——2014年7月23日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市人大常委会副主任 梁伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为保障《北京市市容环境卫生条例》(以下简称《条例》)在本市得到全面有效实施，健全和完善长效工作体制机制，促进市容环境卫生整治工作持续深入开展，努力创造整洁、优美、文明的生活和工作环境，保障人民身体健康，市人大常委会成立了执法检查组，从3月份开始，对《条例》在本市的贯彻实施情况进行了检查。
执法检查组按照《条例》规定，重点围绕“市容环境卫生责任制度落实、城市容貌和环境卫生、日常监管机制的建立运行、行政执法情况以及法规自身完善”等五个方面内容，分为四个专题，即：“建筑物、构筑物、道路及相关设施管理”、“户外广告和牌匾标识、标语和宣传品管理”、“建筑垃圾和渣土的管理、收集、清运”以及“生活垃圾消纳处理”，先后深入本市6个区县、22个区域和点位进行实地检查，重点了解行政辖区接合部、城乡结合部、背街小巷等区域市容环境卫生状况。执法检查组还结合建筑垃圾渣土清运多夜间作业的特点，组织开展了专项夜查。在集中实地调研和检查活动结束后，还对部分检查区域和点位进行了跟踪回访。在此基础上，先后组织召开了6次座谈会，征求政府相关部门和基层组织、市民代表以及专家学者的意见建议，广泛凝聚共识。在方式方法上，采取市政府有关部门自查与市人大常委会监督检查、市与区县两级人大联动检查、全面检查与专题检查、明察与暗访、了解面上情况与听取基层社区组织和市民意见有机结合，小规模、分散式等灵活多样的检查形式，全面深入了解《条例》的贯彻实施情况。这次检查调研选择的点位，都是近年来市人大代表批评建议、人民群众来信来访反映问题比较突出和集中的区域。活动期间，执法检查组成员先后有近百人次参加检查调研活动。德印主任亲自参加调研座谈，对《条例》的贯彻实施提出了具体要求。
6月27日，城建环保委员会召开第九次(扩大)会议，听取了市政府有关部门关于市容环境卫生法规实施情况的汇报，与执法检查组共同就关于检查市容环境卫生条例实施情况的报告(稿)进行了认真研究和讨论。现在，我代表执法检查组将执法检查情况报告如下：
执法检查组认为，《条例》实施十多年来，对规范和保障本市市容环境卫生工作发挥了重要作用。市政府及相关部门对《条例》的贯彻实施高度重视，做了大量富有成效的工作，我市城市容貌和环境卫生整体水平呈现不断提升态势，主要大街、重点区域的市容市貌有了明显改观，国家重大活动的环境保障任务完成圆满，在对外交往活动中展示了首都良好的城市风貌形象。但是，由于2008年奥运会期间采取的一些有效措施未能转化为长效机制，目前行政辖区接合部、城乡结合部、背街小巷、待拆待建区域城市容貌和环境卫生质量呈下滑态势，市民满意度普遍不高。
从《条例》贯彻实施的情况看，主要存在以下不容忽视的突出问题：
一是市容环境卫生责任制落实不严格。对照《条例》关于环境卫生责任制的规定，检查中发现个别区县存在相关行政部门未按要求书面告知责任区范围和责任内容的情况，不同程度地存在着责任制落实不到位的问题，集中表现在铁路、河湖、交通枢纽、集贸市场和批发市场周边、老旧居住区等区域，临街店铺责任主体不认真履行环境卫生责任问题更是突出，相关部门的监督检查也很不到位，因未履行责任制而依法受到追究的情况十分鲜见。据朝阳区人大检查发现，朝阳区应落实市容环境卫生责任的社会单位总数为25176个，其中责任落实基本到位的只有2566个，仅占应落实总数的10%。另据市城管执法局统计，近3年来全市城管系统查处未落实市容环境卫生责任制行为仅3175起，监管和处罚力度明显不足。
二是影响市容环境卫生的突出问题未有根本改善。对照《条例》关于市容和环境卫生整洁的标准要求，行政辖区接合部、城乡结合部、中心城区背街小巷和待拆待建地带，市容环境卫生脏乱差的问题依然比较突出。执法检查组实地检查的石佛营西里、方庄东路、东铁营地区、西总布胡同、金宝街、苏州胡同等区域，违法建设、占道和超门店非法经营、违法张贴小广告、露天烧烤、无照经营、随意倾倒垃圾渣土、路边占道洗车、违法停车等市容管理痼疾顽症仍未得到有效根治，违法行为数量也呈高发态势。从近三年市城管执法部门接到的全市举报数量来看，2011年至2013年分别为24.6万件、38.5万件、55.9万件，年平均增长50.7%。这些违法行为屡治屡弹，不仅影响市容环境卫生，影响首都城市形象，也给居民健康和公共秩序安全带来了隐患，更易激发社会矛盾，引发群众强烈不满，影响社会和谐稳定。
三是城市市容环境管理效能不高的问题比较突出。主要体现在执法主体多元化，管理部门职能交叉重叠，比如治理非法小广告问题，涉及城管、公安、交管、工商、市政市容以及旅游、卫生、税务等多个部门，出现谁都可以管谁都不愿管的现象，主责不清，执法标准、尺度不统一，难以形成合力，导致违法行为得不到及时有效处理。整个行政管理链条中，前端审批、监管与末端执法、处罚未能有效有机衔接，片面依靠末端执法只能治标，不能治本，难以杜绝违法行为的产生，造成整体行政效益低下。与日益增加的执法任务相比，城管执法力量、能力和执法手段严重不匹配，特别是工作职责由过去5项扩展到现在12个方面371项行政处罚权，涉及到市容环境卫生方面的执法事项达到75项，客观上难以适应执法的现实需求。
四是一些行政管理部门履职不到位和市民守法不严的现象依然存在。一些区县政府、行政管理部门没有把政府公共服务职能提高到应有的位置，没有把市容环境卫生工作作为重要的民生问题、社会问题来对待，而是从本位主义出发，未能积极主动依法履责。执法不坚决、不彻底、不到位，执法数量、频次较低成为目前行政执法部门存在的普遍现象，违法行为未能得到及时有效惩处，日常监管和执法缺乏连续性和一致性，损害了执法的权威；受主客观因素的影响，执法队伍职业自豪感和工作成就感缺失，执法人员的积极性受到较大影响，个别执法人员存在“严格按程序不积极作为”的消极懈怠执法、选择式执法问题。同时，一些单位和市民认真守法、自觉履行法律义务、主动维护市容环境卫生的意识还不够强，只注重个人利益而忽视、损害公共利益，甚至出现对抗管理和执法的现象；针对违法现象和行为，市民主动投诉、举报不够，也给执法工作带来了一定难度。
执法检查组分析认为，当前市容环境卫生之所以面临很多的困境和尴尬，存在大量的乱象和问题，究其原因，一是首都城市性质和功能定位坚持不够一贯，产业结构不尽合理，城市功能和人口过度聚集，公共服务不够健全，生活服务设施建设滞后，给城市管理带来了前所未有的压力和难度；二是首都城市公共治理体系、市容环境卫生依法履责体系尚未真正建立，城市治理理念和管理模式滞后于现实需要，重建设、轻管理的思路没有得到及时有效调整，各行政主管部门普遍存在重规划轻落实、重审批轻监管、重行政职能作用发挥轻法治治理的现象和问题；三是城市管理体制机制和执法监管体系不够健全完善，顶层设计不科学，管理标准和主责不明确，统筹协调不得力，体制机制运行不顺畅，相关职能部门许可、审批、监管、执法处罚严重脱节，造成了执法难度显著增大；四是随着首都城市快速发展和新情况新问题的不断出现，现行法规已不能完全适应城市管理的实际需要，存在一些滞后和不尽完善之处，在客观上也影响了《条例》的贯彻实施和实际工作的开展。
根据以上执法检查情况，为保障《条例》的进一步全面贯彻落实，执法检查组提出如下意见和建议：
一、建立完善公共治理体系，切实运用法治思维和改革精神提升城市治理水平
强化对城市管理重要性的认识。按照习近平总书记提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化重要内容”的要求，应当把首都的城市管理、社会治理放在国家治理体系和治理能力现代化的整体战略去思考，认真研究、妥善处理城市建设、经济发展、社会管理与城市管理的关系，不断健全城市管理体制，提高城市管理水平，推进城市管理目标、方法、模式现代化。建议市政府按照首都城市性质、功能定位的要求，以及建设国际一流和谐宜居之都的标准，搞好顶层设计，抓紧研究完善城市管理专项规划体系，从源头上保障城市建设与城市管理协调发展。
抓紧建立市容环境卫生公共治理体系。要及时转变单纯依靠政府行政管理的理念，切实转变政府职能，凝聚各方力量、资源、智慧，认真研究建立市容环境卫生公共治理体系的方法、路径、载体；要积极研究以政府为主导、其他主体依法共同行使权利、履行义务的治理方式，细化明确各主体在“预防、发现、制止、处理、纠正”等环节的具体责任；要充分发挥新闻媒介、相关社会组织力量的作用，加强宣传教育、舆论引导和社会监督，激发和调动全社会力量共同创造整洁、优美、文明的生活、工作环境，形成首都城市共管共治的良好局面。
强化法治思维和改革方式，全面提升首都城市依法治理水平。市政府及相关部门要进一步强化依法办事、依法履责、依法决策、依法行政理念，认真带头抓好法律法规的全面落实，促进市容环境卫生工作深入开展；要按照全面深化改革的要求，科学运用行政、市场和法制手段，稳步推进首都城市治理模式综合改革。
二、积极构建守法履责体系，全面落实市容环境卫生责任
以明确责任为导向，构建完善的城市管理体制。建立完善城市管理的评价体系和问责体系，结合城市管理体制改革，认真研究市政府相关部门在市容环境卫生工作中的职责权限、任务分工和落实法规责任，明确主责单位、协同单位，细化具体工作任务，着力解决职责不清、合力不强、追责不严的问题；要充分发挥前端许可、审批职能部门的日常监管作用，前移预防关口，提升监管实效；要细化明确政府、企业、其他社会组织、市民在贯彻《条例》中各自的权利和义务，做到权责清楚。
以落实责任制为重点，规范市容环境卫生管理秩序。市政府及相关部门必须认真抓好市容环境卫生责任区制度的落实，逐级建立市容环境卫生责任制度。根据《条例》规定，组织划定并明确市容环境卫生责任区界、责任标准和相关责任主体。市容环境卫生责任人应当依法履行维护市容环境卫生责任。市政管理行政部门、城市管理综合执法部门应当建立市容环境卫生日常监督、责任考评制度，加强日常的监管检查，实现对各类违法行为的全天候、无缝隙监管。
以解决现存重点问题为突破口，提升管理的质量效益。要紧盯当前严重影响市容环境卫生的各种乱象问题以及重点区域，加大监管整治力度，市和区县两级要认真开展调查摸排工作，准确掌握重点整治的区域、点位、数量，分级建立台帐，制定计划方案，明确时间节点，抓紧治理整治，确保每年都能集中解决一批群众反映的突出问题；要进一步加大对违法行为的处罚力度，持续开展专项治理活动，重拳治理重点难点问题，推动市容环境卫生整治工作持续深入开展。同时，要强化为民服务意识，坚持疏堵结合，加大公共服务设施规划建设力度，满足广大群众日常工作生活需求。
三、完善综合执法监管体系，进一步理顺城市治理体制机制
理顺城管执法体制，推进综合执法。整合城管执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，是深化行政执法体制改革的重要内容。建议市政府按照统筹执法、协同执法的要求，有效整合城市管理方面的相关政府职能和执法力量，建立综合执法和专业执法联动机制，切实发挥综合执法的统筹协调作用，最大限度地提升行政执法综合效能；科学界定市级、区县和街乡镇三级城管机构的职权，理顺管理体制，把执法力量最大限度地下沉到基层；要全面加强执法队伍建设，进一步充实执法力量，加大资源投入，全面提高执法队伍的素质能力。
健全监督考评机制，加强综合监管。要完善城管综合监管机制，建立以属地管理为主体、行业和权属单位为主责、城管部门综合监管、综合部门指导评价的执法运行体系；要加快完善部门惩戒联动机制，将行政执法处罚结果纳入行政部门管理范畴，搭建行政资源信息平台实现资源共享，提升执法的透明度和便捷性；要抓紧对优化执法程序项目、内容的研究，及时建立完备的行刑衔接制度体系，确保违法案件能快速处置和顺利移交。
四、修订完善法规制度，为持续推进市容环境卫生工作提供法律支撑
建议市政府及有关部门结合首都城市建设和发展的需要，针对当前市容环境卫生工作出现的新情况、新问题，尽快修订城市容貌和环境卫生质量标准，完善相关配套的管理、执法工作标准和程序，健全法规实施保障机制，进一步提升监管和执法效能。抓紧开展《条例》修改完善的研究准备工作，包括增加社会公众参与的内容，强化公共治理；将LED电子显示屏纳入广告设施进行管理；细化并完善市容环境卫生责任制监管制度；加大对违法行为的处罚力度等方面，全面调研梳理并提出具体修改增补的建议。与国家层面深化行政执法体制改革工作同步，适时开展城管执法专项立法的可行性研究工作。
以上报告，请予审议。
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