——2014年5月23日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
市人大常委会副主任 孙康林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
今年3月,市人大常委会成立执法检查组,对本市贯彻实施国务院《全民健身条例》、《公共文化体育设施条例》以及《北京市全民健身条例》、《北京市体育设施管理条例》的情况开展了执法检查。检查组先后到6个区县,深入到街乡、社区、学校、体育场所,重点对政府履行主导责任、公共体育设施和居住区配套体育设施建设和使用、学校体育工作和体育设施开放等情况进行了检查,广泛听取了市和区县相关部门以及专家学者、人大代表、基层干部群众的意见。5月6日,检查组召开全体会议,对本次执法检查情况进行了总结,研究提出了执法检查报告。现将执法检查情况报告如下:
一、贯彻实施全民健身相关法规取得的主要成绩
检查组认为,2006年《北京市全民健身条例》施行以来,本市全民健身工作逐步走上法制化轨道。特别是2009年国务院《全民健身条例》颁布后,各级政府为贯彻落实条例做了大量工作,取得了明显成绩。主要表现在:
(一)政府全民健身公共服务职能有效履行。市和区县都实现了全民健身“三纳入”,将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划,将全民健身经费纳入本级财政预算,将全民健身工作纳入政府工作报告,并向“多纳入”拓展。市和区县都制定了全民健身实施计划,围绕构建全民健身公共服务体系确定了目标任务,明确了保障措施,落实了相关责任。全民健身组织体系不断健全,建立了由各部门、各地区组成的全民健身联席会议和各级各类体育组织,各区县均成立了全民健身工作委员会,有的区县还成立了街道体育工作委员会和社区体育协会。
(二)公共体育设施建设成效明显。近些年来,特别是北京申办、筹办和成功举办奥运会以来,市和区县加大了公共体育设施的建设力度,人均体育场地面积从“十五”期间的1.35平方米增加到目前的2.0平方米。其中,农村乡镇级体育中心建设进展明显,已经投入使用和开工建设的项目有40余个;利用体育彩票公益金作为引导资金,配建全民健身路径工程7989套,覆盖100%的街道(乡镇)、行政村和有条件的社区;全市345个城市公园和郊野公园有250个配建了全民健身设施,占总数的72.5%;在门头沟、朝阳、顺义、通州等区县建设了数百公里的健身(登山)步道和骑行绿道。同时,大型公共体育设施被挪作他用的现象得到有效遏制,开放率明显提高。
(三)全民健身活动蓬勃开展。目前,本市已形成全民健身体育节、“和谐杯”乒乓球比赛等10余项市级品牌活动,打造了北京国际山地徒步大会等10余项国际性全民健身品牌活动。通过创建“一区一品”群众体育品牌活动,引导和带动各区县开展突出区域特色、具有一定规模的“一街一品”、“一乡(镇)一品”全民健身活动。通过举办职工运动会、农民运动会、民族传统体育运动会、大(中)学生运动会、残疾人运动会等体育赛事,以及学校、企业、机关、社区等自行举办的运动会和健身节,有效调动了市民参加全民健身活动的主动性和积极性。
(四)基层体育工作模式不断创新。在全市推广东城区创建全国全民健身示范城区的成功经验,启动体育生活化社区建设工作,并以此带动体育设施建设和健身活动开展,努力改善社区的健身环境,方便群众参加全民健身活动。目前,本市已有1453个社区达到体育生活化社区标准,占社区总数的52.4%。同时,通过创建体育特色村,将特色体育融入到村民的日常生活中。目前,本市已创建40个体育特色村。
二、贯彻实施全民健身相关法规存在的主要问题
检查组认为,由于相关政府部门对全民健身工作还缺乏足够的重视,对法规某些条款还缺乏有效的执行机制,导致本市全民健身工作还存在以下五个比较突出的问题。
(一)全民健身管理体制和运行机制尚不完善。全民健身具有群众广泛参与的特点,在政府发挥主导作用的前提下,需要更多地采取社会组织、社会动员的方式。目前,本市与全民健身特点相适应的管理体制和运行机制尚不健全,尤其是社区体育工作和社会体育组织发展依然薄弱。一方面,全民健身工作尚未纳入社区建设,没有配备分管体育的社区工作者,致使社区全民健身网络建设、活动组织、社会动员、服务保障等方面的工作很难落实,也影响了体育生活化社区的创建工作。另一方面,在广泛动员各级各类社会体育组织协助政府提供公共体育服务、加强和发展体育指导员队伍建设等方面,仍然存在现有法规和规章扶持政策不完善、政府购买服务机制不健全的问题,导致社会体育组织特别是民间体育组织得不到政策和资金支持,因此登记注册不积极,数量和规模发展缓慢,作用发挥和社会影响有限。目前,全市登记注册的体育社团只有524个,会员30万人,占常住人口的1.5%,与发达国家百分之二三十的比例相比差距悬殊。
(二)群众身边的健身场地明显不够。国务院《全民健身条例》第二十七条规定,公共体育设施的规划建设应当方便群众就近参加健身活动。但本市近年来建设的大型体育场馆、公园健身步道等一般离居住区较远,不方便群众就近参加健身活动。全民健身路径工程功能单一,缺乏像球类、田径等适合不同年龄特别是青少年的健身设施。而按法律规定(国务院《公共文化体育设施条例》第十五条、《北京市体育设施管理条例》第十条)应与建设项目同时交付使用的居住区配套体育设施,则普遍存在缺建、少建和建后改变用途的现象。据2009年对906个居住区的调查,建有体育配套设施的小区仅占51.21%,有室外场地的占44.2%。而配建了体育设施的也普遍不达标,其中室内和室外面积只达到国家规定千人指标的60.03%和30.38%。另据2011年对124个社区的抽样调查,居民可使用的配套体育设施只有20个。造成这个问题的原因是多方面的,有开发商建设模式带来的产权不清等因素,也有本市条例规定不够具体的一面,但更主要的是相关政府部门没有严格依法行政,也未制定与法规相配套的规章制度,致使条例所规定的联合验收、注册登记、年检等制度(《北京市全民健身条例》第十二条,《北京市体育设施管理条例》第十一、二十、二十二条)没有得到落实,违法行为也没有依法予以追究。
(三)青少年体质状况不容乐观。调查显示,2012、2013年本市中小学生视力不良检出率分别达到62.14%和62.96%,肥胖检出率分别达到20.74%和21.46%,呈上升态势。在2013年《国家学生体质健康标准》测试赛中,本市有超过1/2的初二年级男生和1/3的高二年级男生引体向上数为0。这种状况严重影响了青少年的身心健康,导致一些慢性疾病和心理疾病的低龄化趋势、征兵体检合格率持续下滑等问题,如果任其发展下去,后果不堪设想,必须引起全社会的高度重视。国家和本市政策法规对学生在校期间体育锻炼时间、项目和强度上都有明确的要求,但由于受社会大环境、应试教育和就业用人标准等影响,这些要求没有得到很好的落实。相当多的学校仍然程度不同地存在重智育、轻体育的倾向,体育课和每天一小时锻炼时间经常被挤占,特别是毕业年级更为突出。另外,现在的学生绝大多数是独生子女,学校在组织他们锻炼时顾虑重重,生怕造成意外伤害而担责任,因此普遍存在简化运动项目、降低运动强度和难度的现象。体育课多是跑跑步、做做操、拍拍球,难以起到强身健体、磨练意志的效果。
(四)学校体育设施开放程度仍显滞后。国务院《全民健身条例》第二十八条规定,学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施;公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施。本市有中小学1700余所,基本上都有体育设施,而且分布均匀、靠近百姓,但并没有得到充分利用。一些学校的体育场馆在节假日完全关闭,甚至对学生也不开放。还有一些学校将体育馆外包出租,学生健身也需购票,而且没有优惠。据有关部门统计,目前全市向公众开放体育设施的中小学有635所,占全部中小学的37.1%,比前几年有所下降。而且,不少开放体育设施的学校也只是偶尔借给邻近单位活动使用,真正每天定时向公众开放的并不多。为了推动开放,市政府曾在2007年下发《关于学校体育设施向社会开放的指导意见》,但由于安全措施、经费补贴和组织管理不到位等因素,致使一些原本开放的学校感到没有保障,又关上了大门。
(五)全民健身经费仍显不足。体育事业经费在分配结构上不尽合理,用于全民健身工作的比例偏低。并且直接用于开展基层日常全民健身活动的比较有限,活跃在社区的民间体育组织和社会体育指导员,更是很难得到经费上的支持。公共体育场馆免费或低费开放困难,特别是学校体育设施开放率不高,也与经费投入不足有关。
检查组认为,上述问题产生的主要原因,一方面是一些部门和领导对国民体质状况面临的严峻形势缺乏清醒的认识,对做好全民健身工作的重要性、紧迫性和长期性缺乏应有的认识,认为它是软指标,是看不见的政绩,甚至是可有可无的事情,因此没有把这项工作放在应有的位置上去狠抓落实。另一方面是对法律缺乏敬畏之心,存在有法不依、执法不严或选择性执法的现象,没有真正树立起依法行政的理念,没有真正建立起一套行之有效的执法体制和执法方式。
同时,由于本市条例早于国务院条例出台,因此在指导思想等方面已落后于上位法,更滞后于国家“十二五”相关规划和全民健身计划。比如国家相关政策法规已经将公民参加全民健身活动作为政府应当保障的权利,将全民健身工作纳入公共服务体系建设,从而明确了政府的主导地位。但本市条例在制定时还没有这些新精神,因此在立法理念和部分内容上已经不适应全民健身工作所面临的新形势、新任务、新要求。另外,本市条例在居住区配套体育设施的规划建设、验收移交及建后使用管理,学校体育设施向公众开放的条件、形式和相应的保障机制,培育和发展社会体育组织等方面的规定比较原则,缺乏可操作性;对一些违法行为也没有设置相应的罚则或处罚轻微等。
三、意见和建议
检查组认为,当前,人民群众日益增长的健身需求和政府提供的公共体育服务不足之间的矛盾,仍是本市全民健身事业发展的主要矛盾和薄弱环节。要解决阻碍和制约全民健身事业发展的矛盾和问题,必须以改革创新为动力,以法治建设为保障,全面提升全民健身工作水平。
(一)树立科学发展理念,推动全民健身事业持续健康发展。全市各级政府要根据党的十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署和本市全民健身工作面临的新形势、新任务、新要求,进一步提高认识,加强统筹,深化改革,建立健全与全民健身特点相适应的、可持续发展的体制机制,改进执法工作,提升法治建设水平。
一是要提高思想认识,把全民健身当成大事来抓。全民健身关系人民群众的幸福安康和国民的整体素质,是社会文明进步的重要标志,是全面建成小康社会的重要内容,是十分重要的民生工程。各级政府要从促进人的全面发展、培养建设和保卫国家的合格公民、实现中华民族的伟大复兴、建设国际一流的和谐宜居之都和全国文化中心的战略高度,充分认识发展体育运动、增强人民体质的重大意义,高度重视全民健身工作。要把全民健身工作放到国民经济和社会发展总体规划的重要位置加以推进,把全民健身实施计划列入重要日常工作加以落实。要加强宣传动员,充分利用新闻媒体等多种渠道,大力弘扬体育精神、传播体育文化、普及健身知识、培养健身意识,大力倡导公民个人积极参与健身活动,在全社会营造锻炼光荣、锻炼健康、锻炼为国的良好氛围。
二是要深化体制改革,建立健全与全民健身特点相适应的体制机制。要把全民健身体制机制改革作为全面深化体育改革的重要内容,从转变政府职能、更好发挥作用的角度,以满足人民群众健身需求为宗旨,以完善全民健身公共服务体系为保障,以发动全社会共同参与为原则,以创新管理工作模式为动力,建立起政府主导、公民主体、单位负责、社会组织、专群结合、市场补充等与全民健身特点相适应的管理体制和运行机制。政府主导不等于政府包办,应主要体现为保基本、补短板、促公平,在政策引导、统筹协调、经费投入、设施建设、法制保障、宣传动员等方面发挥主导作用。全民健身活动的组织开展与指导服务,应更多地动员和依靠单位和社会力量,特别是依靠与群众联系密切的社区、各级各类社会体育组织和社会体育指导员。要加强部门协同,有效发挥各级全民健身联席会议制度的作用。同时,要积极培育和发展体育健身市场,满足人民群众多样化、多层次、多方面的健身需求。
三是要加强整体统筹,妥善处理各种发展关系。本市在体育事业发展结构上还存在不够合理、不够协调、不够均衡的现象。大型体育场馆不少,但群众身边的健身场地相对不多;竞技体育和大型体育赛事投入不少,但群众体育和全民健身活动投入相对不多。各级政府要以科学发展观为指导,以公平正义为原则,进一步转变发展观念,把满足人民群众日益增长的健身需求作为发展体育事业的出发点和落脚点,在场地建设、经费投入、组织力量等方面做出必要的结构性调整,妥善处理好建设大型体育场馆与保障群众身边的健身场地、发展竞技体育与繁荣群众体育、举办大型赛事活动与广泛开展基层全民健身活动的关系,切实把全民健身落实到千家万户,体现在市民的日常生活中,并使其成为建设和谐宜居之都的重要内容和标志之一。
四是要改进执法工作,提升法治建设水平。行政执法是推进依法行政、建设法治政府、实现依法治市的关键环节。通过这次执法检查,检查组也看到了在行政执法工作上存在的一些问题,认识到有了法律并不等于有法治,从“法制”到“法治”,还有很长的路要走,其中很重要的就是要进一步改进执法工作。要牢固树立法治观念,将守法作为执法的必要前提,将履行职责作为行使权力的必然要求,强化法律至上、公平公正、权责一致、执法与守法相统一的执法理念。避免把执法和守法、权力和责任割裂开来,重执行权力而轻视遵守法律规定的责任和义务。要以法治思维深化行政管理体制和执法体制改革,建立健全有效的执法体系,实现监管部门之间无缝衔接,确保执法工作运行顺畅,切实避免因行政权力的划分,使法律在执行中被肢解而“碎片化”。要改进和创新执法方式,确立公共治理的理念,重视发挥公众的主体地位和作用,建立起全社会共同参与的公共治理体系和全面责任体系,使执法方式更加科学化、规范化和常态化。避免因政府自身执法力量有限,过多依赖突击式、运动式执法,而助长违法者的侥幸心理,削弱法律的权威性和公信力。
(二)严格执法,有效解决检查中发现的问题。各级政府要针对这次检查中发现的问题,在执法工作中发挥主观能动性。对法律有明确规定的,要坚决贯彻执行;对法律规定比较原则的,要制定实施细则来创造条件执行;对法律没有规定的,要以改革的精神推动相关问题的解决。
一是针对居住区配套体育设施在建设和管理上存在的问题。要通过制定配套规章,完善相关部门联合执法机制,健全验收、移交、登记、公示和年检等制度,堵住各个环节的监管漏洞。要加强联合执法,开展专项治理,对于侵占、挪用或改变用途的,要责令限期改正。同时,要探索创新居住区配套体育设施建设和管理模式,加大政府保障和监管力度。对于新建居住区,要严格按照国家有关标准全部配建体育设施。对于过去没有配建体育设施的居住区要研究补建措施,通过清理腾退承包出租的国有用地和房屋,或在老旧小区改造时尽可能留出更多的满足群众健身需求的公共用地,还地于民。
二是针对社区体育工作和社会体育组织发展薄弱的问题。要按照国家体育事业发展“十二五”规划和全民健身计划关于大力发展社区体育的要求,制定社区体育发展规划,将全民健身工作作为社区建设的基本内容,加强社区体育组织和场地设施建设,并在社区配备专(兼)职体育工作者。同时,要制定促进社会体育组织发展的配套政策,通过降低门槛、简化程序、健全购买服务机制、加大资金扶持力度等措施,推进社会体育组织的规范化管理和社会化发展,充分发挥其作用。
三是针对青少年体质下滑和学校体育工作面临的问题。要采取有力措施贯彻好相关政策法规,落实好本市推进中小学校体育工作三年行动计划,切实加强学校体育工作。要把增强学生体质作为全面实施素质教育的重要内容、作为学校教育的基本目标之一,提高学校体育工作在绩效考核中的权重。在保障学生体育活动时间的基础上,注重提高体育课教学和体育活动质量,确保学生至少掌握两项体育技能。
四是针对学校体育设施开放率不高的问题。要认真落实本市关于学校体育设施开放的指导意见,完善促进开放的组织管理、安全保障和经费补贴制度,积极为开放创造条件。要探索委托管理服务模式,发挥社会体育组织的作用,建立与社区居委会的联动机制。要加大财政支持力度,资助校园体育设施的必要改造,为学校办理公众责任险,解除学校的后顾之忧。
五是针对全民健身经费投入不足的问题。要完善财政投入机制,优化经费分配结构,逐步加大全民健身经费在体育事业经费中的比重,并更多地向基层群众体育活动倾斜,向社会体育组织购买服务倾斜。要在每年的财政预决算报告中单独报告全民健身经费批复和使用情况。同时,要完善社会筹资机制和税收优惠政策,充分调动全社会兴办全民健身事业的积极性,扩大社会资本进入全民健身事业的途径,多渠道增加全民健身投入。
(三)加强法制保障,完善本市全民健身条例。去年,常委会主任会议已经通过本市全民健身条例修订立项,相关部门要根据立项意见,结合本次执法检查中发现的新情况、新问题,抓紧做好调研起草工作。
在指导思想上,条例修订要以上位法和国家政策为依据,以保障公民参加全民健身活动的权利为宗旨,以政府主导、部门协同、全社会共同参与为原则,按照构建基本公共体育服务体系和全面责任体系的新思路,在全民健身保障、全民健身指导与服务、全民健身氛围营造等方面有所突破和强化。要贯彻法治思维和改革精神,突出首都特点,体现首善标准、和谐宜居要求。
在修订内容上,一是明确政府的主导责任,规范好政府在全民健身基本公共服务方面的保障责任和保障范围。二是针对居住区配套体育设施不同权属,建立职责清晰的监管机制,同时完善信息公示等制度。三是强化青少年体育在全民健身工作中的特殊重要性,明确学校、社会、家庭等相关方的责任和义务。四是细化学校体育设施开放制度,明确开放条件、范围和形式,规范好政府、社会、学校等主体的权利义务。五是健全培育社会体育组织的制度,明确社会体育组织参与全民健身公共服务的范围和方式,完善对社会体育组织的扶持措施。六是加大对违法行为的处罚力度和责任追究,保证条例执行中的严肃性和权威性。
以上报告,请予审议。