——2014年5月22日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
市人大城市建设环境保护委员会主任委员 郭普金
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了做好《北京市轨道交通运营安全条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的一审准备工作，市人大城建环保委员会于4月29日组织部分常委会组成人员、城建环保委员会委员、市人大代表，对轨道交通运营安全工作情况进行了视察。收到市人民政府提请市人大常委会审议的《条例(草案)》后，市人大城建环保委员会组织召开立法专题研讨会，邀请市政府有关部门、相关企业、乘客代表、专家学者和市人大代表参加，对立法重要问题和主要内容进行了研讨；同时，书面征求了区县人大常委会的意见和建议。5月13日，城建环保委员会召开第八次会议，对《条例(草案)》进行了审议，现将审议意见报告如下：
城建环保委员会认为，轨道交通是首都公共交通的重要形式，在轨道交通网络化运营、客运量持续快速攀升、运营安全压力日益增加的形势下，为确保首都城市功能正常运转，迫切需要制定《条例》以提高轨道交通的安全防范和保障能力。《条例(草案)》立足首都城市功能定位，紧紧围绕立项论证所提出的指导思想，坚持“以人为本、安全第一”的原则，重点厘清政府、企业和乘客在轨道交通运营安全中应当承担的责任和义务，体现了轨道交通运营安全公共治理理念，加大了重点环节的保护力度。《条例(草案)》基本成熟，重点突出，具有较强的针对性和可操作性。同时，城建环保委员会对《条例(草案)》提出以下修改意见和建议：
一、关于完善运营安全公共治理机制
保障轨道交通运营安全，是全社会的共同责任，轨道交通各参与主体应当共同遵守本条例规定的轨道交通运营安全规范。目前，轨道交通各参与主体在运营阶段应承担的安全责任散见在《条例(草案)》第四章中，条款顺序上缺乏系统性和逻辑性。建议完善轨道交通运营阶段的公共治理机制，对《条例(草案)》第四章的内容进行梳理，按照不同的主体规范其应当承担的运营安全责任，主要有：市交通行政主管部门应当承担制定运营安全服务标准、制定《轨道交通乘客守则》等责任；公安机关应当承担安全检查的监督管理、制定安检相关标准和规范的责任；轨道交通网络管理机构承担统筹协调网络化运营的责任；运营单位主要承担安全运送乘客、健全运营安全责任体系、履行安全运营职责、加强从业人员安全教育、提供信息服务、设施设备养护维修、按照合同约定对安检单位实施管理、开展安全综合评价等责任；安全检查单位主要承担依法实施安全检查的责任；乘客主要承担遵守《轨道交通乘客守则》、自觉维护运营安全秩序、接受并配合安全检查、自觉遵守禁止性行为规范的责任等。
二、关于轨道交通安全检查
轨道交通安全检查是保障轨道交通运营安全的重要措施之一。我市从2008年6月开始实行轨道交通全路网安检以来，经历了从临时措施到常态制度的发展过程，对轨道交通运营安全起到了一定作用。但目前各方面对安检的目的、性质、标准和方式仍存在不同意见，人物同检的安全性与轨道交通的快捷性和高效性之间仍存在矛盾。城建环保委员会认为，轨道交通安全检查是政府保障公共安全的措施，其责任应当由政府公共安全管理部门承担。建议对这些问题进行更加深入的研究。《条例(草案)》第三十四条第一款规定，由公安机关制定安全检查相关标准和规范，建议在本款后增加一句：“报市人民政府批准后实施，并向社会公布。”
三、关于禁止性行为
乘客是轨道交通的重要参与者，轨道交通运营安全离不开乘客的依法有序参与。目前在轨道交通车站、车厢内乞讨卖艺、散发小广告等行为大量存在，给轨道交通运营带来了应急疏散、设备设施故障等方面的安全隐患；在车厢内饮食也会因遗洒、异味等引起乘客之间或者乘客与运营企业之间的纠纷。轨道交通车站、车厢内是典型的公共场所，人员密集，为进一步营造安全文明的乘车环境，根据北京的实际并借鉴新加坡、香港等发达国家和地区的经验，应当对这些行为加以规范。建议在《条例(草案)》第四十一条中增加三项，表述为：“(十五)在车站、车厢内乞讨、卖艺；(十六)在车站、车厢内派发广告等物品；(十七)在车厢内饮食”。同时，增加相应的法律责任。
四、关于轨道交通投融资单位的表述
《条例(草案)》中涉及到轨道交通产权单位相关责任时，使用了“轨道交通投融资单位”的表述，城建环保委员会认为，这一表述不准确，建议统一修改为“轨道交通产权单位”。
五、关于加强轨道交通保护区管理
1.《条例(草案)》第二十一条第一款规定了安全巡查管理制度，建议除轨道交通运营单位之外，增加产权单位的巡查责任。目前按照市轨道交通运营安全领导小组办公室的要求，市基础设施投资有限公司作为产权单位已经成立了专职巡查队伍，负责开展本市轨道交通安全保护区的巡查工作；市地铁运营公司和京港地铁公司作为运营单位，重点负责轨道交通设备设施安全的巡查工作。因此，建议将本款修改为：“轨道交通产权单位和运营单位应当建立巡查管理制度，对轨道交通安全保护区和设备设施安全进行安全巡查。”
2.《条例(草案)》第二十四条第一款规定：“轨道交通保护区内既有建筑物、构筑物危及轨道交通运营安全的，其所有者或者管理者应当采取措施，排除危险。”城建环保委员会认为，在轨道交通保护区范围划定之前已经合法存在的建筑物、构筑物的所有者或管理者，负有排除危险的配合义务而非实施义务。建议将本款第一句修改为：“轨道交通保护区内既有建筑物、构筑物危及轨道交通运营安全的，轨道交通产权单位应当采取措施，排除危险，既有建筑物、构筑物的所有者或管理者应当予以配合。”
对拆除保护区内建筑物、构筑物，或者限制其他合法权利的补偿主体，应当为轨道交通产权单位而非运营单位。建议将《条例(草案)》第二十四条第三款修改为：“为保障轨道交通运营安全拆除保护区内建筑物、构筑物，修剪、改移种植物，或者对保护区内已取得的其他合法权利进行限制，给他人造成损失的，产权单位应当依法给予补偿，但拆除违法建筑物、构筑物除外。”
六、关于提高轨道交通防护能力
对轨道交通重点部位加强科技和物理防护能力，是防控运营安全风险的重要手段。轨道交通高架线路、桥梁等场所，通风亭、冷却塔、变电站等部位是风险防控的重点环节。《条例(草案)》第九条要求车站、地面线路、安全检查点、站前广场、车厢等场所安装视频监控系统。为了进一步提高防护能力，城建环保委员会认为，除上述场所外，在高架线路、桥梁、通风亭、冷却塔、变电站等重点部位都应安装视频监控系统。建议将本条修改为：“轨道交通车站、地面线路、高架线路、桥梁、安全检查点、站前广场、车厢等场所应当安装视频监控系统；通风亭、冷却塔、变电站等部位应当安装视频监控系统，并合理设置防盗报警系统、防护栏或者防护网等物理防护设施。”
七、关于法律责任
1.《条例(草案)》第六十条规定，对危害轨道交通设备设施的行为，移交公安机关依法处理。《治安管理处罚法》第三十五条规定了对影响铁路安全行为的处罚，这一规定并不适用于危害轨道交通设备设施安全的行为，公安机关不能依据本条内容实施处罚。建议对危害轨道交通设备设施的行为在法律责任中增设行政处罚，由市交通行政主管部门执行，将第六十条修改为：“违反本条例第二十六条规定，危害轨道交通设备设施安全的，轨道交通产权单位和运营单位有权予以制止，由市交通行政主管部门责令改正，并可以对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处500元以上2000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
2.《条例(草案)》第六十二条第一款规定，违反本条例第四十一条相关规定，造成轨道交通运营中断、旅客大量滞留的，由公安机关按照扰乱公共安全秩序处理。《治安管理处罚法》第二十三条规定了扰乱车站、公共交通工具等公共秩序的行为和处罚，建议作援引性规定。将第六十二条第一款修改为：“违反本条例第四十一条第一项至第十项规定的，运营单位有权制止；造成轨道交通运营中断、旅客大量滞留的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
建议增加对在车站、车厢内乞讨卖艺和在车厢内饮食行为的法律责任，将第六十二条第二款修改为：“违反本条例第四十一条第十一项、第十二项、第十三项、第十四项、第十五项、第十七项、第十八项规定的，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门予以警告，并可处50元以上1000元以下罚款。”
建议增加对在车站、车厢内派发广告等物品行为的法律责任，在第六十二条增加一款作为第三款，表述为：“违反本条例第四十一条第十六项规定的，运营单位有权制止，由市交通行政主管部门没收派发的广告等物品，并处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上1万元以下罚款。”
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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