——2013年11月21日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议上
市人大常委会副主任 柳纪纲
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
水土保持是加强生态文明建设、实现可持续发展的重要举措。1991年颁行的《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)在2010年进行了重大修订。1992年颁行的《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(以下简称《实施办法》)在1997年、2010年进行了简易修订。今年，市人大常委会对《水土保持法》及《实施办法》施行情况进行检查，是贯彻十八大关于生态文明建设部署，汲取“7·21”教训，改进执法的客观要求。执法检查组围绕管理体制、生态清洁小流域建设、生产建设项目管理等6个方面，小规模、多点位、高频次、明暗结合，重点检查了30多个条款的实施情况。执法检查组听取了16个部门的汇报，进行了10多次实地调研，组织建设单位专题座谈，征求了基层干部群众和专家的意见。对检查发现的问题，及时与有关部门沟通，督促依法加以解决。11月7日，执法检查组召开全体会议，讨论并通过了执法检查报告。现将有关情况报告如下：
一、实施《水土保持法》及《实施办法》的基本情况
执法检查组认为，多年来，全市认真实施《水土保持法》及《实施办法》，持续推进生态工程建设，强化小流域治理和生产建设活动管理，水土保持工作系统化、精细化、法制化水平不断提高。2012年水土保持普查表明，通过综合采取21种措施，我市累计治理水土流失近4000平方公里，山洪泥石流和沙尘暴等灾害明显减少，水土保持的经济、社会、生态效益日益显现。
(一)逐步规范管理体制。《水土保持法》第4~7条、29条及《实施办法》第4~7条得到了较好落实。表现在：制定了绿化、水污染防治、河湖保护管理、湿地保护条例和防洪法实施办法等相关法规规章以及20多个规范性文件、技术标准。在市政府统一领导下，水务、国土、园林、环保等部门加强了综合防治，划定了生态涵养发展区和水土流失重点预防保护区、监督区和治理区，编制了水土保持重点工程建设和小流域建设等规划；房山、延庆等区县编制了水土保持综合规划和专项规划，实施了目标考核责任制；市水务局设立了郊区水务处和水土保持工作总站，山区县设立了管理、监督、监测“三站合一”机构；依托首都智力资源，借鉴国际经验，水土保持科研推广在怀柔、密云、延庆、平谷、门头沟等区县取得了良好效果。
(二)持续推进重点生态工程。《水土保持法》第16、18、21~23、38、39条和《实施办法》第9、14条得到了较好落实。表现在：持续推进京津风沙源治理、三北防护林、平原百万亩造林等工程，2012年林木绿化率、森林覆盖率达到55.5%和38.6%，公园绿地增加到31.8万亩。1379.4万亩生态公益林严格实行抚育更新采伐。以潮白河砂石坑治理和密云首云铁矿废弃矿山生态修复为代表，大面积整治国土，恢复生态环境。大沙河、延庆康庄、昌平南口等5个风沙危害区已全部绿化。对永定河、潮白河、北运河等水系进行综合治理，恢复保护了野鸭湖、翠湖、汉石桥、南海子等一批湿地。大规模的生态环境工程建设，既提升了水源涵养净化能力，又抑制了境内外风沙的侵袭，成为水土保持最坚实的基础。
(三)分类推进生态清洁小流域建设。《水土保持法》第35条规定了水力、风力、重力侵蚀地区的治理措施，第36条规定在饮用水源保护区开展清洁小流域建设。检查发现：我市在小流域治理基础上，从2003年起实施生态清洁小流域建设。在一、二级水源保护区，源头护水、治污、治垃圾、治违章，建设河岸库滨植被过滤带；在民俗旅游区，努力将经济活动影响控制在环境承载力之内；在林果种植区，完善生产设施，促进生态建设与经济结构调整结合；在村庄集中、人口密集地区，建设护村坝、护地坝、排洪渠，疏浚河道，整治环境，确保行洪通畅。截至2012年，全市共建成生态清洁小流域219条，治理水土流失2832平方公里。《水土保持法》修订时吸纳了我市生态清洁小流域治理经验。
(四)不断加强生产建设项目管理。《水土保持法》第15、24~29、38、41、53~56条对生产建设项目规划选址、审批、表土渣土处理等做了规定。检查发现：我市1997年在山区试点生产建设项目管理，2009年以后向城区和平原拓展。实践中，水务、环保、发改等部门制发了《关于加强生产建设项目水土保持工作的通知》，将水土保持方案作为项目环评审批的前置条件。加强监督检查，初步落实了水土保持设施与主体工程同时设计、施工、投入使用的“三同时”规定。每年产生的近5000万吨渣土中，有70%用作公路等项目基槽土或进入消纳场。顺义、平谷等区县剥离表土并专门存放，统一用于项目回填和景观绿化。全市累计审批水土保持方案3143个，防治范围765.5平方公里，建设了大量雨水集蓄设施和工程、植物护坡，减少水土流失约340万吨。
(五)切实加强普查监测。《水土保持法》第10、11、40、42条关于普查监测的规定得到了落实。2010年至2012年我市开展了第一次水土保持普查，完成了1085条小流域划分及土壤侵蚀、水土保持措施、侵蚀沟道和泥石流沟道普查等8项任务，摸清了全市水土保持现状。市和区县建立了11个坡地径流场、163个坡地径流小区和14个沟道控制站，形成了以水土流失监测为主、涵盖水循环及生态系统的监测网络体系；从2000年起发布水土流失监测年度公报，为生态环境建设提供基础数据。
(六)加强宣传教育，严厉打击违法行为。《水土保持法》第6、9条得到了较好落实。表现在：充分利用广播电视、报刊、网络等渠道，结合世界水日、中国水周等活动，开展经常性宣传。建设了门头沟龙凤岭、延庆上辛庄等7个水土保持科技示范园，组织学生户外体验，加强科普教育。同时，对非法取土、挖砂、采石、不编报水土保持方案等突出违法行为加强了执法监管。如2010年专项打击砂石盗采行为，各部门联合查处案件181起，抓获违法犯罪嫌疑人117名，全市崩塌滑坡危险区和泥石流易发区挖砂取土采石违法现象得到了遏制。又如开展生产建设项目督查2300余次，纠正了一批应编未编、落实不力的违法行为。
二、实施《水土保持法》及《实施办法》存在的主要问题
执法检查组认为，水土保持不仅是农业资源的保护和利用问题，而且已经变为生态问题，进而影响城市安全；水土保持的重点也不仅在山区，而且已经转向城市和平原；水土保持内容也不仅是经济沟治理，而且重点已经转向生产建设项目管理和渣土、垃圾、污水和土壤污染治理上。在当前极端天气不断出现的背景下，水土保持与水资源短缺、污水治理、土壤保护等之间的联系更加紧密，与城市内涝、山洪泥石流、雾霾、沙尘暴等灾害防御的关系更加凸显。首都的水土保持总体是好的，但由于我市正处于快速城镇化阶段，人口持续增加，城市规模不断扩大，水土资源开发强度很高，水土保持面临旧账未清、又添新账的局面，与首都的城市性质、地位和功能的要求还有较大差距。水土保持工作尚未从水土资源的可持续利用、生态环境的可持续维护、经济社会的可持续发展的高度给予规划，存在着水土保持是水务部门的而不是所有部门的工作、是山区而不是平原和城区的工作，是政府而不是全社会广泛参与的工作等认识偏差，存在着重水轻土的工作倾向。加之新的《水土保持法》实施时间较短，《水土保持法》及《实施办法》在施行中还存在一些问题。
(一)水土保持管理和执法体制不够科学健全。一是规划编制滞后。虽然我市编制了若干水土保持工程规划，但缺乏一部指导全局和长远的市级水土保持综合规划。国民经济和社会发展规划以及各有关部门编制的规划中，对水土保持规定不够明确。二是协作机制不健全，执法体制不科学。《水土保持法》第4、5条规定的水务、国土、住建、农业等部门统筹协作的机制尚未完全建立，执法力量分散，执法效果差，执法体制效能较低，从而影响了综合防治效果。偏重于强调单一部门执法或运动式综合执法，未能从政府层面构建统一的、常规的整体执法体制。《水土保持法》第4条第2款和《实施办法》第4条要求建立的水土保持目标责任制和考核奖惩制度仅在部分区县得到落实，市级和多数区县尚未建立。三是机构队伍建设滞后。水土保持行政、技术、执法职责划分不科学，机构设置不统一；市水土保持工作总站仍为差额拨款事业单位，在全国范围内保障程度较低；城区和平原尚无专门水土保持机构，不适应向平原和城区拓展的需要。尚未建立流域管理机构，监管作用亟待强化。
(二)水土流失防治形势依然严峻。一是大规模建设导致人为水土流失剧增。据测算，十一五期间生产建设项目扰动土地800平方公里，人为水土流失近700万吨。二是生态清洁小流域治理任务大。已建成生态清洁小流域仅占山区小流域的38%，且未纳入公共事业经费保障，导致建了又毁、毁了又建。水土流失加剧了水体富营养化。2012年对部分有水河湖的抽样监测表明，水质在四类以下的超过40%。三是山区生态安全存在隐患。山区土层不足30厘米的土地超过40%，水土流失极易损害植被生长条件，影响生态系统良性循环。怀柔、密云、房山等10个区县有805条泥石流沟道，受影响人口15万多。四是城市防洪隐患增大。大面积城市硬化，雨洪利用工程严重不足，造成降水难以存蓄，地下水难以补给。排水压力也不断加大，极易形成内涝。据测算，每年进入排水管网的泥沙约1.5万吨。
(三)生产建设项目管理仍显薄弱。一是城区和平原编报率仅约20%和6%。原因是市级规划尚未编定，无法确定《水土保持法》第25条规定的“规划确定的其他区域”。研究表明，1万方堆土每年流失近1吨。2012年全市建筑开复工面积约2亿平米，主要集中在平原和城区，强化人为水土流失防治刻不容缓。二是存在“以审代管”现象。大量项目通过审批后，不落实建设、监理、验收、监测费用。有的方案发生重大变更，不履行审批手续。水土保持设施的验收率偏低。三是水土保持补偿费收了又停，大大降低了企业的社会责任。依据《实施办法》第26、27条，1994年颁行了《北京市水土保持设施补偿费、水土流失防治费的收费标准和使用管理办法》，但2003年被取消了，从而造成《水土保持法》第32条规定的水土保持费没有征收。目前全国仅剩上海和北京没有征收。
(四)立法、执法、司法和守法之间缺乏有机衔接，重点违法行为屡禁不绝。检查发现：多数区县尚未建立表土保护利用机制，浪费比较严重。由于渣土收集运输和消纳成本高(约15元/吨)，监管不到位，每年乱拉乱弃渣土近1400万吨。农地挖砂取土、山区取土采石等违法行为依然不少，永定河、潮白河京冀交界段挖砂取土屡禁不止。究其原因：法律政策的科学性有待增强，一些规定制定时未能充分考虑能否有效实施。加之执法力度不够，不能很好地与司法、守法有机衔接，从而造成许多法律规范未能实现立法初衷。一方面，执法力度不强，行政执法和刑事司法衔接不够。如河道采砂影响防洪安全和水土流失，水务部门有权管理。砂石属于矿产，国土部门有权管理。依据《刑法》第6章关于破坏环境资源保护罪的规定，擅自采砂情节严重的将构成犯罪，应由水务、国土和公安等部门联合查处。实践中水务、国土部门执法强制力偏弱，与公安机关衔接不够，常常遭到抵制甚至暴力抗法。部分区县虽然通过联合执法甚至出动武警，短期内震慑了犯罪，但很容易出现反弹。另一方面，法律政策仍不完善。如《水土保持法》第17条要求加强取土挖砂管理，水法、河道管理条例等上位法原则规定了砂石开采许可制度，《北京市河道砂石开采管理暂行规定》明确了具体办法。但由于《北京市矿产资源总体规划(2008~2015年)》等文件确定的禁采政策的实施，砂石开采许可实质上处于停滞状态。
此外，水土保持法规规章和政策也亟待完善。特别是由于上位法进行了重大修改，《实施办法》已不能完全适应我市水土保持形势任务变化的需要，亟待修改完善。
三、意见和建议
执法检查组认为，必须切实提高认识，完善法律制度，改进执法工作，统筹推进水土保持法律法规的实施。
(一)提升工作理念，加强科研宣传。一是提高认识。水土资源是人类生存发展的基础，是资源节约和生态保护的重中之重。要按照十八大关于大力推进生态文明建设、建设美丽中国、实现永续发展的要求，采取更加有力的措施，将水土保持融入经济社会发展全过程，降低水土消耗强度，强化水土污染防治，营造天蓝、地绿、水净的美好家园。坚持水土资源并重，加强流域管理和综合防治，避免重水轻土、重数量轻质量的倾向。二是坚持量水量土发展原则。科学测算水土资源承载力，合理确定人口和城市发展规模，从源头上加强水土保持。要改变落后粗放利用方式，倡导“绿色、生态、自然”的思维方式、生产方式、生活方式，促进水土资源永续利用。三是加强科研宣传。加强水土保持科研，健全山区、平原和城区生态清洁小流域建设质量标准和考核指标体系，合理评价水土保持经济社会生态效益。构建全覆盖、全要素、全过程的水土保持监测网络，完善监测技术规范。增强宣传的趣味性、实效性，使科学的水土保持理念为更多公众所接受。
(二)完善协作机制，尽快编制规划。一是完善协作机制。在市政府主管领导协调下，健全水务、国土、园林、住建、农业等部门参与的水土保持联席会议制度。科学设定水土流失量、生态清洁小流域建成率、水土保持方案编报率等指标，落实考核奖惩机制。二是完善管理机构。健全水土保持行政机构和监测、鉴定、技术评审、咨询评估等技术机构，并将执法统一纳入水政监察执法范围，加大经费保障力度。依据水法和河湖保护管理条例，健全流域管理机构。三是推进规划编制。编制水土保持中长期规划，加强整体统筹。近期以泥石流和侵蚀沟道、林下裸露土地、废弃矿山等为重点，推进生态清洁小流域治理。远期结合主体功能区规划，构建山区、平原、城市绿色生态屏障，科学发展沟域经济、民俗旅游、绿色产业，促进产业转型升级和农村发展、农民增收。在国民经济和社会发展规划和年度计划中，细化水土保持目标。在城市总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、水资源规划、环保规划中，细化水土流失防治安排。在基础设施建设、土地矿产开发、旅游开发等规划中，强化水土保持任务，在报批前征求水务部门意见。
(三)全面加强生产建设项目管理，严防人为水土流失。将人为水土流失防治的重心转向城区和平原。一是生产建设项目全面纳入管理。继续将水土保持方案审批作为环评审批的前置条件，并确保水土保持投资。凡涉及表层清理、场地平整、土石方挖填的现场施工活动包括土地一级开发，按照标准实行分类分级管理。二是严格落实“三同时”制度。加强水土保持方案实施监管。建立部门衔接机制，明确建设单位责任，将水土保持设施验收列为建设工程验收的前置条件。三是完善技术规范。完善生产建设项目水土保持技术规范。研究加强地表雨洪利用设施和地下排水管网建设，对现有绿地进行下凹式改造、对路面进行透水改造，增强蓄水能力。生产建设项目水土流失监测增加径流系数、雨洪利用、挖填方平衡等要素。四是健全表土保护和渣土利用制度。总结推广顺义、平谷表土资源保护经验，建立由国土部门牵头，水务、住建部门参与，建设单位剥离运输，农业和市政部门储存、调度、利用的具体办法。研究渣土综合利用的利益机制和技术措施，建立政府统筹监管、建设单位主责、环保企业处置、财政扶持的综合利用办法，促进变废为宝。
(四)改进执法方式，严厉打击重点违法行为。一是查找薄弱环节。依法对非法挖砂取土、弃置表土渣土、搁置尾矿生态恢复等违法行为进行全面调查，摸清危害程度，明确执法重点。二是提升执法能力。建立举报、接收、查处、案卷移交、内部监督等执法制度和水土资源保护责任追究制度，提高执法规范化水平。提高执法人员素质，提升查处能力。不搞运动式执法，着力提高执法的及时性、严肃性。三是强化部门联动。依据《水土保持法》、《实施办法》以及水法、防洪法、土地管理法、矿产资源法等法律法规，落实水务、国土、园林、环保、住建、公安、农业等部门的执法主体责任，健全联合执法机制。重点研究《水土保持法》第43、58条，细化行政执法和刑事司法的衔接措施，增强执法威慑力。积极争取海河流域管理委员会支持，加强京冀交界区域水土保持监管。
(五)废止《实施办法》，制定《北京市水土保持条例》。一是明确指导思想。站在落实基本国策、加强生态环境保护、坚持首都城市功能性质的高度，明确首都发展新阶段水土保持的功能作用、目标和原则，完善水土流失预防、治理、监督、监测措施，推进水土保持科学化、精细化、法制化。二是明确主要内容。细化上位法的原则规定。重点对目标考核、规划编制、生产建设项目管理、监测等规定进行补充。如细化《水土保持法》第31条，在大生态补偿框架内研究水土保持生态补偿机制，对补偿主体、标准、收缴、管理等作出规定。同时，增设创制性规定。如总结生态清洁小流域建设经验，固化建设管理方式，明确长效管护机制。三是做好法律衔接。处理好与水资源、水污染治理、防洪、河湖保护等相关法律法规之间的关系。此外，要评估砂石禁采政策，按照疏堵结合原则，研究河道内外砂石开采管理办法。
以上报告，请予审议。
收藏
打印