(2014年1月20日北京市第十四届人民代表大会第二次会议主席团第三次会议通过)
大会主席团：
1月18日，各代表团全体会议、小组会议审议了大气污染防治条例草案。代表们对这部法规给予了高度关注，进行了热烈讨论，共有211位代表提出了443条意见，其中针对草案内容提出了175条意见(涉及到81个条文)，针对大气污染防治工作提出了268条意见。
代表们总的认为，大气污染防治条例关系到首都科学发展全局和社会公众的切身利益，对于保障人民群众的身体健康，推进首都生态文明建设，具有重要意义。本次大会将条例作为重要议题进行审议，是代表人民行使当家做主权力，决策社会重大问题的重要实践，是凝聚共识，促进立法、执法、司法、守法协调统一的重要举措。草案经常委会三次审议修改，较好地吸收了各方面的意见和建议，结构合理，内容成熟，反映了本市污染防治的更高要求，具有较强的针对性和可操作性。
代表们的主要意见包括：1.认为条例应使用最严厉的法律用语，将条文中的20多处“应当”改成“必须”，要用最严格的防治制度来应对当前严峻的大气污染形势。2.认为法律责任还不够严厉，包括：罚款数额不够高、没有规定按日计罚等，建议修改相关条文，以最严格的法律责任追究制度，重典治污，严厉惩治违法行为，使当事人不愿违法、不能违法、不敢违法。3.认为政府应切实承担防治的主导性责任，发挥带头示范作用。包括：要加强对政府的责任考核，实行一票否决。政府应组织力量，继续研究大气污染的成因，弄清雾霾的构成有哪些。只有对雾霾天气研究透彻，才能贯彻落实好条例。加强区域合作，实行联防联控机制。4.对条例出台后的执法状况，表示高度关切。认为“条例自公布之日起施行”的提法不合适，应预留实施的准备时间，政府应加紧制定一系列的配套规定或措施。认为环保部门作为主要执法部门，执法力量、能力和人员素质应尽快适应条例的新规定新要求。5.认为应高度重视条例的宣传普及工作，人大和政府要共同推动，新闻媒体和自治组织等社会各方面要积极行动，让广大群众都了解条例，认可条例，支持条例，为今后的贯彻实施奠定坚实的民意基础。6.认为本市应禁放烟花爆竹，禁止在公共场所吸烟，以及删除排污权交易等。同时，代表们还对具体条文提出了大量的修改意见。
法制委员会于1月19日下午召开会议，对草案进行了审议，法制委员会认为，代表们的热烈讨论，从各个方面完善了加强污染治理的思路、措施，对于修改好条例提出了很多很好的具体意见，这是践行民主立法、代表人民行使国家立法权力的重要体现。法制委员会按照能改一条改一条、能改一款改一款、能改一句改一句、能改一字改一字的原则，逐条研究了代表们提出的意见建议，采用直接吸收在草案条文中、落实在政府的配套工作中、体现在市人代会决议、落实在常委会执法检查工作中等多种方式，吸收采纳代表们提出的意见和建议。现将有关情况报告如下：
一、关于代表提出应使用最严格的法律用语和应规定最严厉的法律责任的意见
法制委员会经过认真研究，认为：这充分反映出代表们对大气污染防治的高度关切，对这一民生立法的高度重视，代表了广大群众坚决治理好大气污染的意志和愿望。
(一)关于规范法律用语。全国人大常委会法制工作委员会制定的《立法技术规范》中规定，“应当”作为规范法律用语，表示“必须遵守，必须做到”的意思。本条例中的“应当”就是按照立法技术规范使用的。
(二)关于加大法律责任。目前，条例规定了39条法律责任，一一对应了违法的行为规范，还规定了加倍处罚和追究民事责任、刑事责任和行政不作为责任的内容，充分体现了严防严治、严惩违法的立法指导思想。同时，根据代表们的意见，我们进一步完善了法律责任，增加了一条处罚，法律责任已达40条，还增加了行刑责任衔接机制的内容。另外，由于国家立法法、行政处罚法明确规定了地方设立行政处罚的权限，按照维护法制统一的原则，地方性法规对国家大气污染防治法中已经规定的处罚数额，不宜突破。
(三)关于增加按日计罚。由于国家《环境保护法(草案)》正在研究规定该制度，如正式颁布，执法部门可直接依法实施。因此，不增加按日计罚。
二、将代表提出的具体条文意见，直接吸收在草案条文中
代表们针对草案内容提出了175条意见，涉及到草案的81个条文。法制委员会对这些意见进行了认真研究，共对36个条文作了68处修改，对11个条款顺序作了调整，对草案说明作了1处修改。主要包括：
(一)明确本市污染防治的工作重点。建议将第五条中的“本市大气污染防治，应当以降低大气中的细颗粒物浓度为目标”修改为“本市大气污染防治，应当以降低大气中的细颗粒物浓度为重点”。
(二)完善公共治理机制，加大政府公开力度，鼓励社会监督。建议：1.将第十六条中的“确定排污费征收事项和征收标准”修改为“确定并公布排污费征收事项和征收标准”；2.将第二十一条第一款中的“向社会公开举报电话”修改为“向社会公开举报电话、网址等”；3.将第四十二条第一款中的“并向社会公布”修改为“并每年向社会公布”；4.在第六十九条中增加一款，作为第二款，表述为：“市环境保护行政主管部门应当向社会公布前款规定的检测机构名单。”
(三)进一步明确政府在防治机动车污染方面的主导性责任。1.优化道路设置，建议在第六十三条中增加一款，作为第二款，表述为：“本市优化道路设置和管理，减少机动车怠速行驶造成的污染。”2.创造条件方便公众出行，建议将第七十三条修改为：“本市提倡公民绿色出行。市人民政府应当创造条件方便公众选择公共交通、自行车、步行的出行方式，减少机动车排放污染。”3.加快配套设施建设，建议将第七十七条修改为：“本市加快老旧公交、邮政、环卫、出租等车辆淘汰，鼓励发展小排量、低能耗和新能源车与清洁能源车，加快新能源车与清洁能源车的配套设施建设。”
(四)修改排污权交易制度。有多位代表建议删除排污权交易制度。法制委员会认为，该制度在前期起草审议中一直有争论，主要原因也正是代表们所担心发生的花钱买排污的倾向。为了避免发生上述情况，同时发挥市场在促进减排方面的作用，对草案第四十五条又作出了更严格的规定，把“可以试行大气污染物排污权交易制度”修改为“可以进行大气污染物排污权交易试点”。据此，建议将第四十五条修改为：“本市在严格控制重点大气污染物排放总量、实行排放总量削减计划的前提下，按照有利于总量减少的原则，可以进行大气污染物排污权交易试点。具体办法由市人民政府制定。”
(五)进一步完善法律责任，严惩违法排污行为。
1.建议将第九十九条第一款修改为：“违反本条例第三十五条第一款规定，未按照规定公布或者保存监测数据的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，处一万元以上十万元以下罚款。”
2.为防治扬尘污染，加大对违法运输散装流体物料的惩治力度，援引《北京市市容环境卫生条例》，建议增加一条处罚，作为第一百二十四条，表述为：“违反本条例第八十四条规定，无准运证件或者不符合要求的车辆从事运输的，由城市管理综合执法部门责令改正，并处五百元以上三千元以下罚款。”
3.为严格追究当事人的刑事责任，有必要建立环保机关与公安机关之间的行刑衔接机制，建议在第一百二十八条中增加一款，作为第二款，表述为：“环境保护行政主管部门与公安机关应当建立健全大气污染案件行政执法和司法衔接机制，完善案件移送、线索通报等制度。”
(六)合理确定实施日期，积极做好实施准备工作。法制委员会认为，一方面要预留实施的准备时间，进行广泛的宣传普及，不宜公布后就立即实施；另一方面，考虑到当前污染形势严峻，防治工作任务重，迫切需要一部强有力的法规，为依法开展治理、制定防治标准、应急处置重污染、惩治违法行为提供有力的制度保障和法律支持。因此，建议将第一百二十九条中的“本条例自公布之日起施行”修改为“本条例自2014年3月1日起施行”。
此外，还根据代表意见，修改了草案立法说明，在第一部分立法背景中增加了“评价本市现行法规的作用，以及阐述废旧立新理由”的内容。
三、将代表提出的具体防治意见，落实在法规配套工作和污染防治工作中
有多位代表针对如何做好大气污染防治工作，改善本市大气环境质量，提出了较多的意见和建议。法制委员会经过认真研究，认为这些意见在条例中已作出了相关规定，建议：下一步政府应根据本条例，抓紧研究制定相关配套文件或配套措施，落实到具体的防治工作中。包括：政府将制定条例配套的具体规定，如：总量控制制度、排污许可制度、排污交易试点、举报制度、政府责任考核评价制度等；制定完善相关的20多项技术性防治标准，如：产品挥发性有机物含量限值标准、餐饮油烟污染排放标准等；完善行政执法自由裁量权规范；按要求尽早划定本区域禁止露天烧烤的范围等。
有多位代表针对政府应如何承担主导责任、做好大气污染防治工作提出了较多的意见和建议，对此，法制委员会建议：(一)政府应根据本条例，切实做到对污染防治工作负总责，履行签订的政府责任书，严格执行考核评价制度，做到严格问责，一票否决，并适时向社会公布考核结果。(二)在机动车污染防治中，政府应当加大力度，采用政府采购等方式，带头使用新能源车和清洁能源车，发挥好示范应用效果。(三)政府应继续组织力量，加大对大气污染成因、PM2.5来源构成和防治对策的科学分析与研究，以便进行科学有效的污染治理。(四)政府应落实区域联防联控机制，注重合作，加强与周边省区市的联防联控工作。(五)在严格执法的同时，政府应加大帮扶力度和保障工作。如：控制燃煤总量的同时，要加强清洁能源的供应保障，要帮助核心区居民、远郊区县农户共同完成煤改电、减煤换煤；在淘汰压缩混凝土、禁止露天焚烧秸秆的同时，统筹考虑建设实际需要和农村处置废弃农作物的实际需求，做到有堵有疏。
四、关于代表提出加强法规宣传的意见，建议本次市人代会决议中对此专门作出规定
有多位代表提出，条例出台后，政府应认真做好条例宣传贯彻工作，加强舆论引导，调动全社会共同防治的积极性。对此，法制委员会建议，大气污染防治条例作为重要的民生立法，经过全体市人大代表共同审议表决，体现了全市人民共同防治的坚定决心和愿望。对于这样重要的法规，本次市人代会在作出决议时，有必要专门规定，要求全社会共同行动起来，市人大、市政府和两院要共同推进，市政府要精心组织，开展系统性、整体性的宣传教育，引导社会各界自觉遵守法律规定，共同参与污染治理。
五、关于代表提出加强条例执法工作的意见，建议下半年常委会对条例进行执法检查，依法监督政府加强实施工作
有多位代表提出，法律的生命在于实施。法律实施不到位，就是形同虚设。政府要切实加强执法工作，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。对此，法制委员会建议，今年上半年注重对条例进行宣传普及，完善配套性工作；下半年常委会要对条例进行执法检查，依法监督政府执行大气污染防治法律法规的情况。着重检查政府执法力量、执法能力和执法人员素质是否适应条例的新规定新要求；着重检查规范自由裁量权，制定配套执法细则，规定执法程序等情况；还要检查代表们关注的禁止露天烧烤、焚烧垃圾和秸秆等规定的执行情况，督促政府加强执法，做到严格管理，严惩违法。
六、其他意见的说明
审议中，有多位代表还提出增加环境公益诉讼、举证责任倒置、环境损害赔偿权，增加航空器大气污染防治、设立大气污染防治基金，增加禁止燃放烟花爆竹、禁止在公共场所吸烟等意见。考虑到这些意见，有的超出了地方立法权限、有的属于国务院管理范围、有的已经制定或者正在研究制定法规，所以未对条例做相应修改。
有多位代表针对第74条“在学校等特定地段，停车三分钟以上时应当熄灭发动机”，是否需要设定处罚，提出了不同意见。有的认为，为了推行停车熄火制度，提高制度的威慑力，应当增加相关处罚；有的则认为，本条重在提倡、引导公众自觉遵守，主动践行环保驾驶，没必要设定处罚。法制委员会经过慎重研究，认为：停车熄火作为防治机动车污染的一项措施，关系到全市560多万辆机动车主的行为规范。2013年10月24日，法制委员会专门就此召开了立法听证会，会上9位陈述人对是否设定处罚也提出了截然相反的观点，未形成共识。对此，法制委员会综合代表、听证会等多方面意见，认为：针对停车熄火设定处罚，存在着执法主体难确定、现场取证较困难等实际问题，难以执行到位，为了维护法律的严肃性和权威性，建议不设处罚。
法制委员会还建议，由于污染防治工作科学性强，涉及面广，比较复杂，需要在实践中不断提高认识，不断摸索调整。今后将根据污染防治工作的实际需要，及时修正条例，为依法防治大气污染提供坚实的法制保障。
法制委员会根据以上修改意见，提出了《北京市大气污染防治条例(草案修改稿)》。
草案修改稿和以上报告，请审议。
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