——2013年12月27日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议上
北京市副市长 张工
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
积极应对气候变化、控制温室气体排放是全球达成的基本共识，也是我国加快绿色低碳发展的重要内容。碳排放权交易是国际社会利用市场机制控制温室气体排放的一项有效手段，国家“十二五”规划纲要提出“要逐步建立碳排放权交易市场”。2011年10月，国家发展改革委确定北京、上海、深圳等7个省市为碳排放权交易试点(以下简称试点)。2012年3月，本市正式启动试点建设工作；同年10月，国家发展改革委批复本市试点实施方案。一年多来，按照国家发展改革委要求和《试点实施方案》的时间进度安排，积极开展各项工作，并于今年11月28日开市交易。下面我代表市政府，向市人大常委会报告本市试点建设相关情况。
一、加强碳排放控制、建设碳交易市场的背景及意义
全球气候正在发生以变暖为主要特征的显著变化，并对人类社会造成不利影响，导致干旱、暴雨、风暴、热浪、寒潮等极端天气灾害事件频繁发生。其主要原因是，人类活动大量使用的煤、气、油等化石能源和大规模的工业生产，导致二氧化碳、甲烷等温室气体排放量大幅增加，这些气体聚集在大气中，像温室一样截留大气辐射，从而导致地球表面温度升高。
为应对全球气候变化，1992年联合国大会通过《联合国气候变化框架公约》，提出要控制温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，促进经济社会可持续发展。1997年全球149个国家达成《京都议定书》，提出发达国家和发展中国家要按照“共同但有区别”的原则，控制温室气体排放，首次提出了“碳排放权交易机制”，鼓励各缔约方通过市场手段完成碳排放总量控制目标。作为最大的发展中国家，为体现负责任大国形象，2009年我国向国际社会承诺，“到2020年碳排放强度比2005年降低40—45%”。在全球共同应对气候变化和我国大力推进大气污染防治的背景下，北京作为国家首都和首批试点城市，加强碳排放控制、建设碳交易市场，具有重要的现实意义。
首先，实行碳排放权交易是利用市场化手段加强碳排放控制。碳排放权交易的核心是建立一个在区域碳排放总量控制下的交易市场。在给予排放企业(单位)一定的排放配额后，排放企业(单位)可以将通过采取节能减碳措施后节余的配额像普通商品一样在市场上出售。通过这种方式，推动排放单位加强碳排放控制，确保区域实际排放量不超过限定的排放总量，也可使碳排放权资源得到优化配置，有效降低社会综合减排成本。
其次，加强碳排放控制，有利于倒逼企业创新发展，优化产业结构。国家把降低碳排放强度作为转变发展方式的重要抓手，给本市下达了“十二五”期间万元GDP二氧化碳排放下降18%的目标，作为约束性指标每年进行考核。控制温室气体排放，是完成节能减碳目标的客观要求和重要手段，有利于倒逼企业改进生产工艺，淘汰落后产能，优化调整产业结构，有效带动节能低碳新技术、新产品的研发和推广，促进节能环保产业发展。
第三，加强碳排放控制，有利于协同治理大气污染，改善空气质量。二氧化碳和大气污染物PM2.5的主要成分(二氧化硫和氮氧化物)均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧，两者同根同源。通过加强碳排放控制，可推动能源结构清洁化调整和能源使用效率提高，促进新能源和可再生能源开发，从源头降低能源消耗和二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等大气污染物的排放。据专家初步测算，少排1吨二氧化碳可相应减少0.45吨标煤的化石能源消耗，可减排4.7千克二氧化硫和2.0千克的氮氧化物，可减排0.6千克的PM10和0.4千克的PM2.5。
同时，开展碳排放权交易，有利于加快形成新的金融创新产品和金融活动，完善要素市场，能够为区域联防联控治理大气污染搭建一个市场化的合作平台，将为争取建设全国碳交易中心奠定基础。北京开展碳排放权交易试点，不仅为建设全国统一碳交易市场探索经验，更重要的是向世界表明我国积极应对气候变化工作的决心和行动。
二、建设碳排放交易制度的总体考虑
碳排放权交易是推动节能减碳的一项重大制度创新，涉及面广，影响范围大。我们按照国家应对气候变化及碳排放权交易试点总体部署，立足首都发展的阶段性特征和实际情况，组织编制了试点实施方案，初步确立了相关制度设计，重点从以下6方面着手，努力构建公平、规范、高效、有序的碳排放权交易市场。
一是实行全市碳排放总量控制。未来一段时期，全市能源消耗仍然处于刚性增长趋势，碳排放量也将处于增长态势，客观上要求在能源消费总量控制、碳排放总量控制方面先行先试，尽快探索推进城市可持续发展的新路径。当前，实行全市碳排放总量控制，主要方式是控制碳排放总量增速，主要手段是对现有排放设施的排放总量实行逐年递减，对新增排放设施采用较低的排放标准进行限制，严格控制单位产品(产值)的排放，逐年降低碳排放强度。同时，对参与交易的企业碳排放总量进行控制，在核定发放企业配额时，综合考虑本市行业发展特点、不同企业发展实际需求、以及产业结构和能源结构调整、清洁空气行动计划等重点任务，按年度设置了不同行业的控排系数，逐步降低排放强度，控制企业排放总量。本市二氧化碳排放量占6种温室气体排放总量的比重超过90%，试点期间只对二氧化碳实行排放总量控制。
二是对重点排放单位实行配额管理。配额是排放总量控制目标的数字体现，代表着排放者在相应履约年度的二氧化碳排放权利，配额的科学合理直接关系到排放者参与节能减碳工作的主动性和市场交易活跃程度。按照抓大放小、逐步推进的原则，试点期只将本市行政区域内源于固定设施的、年二氧化碳排放量大于1万吨的约490家单位(统称为“重点排放单位”)纳入交易体系，并对其二氧化碳排放实行配额管理。今后，将根据国家要求和全市碳排放总量控制形势需要，适时研究扩大配额管理范围。重点排放单位二氧化碳排放量占全市排放总量的40%左右。对于配额数量，将综合考虑各单位2009—2012年的年均碳排放量，未来发展需求、国内外同类单位排放先进水平以及产能变化等因素，按照确定的配额核定方法进行核定。配额在试点期将按年度免费发放，并在规定的时间内完成清算，履行排放责任。
三是重点排放单位可以采取多种措施履行减排责任(以下简称履约)。重点排放单位按时履约是实现总量控制目标的重要标志。各企业(单位)可以采取加强管理、实施技术改造、推行清洁生产、淘汰落后产能等多种节能减碳措施，切实控制碳排放，确保排放不超过配额。碳排放控制做得好的企业，可以把多余的配额拿到市场上交易进而获得相应收益，配额不足的企业可以购买其它企业的富余配额实现履约。为维护市场秩序，将适时通过回购配额等方式调整碳排放总量。
四是切实做好碳排放数据管理。排放数据是确定全市碳排放总量控制目标和核定重点排放单位配额的重要依据，确保数据的真实、客观、有效至关重要。本市行政辖区内年能源消耗2000吨标准煤(含)以上的法人单位，按照《北京市企业(单位)二氧化碳排放核算和报告指南》编制年度二氧化碳排放报告，并向市政府应对气候变化主管部门报送，其中：重点排放单位应委托符合条件的第三方核查机构对碳排放报告进行核查，市政府主管部门对第三方核查报告进行评审和抽查。同时，建立温室气体报送系统、注册登记系统、交易系统，实现对报送、核查和交易全过程的电子化管理。
五是建立完善系统化的配套政策。制定出台法规政策，是市场经济条件下依法建立碳排放权交易市场的必要条件和法制基础，欧盟、美国等发达国家和地区碳排放权交易的实践也充分证明了“立法先行”的必要性，本市实行碳排放权交易客观需要一系列法规政策的保障。结合本市实际，经认真调查研究并征求多方面的意见和建议，试点期间计划搭建“1+1+N”法规政策框架。第一个“1”是指建议由市人大常委会发布的《决定》，主要是确立基本制度和罚则，在法规层面规定各方的权利和义务，并授权市政府制定试点期间的相关管理措施。第二个“1”是指将由市政府出台的本市碳排放权交易相关管理办法，主要是依据市人大常委会《决定》的授权，确定本市碳排放权交易全过程的基本操作规则，明确政府部门权利与职责，设定监管措施。“N”是指由市政府主管部门制定的多项配套细则，主要是明确碳排放权交易市场体系建设与运行相关具体环节的管理要求，包括《企业(单位)二氧化碳排放核算和报告指南》、《核查机构管理办法》等10余项，共同保障各个环节有机衔接，有章可循。
六是配套实行激励约束措施。为引导企业(单位)切实加强碳排放控制，将集成利用国家和本市各项节能减碳扶持政策，研究设立市级低碳发展专项资金，对履约企业(单位)给予优先支持。通过政府购买服务等多种方式，在试点期间对企业排放数据的第三方核查给予财政资金奖励支持，为参与试点企业(单位)提供全方位的培训指导，提供节能减碳技术供需对接服务。鼓励银行等金融机构参与，为碳排放权交易市场参与者提供金融产品和服务。与此同时，对不履行碳排放控制责任和义务的相关行为也应给予必要的惩罚措施，起到应有的警示作用。
三、需要市人大常委会立法解决有关问题的建议
目前，本市按照“1+1+N”法规政策体系，完成了相关配套细则的制定和发布工作，完成了重点排放单位碳排放数据报告报送、第三方核查、配额分配、交易电子系统建设等工作，并初步建立一个有形的交易市场，为深入推进碳交易奠定了扎实基础。但控制碳排放涉及众多企业(单位)的权益和利益，复杂而敏感。推行碳排放总量控制、建设规范有序的碳排放权交易市场，必须确立碳排放总量控制制度，明确具有法律约束力的排放单位强制减排责任，设立排放单位配额管理等行政许可事项，设定碳排放报告、第三方核查以及配额交易等基本制度，并规定相应的罚则。按规定，这些制度和措施应通过地方立法形式实现。建议市人大常委会就此做出决定，解决实施碳排放总量控制和推进碳排放权交易试点建设的法律依据问题，尽早发挥碳排放权交易在深化推进节能减碳、培育发展节能环保产业、协同治理大气污染等方面的重要作用。
碳排放权交易试点是一次影响深远的全新探索，我们将着眼长远，扎实做好基础工作，加快建立绿色低碳发展的市场化机制，在解决首都资源环境问题方面迈出更大步伐。同时，碳排放权交易在我国仍然是个新生事物，涉及诸多方面的利益调整和制度建设，碳市场需要一个持续培育的过程。在试点建设过程中难免会遇到一些困难和问题，我们将加强学习，认真研究解决。
以上报告，提请市人大常委会审议。
附件：碳排放权交易相关名词解释
1.温室气体。温室气体主要是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分。这类气体大量增加会像温室一样截留大气辐射，从而导致地球表面变暖，对全球气候和生态系统造成影响。主要的温室气体有：二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)、六氟化硫(SF6)和三氟化氮(NF3)等。
温室气体能有效地吸收地球表面、大气自身和云散射的热红外辐射。大气辐射朝所有方向散射，包括向地球表面的散射，温室气体将热量捕获在地表-对流层(大约1万米高空以下)系统内，这个作用称为“温室效应”。
2.碳排放。是指在人类生产经营活动过程中产生并向大气中排放二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物和六氟化硫等温室气体的统称，其数量一般均换算为吨二氧化碳当量(tCO2e)计算。根据相关国际通行标准，一个国家、地区或单位的碳排放量包括其固定设施和移动设施所产生的直接排放及间接排放的总和。直接排放是指化石燃料燃烧、工业生产过程和废弃物处理中直接产生的排放；间接排放是指由于电力、热力等二次能源消耗所隐含的热电生产时化石燃料燃烧导致的排放。
3.碳排放权。是根据全球共同应对气候变化达成的温室气体排放控制目标或相关法律要求，一个国家、地区或单位在限定时期内可以合法排放一定额度的温室气体权利,通常称为“配额”。
4.碳排放权交易。是指在一个特定管辖区域内，允许获得碳排放配额的排放主体将其剩余的指标拿到市场上买卖，使得碳排放权像普通商品一样在市场参与者之间进行交易，通过相互调剂，确保区域实际排放量不超过限定排放总量的一种减排措施。最通俗的解释，就是“给空气定价”或者“别人掏钱，你来减排”，其过程是政府对一家公司发放一个碳排放指标或配额，限制其每年只能排放多少吨二氧化碳。如果某公司节能减排，这个指标没用完，剩余的部分可以拿到碳交易市场上卖；相反，如果某公司碳排放超过配额，超过的部分，则要用金钱到市场去买。
5.第三方核查。是指市核查机构目录库中的第三方核查机构，对参与本市碳排放权交易的重点排放单位提交的二氧化碳排放报告，进行的真实性、准确性核实查证。
6.碳交易流程。碳排放权交易的基本流程包括排放数据报告、第三方核查、配额分配、买卖交易和履约清算等五个环节。
收藏
打印