——2014年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市人大教育科技文化卫生体育委员会主任委员 孙世超
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
收到市人民政府提请市人大常委会审议的《北京市控制吸烟条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)后，市人大教科文卫体委员会召开多次座谈会，先后听取了国务院法制办、国家卫生计生委、市政府各相关部门、专家学者以及市人大卫生代表小组的意见和建议，书面征求了各区县人大常委会的意见和建议，在市人大常委会门户网站上公开征求了社会各界的意见和建议，并围绕控制吸烟公共治理制度设计、特殊场所吸烟区设定等争议较大的问题，先后到海淀区、首都机场、朝阳医院开展实地调研。7月1日，市十四届人大教科文卫体委员会召开第七次(扩大)会议，对《条例(草案)》进行了审议。
《条例(草案)》关于禁止吸烟场所范围的规定，符合《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)的要求，体现了积极为公众提供无烟环境的立法精神。特别是《条例(草案)》明确了政府与社会共同治理、管理与自律相结合的控制吸烟工作原则，建立了政府领导、爱卫会统筹协调、卫生计生部门执法、相关部门管理、基层组织发挥作用的管理体系，并在调动社会组织和公众积极参与控制吸烟工作方面做出了制度设计。总的来说，《条例(草案)》符合立项论证所提出的指导思想和基本思路，突出了首都特色，具有较强的前瞻性和针对性。同时，委员会针对需要进一步研究和解决的一些重点问题提出以下意见建议：
一、进一步明确立法宗旨
本市控制吸烟的立法宗旨是减少吸烟造成的危害，保障社会公众的身体健康权益，通过建设无烟环境，严格防止非吸烟者遭受“二手烟”的侵害。根据立法宗旨的要求，在《条例(草案)》中特别要关注以下几点：一是以不得损害非吸烟者的权利和健康为底线，坚决对给他人带来烟草烟雾侵害的重点场所和区域，实行严格的监督管理及处罚措施。二是以守法和自我约束为基础，健全为维护公共利益的相互监督和相互制约的有效机制。三是通过宣传、教育等多种方式，使吸烟者逐步认识到在公共空间吸烟是侵害他人健康权益的不文明行为而自觉减少吸烟，直至完全戒烟。四是关注“重点”人群，加强对未成年人烟草有害健康以及烟草侵害他人健康权益的知识教育，引导未成年人远离烟草，最大限度地减少新烟民的产生，切实降低本市人口的吸烟率。
二、进一步细化禁止吸烟场所的范围
《条例(草案)》遵循《公约》的要求，规定在室内公共场所、工作场所和公共交通工具内实行全面禁止吸烟，但规定的过于笼统，约束边界不够清晰、具体，不利于公众遵从和监督，也不利于有效执法，应当在立足于本市控制吸烟工作能够取得实际效果的基础上，进一步细化和明晰禁止吸烟场所的范围。建议：一是对一些室外容易给他人造成烟草烟雾侵害的特殊场所，在禁止吸烟范围上从严掌握。二是按照“严格控制、循序渐进”的控烟思路，研究在不给他人造成烟草烟雾侵害的前提下，对室内工作场所，进行分类管理。三是提倡、引导和鼓励国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织，在本条例要求的基础之上，自觉深化控制吸烟工作，争创“无烟单位”。
具体修改建议如下：
1.继续巩固现行法规相关范围的规定。在2008年市政府制定的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》中，已将《条例(草案)》第十条第一款第(三)、第(四)项规定的“体育”和“教育”这两类场所列为全面禁止吸烟的范围，不仅在社会上形成了一定的共识，而且在实践中也取得了比较好的效果。建议在《条例(草案)》中继续将这两类场所纳入室外全面禁止吸烟的范围。
2.强化对妇女儿童的保护。考虑到妇女和儿童是最容易遭受“二手烟”侵害的群体，更需要无烟环境的保护。建议将医疗卫生机构中的“妇幼保健机构”和“儿童医院”纳入室外全面禁止吸烟的范围。
3.增加在室外排队等候队伍中禁止吸烟的规定。室外排队等车、排队购物、排队办事等各种排队等候队伍中，人与人之间的距离很近，吸烟者在排队时吸烟，会给周围人群带来更大的烟草烟雾的侵害。建议在《条例(草案)》第十条中增加在排队等候队伍中禁止吸烟的相关内容，为公众抵制烟草烟雾侵害提供法律上的依据。
4.对室内工作场所进行分类管理。室内工作场所禁止吸烟是此次立法新增加的重要范围，宜在严格遵循防止非吸烟者遭受“二手烟”侵害立法宗旨的基础上，循序渐进，逐步推进。建议将《条例(草案)》第九条中规定的“工作场所”限定为“共用的工作场所”。同时增加第二款内容，表述为：“鼓励非共用的工作场所实行全面禁止吸烟。在有其他人进入时不得吸烟”等相关内容。
5.推进“无烟单位”建设。国家机关、企事业单位应当在推进无烟环境建设中起表率作用。建议在《条例(草案)》中增加“鼓励国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织在其管理的场所和区域自行实施全面禁止吸烟”的相关内容。
三、进一步完善控制吸烟工作体系
控烟立法属于社会领域立法，是要通过法律形式约束规范公民生活方式、社会行为。因此涉及的场所繁多、人员广泛，执法难度较大，总结本市和各地经验，控烟工作需要采取社会公共治理方式。一是要研究建立政府严格执法、法人单位自我管理、社会公众参与监督的三者有机结合的控制吸烟工作体系。明晰政府责任，实现无缝衔接。同时，充分调动经营管理单位、社会公众、志愿者等社会力量，充分发挥公众和媒体的社会监督作用。二是要注重立法、执法、守法三者的有机统一。一方面，政府严格执法，加大对违法吸烟行为的监督管理和处罚力度，并应用技术防控手段，提高执法效率。另一方面，加大烟草烟雾有害健康的宣传力度，强化公民自觉守法意识，引导公众形成健康的生活习惯和行为方式，逐步减少烟草烟雾危害。
具体修改建议如下：
1.进一步完善政府的总体责任。控制吸烟工作是一项长期的工作，关系着公众健康，对本市建设与发展起着非常重要的作用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《健康北京“十二五”发展建设规划》中都明确提出了“全面推行公共场所禁烟”。建议在《条例(草案)》第四条中增加“将控制吸烟工作纳入城乡国民健康发展规划，并负责制定控制吸烟专项规划和年度计划”等相关内容。
2.充分发挥爱卫会的协调作用。爱卫会作为政府的议事协调机构，应当在监督协调各相关部门以及动员全社会广泛参与控制吸烟工作方面发挥重要作用。为增强爱卫会组织社会监督的能力和效果，建议在《条例(草案)》第五条爱卫会的职责中增加“对本行政区域内的国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织控制吸烟工作进行监测和评估，并定期向社会公布”以及“对在控制吸烟工作中表现突出的组织和个人给予表彰和奖励”等相关内容。
3.进一步明确主管部门的职责。为保障控烟工作顺利开展和法规有效落实，主管部门应当负有组织宣传培训和行政执法的职责。建议把《条例(草案)》第六条第一款修改为：“市和区、县卫生计生行政部门是控制吸烟工作的主管部门，负责制定控制吸烟的政策和措施，组织控制吸烟宣传和培训，开展控制吸烟的行政执法，并定期向社会公示违法吸烟行为的查处情况。”
4.进一步明确和细化政府各相关部门的管理职责。控制吸烟工作涉及到社会管理的方方面面，需要各相关行政部门认真履行其在各自行业内对控制吸烟工作参与共同监督管理的职责。为切实落实好相关行政部门的管理职责，建议将《条例(草案)》第六条第二款修改为：“市和区、县人民政府各相关行政部门应当按照各自职责和管辖范围，组织落实本条例的相关规定，对本地区本行业内的控制吸烟工作进行监督管理，制定管理制度，开展宣传培训，组织监督检查。”
5.加强技术防控管理。为严格监督管理，提高执法效率，在本市禁止吸烟场所众多、行政执法任务相当繁重的情况下，有必要大力采用现代技术手段。建议在《条例(草案)》中增加“采取烟雾报警、浓度监测、视频图像采集等技术手段加强监督管理”等相关内容。
6.强化经营管理单位自我管理的责任。明确禁止吸烟场所经营者和管理者的控制吸烟责任，特别是明确其单位负责人的“第一责任”，对实现有效控制吸烟，落实各项控制吸烟措施具有重要作用。建议把《条例(草案)》第十七条加以修改后作为第十二条第一款的第一项内容，具体表述为：“将控制吸烟工作纳入本单位的日常管理，法定代表人或者主要负责人是本单位控制吸烟工作的第一责任人”。
7.规范吸烟者的自律义务。针对专家学者对“文明吸烟”提法反映强烈，认为不妥的意见，建议删除《条例(草案)》第十六条中“文明吸烟”的提法，保留该条中关于规范吸烟者自律义务的内容，将该条修改为：“任何人不得在禁止吸烟场所吸烟。违法吸烟的应当服从管理，听从劝阻，停止吸烟行为。在非禁止吸烟场所吸烟的应当主动避让他人。”
8.广泛发动志愿者参与控制吸烟工作。广大控制吸烟志愿者队伍是做好控制吸烟工作的重要力量，建议在《条例(草案)》第十八条中增加“鼓励和支持志愿者组织和个人参与控制吸烟工作”的相关内容。
9.发挥媒体开展社会监督的作用。广播、电视、报刊、网络等媒体，应当采取多种形式，在曝光违法吸烟行为、开展公益宣传、营造社会氛围等方面充分发挥作用。建议在《条例(草案)》第八条第二款中增加“开展公益宣传”、“主动发挥舆论引导和监督作用”等相关内容。
10.引导未成年人远离烟草。在《条例(草案)》中增加“面向未成年人的教育培训机构应当将控制吸烟纳入学校健康教育内容，对学生开展吸烟有害健康的知识教育”和“从事未成年人教育培训的教师不得在学生面前吸烟”的相关内容。
此外，《条例(草案)》中第二十四条规定，对违反第十九条第一款和第二款第(一)项的，由“烟草专卖部门”负责处罚。委员会认为，烟草销售和控制吸烟本身就是存在利益冲突的双方，由“烟草专卖部门”进行处罚，有违公平公正的法律精神。建议将处罚主体分别调整给卫生计生行政管理部门和工商行政管理部门。
委员会还对《条例(草案)》的部分文字表述做了修改，就不再一一赘述。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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