；
(二)违反本条例规定未有效保障试运行、试运营时间的；
(三)未按照本条例规定履行验收职责的；
(四)未按照本条例规定履行安全检查监管、应急管理职责的；
(五)未按照规定职责和法定程序实施行政处罚的；
(六)发现存在重大安全隐患，未按照规定采取措施，导致安全事故发生的；
(七)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。”(草案修改稿第五十二条)
增加一条相关企业不履行管理义务的法律责任，表述为：“轨道交通产权单位、建设管理单位和运营单位及其工作人员有下列行为之一，导致安全事故发生的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)配备的设施设备不符合安全性、可靠性、可维护性要求的；
(二)对存在的重大安全隐患，未采取有效措施的；
(三)未按照本条例规定进行安全教育和培训并经考核合格，允许从业人员上岗，致使违章作业的；
(四)拒不执行有关部门限期责令改正指令的；
(五)拒绝监管部门进行现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患，不如实反映情况的；
(六)有其他不履行或者不正确履行安全管理职责的。”(草案修改稿第五十三条)
七、关于法律责任的对应
有的委员提出，草案中有的义务性条款缺乏相应的法律责任。法制委员会根据上述意见，建议增加草案第二十九条、三十条、三十三条相应的法律责任，表述为：“违反本条例第二十九条规定，运营单位未履行安全运营职责的，由市交通行政管理部门责令限期改正，逾期不改正的，处2万元以上10万元以下罚款，可以对主要负责人依法处2000元以上5000元以下罚款。”(草案修改稿第六十五条)
“违反本条例第三十条规定，运营单位未按规定开展从业人员安全教育的，由市交通行政管理部门责令限期改正，逾期不改正的，处2000元以上2万元以下罚款，可以对主要负责人处2000元以上5000元以下罚款。”(草案修改稿第六十六条)
“违反本条例第三十三条规定，未按规定制定、执行安全防护方案的，由市交通行政管理部门责令限期改正，逾期不改正的，处2万元以上10万元以下罚款，可以对主要负责人依法处2000元以上5000元以下罚款。”(草案修改稿第六十八条)
八、关于委托执法
市政府法制办和市交通委提出，目前，轨道交通执法体制改革正在进行中。改革的目的在于解决轨道交通执法存在的权责不清、执法缺位等问题。一是对运营安全、秩序的执法主体缺位。对轨道交通设施内非法摆摊设点、违规堆物堆料、乞讨卖艺、散发小广告等严重扰乱运营秩序、妨害运营服务、危害运营安全的违法行为，“无人执法”；二是对安全保护区的执法错位。当前安全保护区由产权单位和运营单位共同管理，有责无权，对在保护区内违法施工作业、私搭乱建等违法行为的管理力度、手段严重不足，安全隐患较大；三是对轨道运营单位的监督处罚不到位。交通部门未设立轨道交通执法机构，对轨道交通相关单位未落实安全责任的违法行为缺少有效监管和处罚。据此，法制委员会建议按照行政处罚法第十八、第十九条关于行政处罚委托的规定，允许交通执法机构委托管理公共事务的事业组织实施部分执法权，为执法体制改革留出空间，表述为：“市交通行政主管部门所属的交通行政执法机构实施本条例规定的由市交通行政管理部门实施的行政处罚，并可以依法委托实施。”(草案修改稿第七十四条)
此外，法制委员会根据常委会审议意见、城建环保委员会审议意见和其他方面意见，对草案作了完善性修改，对条款顺序作了必要的调整。
法制委员会按照上述意见，提出《北京市轨道交通运营安全条例(草案修改稿)》，提请本次常委会会议进行第二次审议。
草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。
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