——2013年9月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议上
市人大常委会副主任 唐龙
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
新修改的刑事诉讼法由十一届全国人大五次会议通过，于今年1月1日起施行。这次刑事诉讼法修改凸显了尊重和保障人权的理念，在证据制度、辩护制度、强制措施、审判程序、执行程序等方面都有重要完善，是对我国刑事诉讼制度的重大变革，体现了社会主义民主法治建设的重大进步。为了更好地保证这部法律在本市得到全面、正确、有效的贯彻实施，积极推进首都民主法治建设，维护司法公正，市人大常委会决定对刑事诉讼法的贯彻实施情况进行检查。在开局之年，对一部刚刚施行的法律进行执法检查，是本届人大加强执法检查工作，加强监督司法工作的一次积极尝试。考虑到这部法律施行时间较短，这次执法检查与以往相比，在检查目的与方式、重点内容上都有所不同，主要是了解全市贯彻实施刑事诉讼法的准备和进展情况，及时有效推动全市各执法司法机关把握立法本意，形成思想共识，加快制度建设，把这部法律的先进理念和规定落到实处，以更高的标准、更严的要求实现刑事诉讼法施行的良好开局。现将执法检查情况报告如下：
一、全市贯彻实施刑事诉讼法的基本情况
这次刑事诉讼法的修改条文多、涉及面广、制度调整大，更加注重对犯罪嫌疑人、被告人和被害人的人权保护，更加注重对律师执业权利的保护，对各执法司法机关及律师等履行职责都提出了更高标准和要求。各执法司法机关都高度重视刑事诉讼法的学习贯彻，积极应对刑事诉讼法理念和内容的重大变化，充分准备，积极工作，打下了较好的基础。在各方的共同努力下，刑事诉讼法在本市的贯彻实施开局良好。
一是不断提高思想认识。各执法司法机关通过组织培训班、案例点评、专题座谈、模拟法庭等形式，对刑事侦查人员、刑事法官、检察官、监狱干警、司法行政人员和律师开展了有针对性的学习教育，重点在思想认识上进一步强化尊重和保障人权理念，更准确地理解法律精神，更全面地把握法律规定。通过“走出去、请进来”的方式，加强和外省市执法司法机关，以及本市公、检、法、司、律师之间的学习交流，积极组织开展相关的理论与实务研讨，不断深化对刑事诉讼法修改意义的认识，借鉴其他单位学习贯彻的经验做法，为刑事诉讼法的贯彻实施奠定了较好的思想理论和知识基础。
二是大力改善执法环境。针对法律的新规定、新要求，各执法司法机关积极创造条件，努力破解难题，不断加强人员、装备和经费保障，着力做好刑事诉讼法实施的衔接和准备工作。在市委政法委的统一组织下，各执法司法机关开展了久押不决刑事案件专项清理活动，进一步解决超期羁押问题，为落实刑事诉讼法新的审限制度奠定了基础。市高级人民法院和市人民检察院在全国率先成立了未成年人案件审判和检察机构。市公安局将全局590个执法办案场所，按照专业审讯室的实施标准，统一配备了报警设备、安全防范装置及视频监控设施，为防止发生刑讯逼供行为提供物质保障。市司法局抽调41名监狱劳教干警下派到司法所，实现了每个司法所至少有1名司法助理员和1名监狱劳教干警专职从事社区矫正工作。市公安局、市国家安全局和市人民检察院，都基本实现了讯问犯罪嫌疑人全过程同步录音录像。
三是积极转变执法方式。各执法司法机关结合自身职能，认真研究新修改刑事诉讼法带来的机遇和挑战，更新执法理念，转变执法行为，调整工作方式。市高级人民法院、市人民检察院主要领导专门到律师协会，加强沟通联系，研究律师执业权利保障问题。市公安局对全部看守所的硬件设施进行改造，改善律师会见条件，并将律师评价纳入执法考评。市人民检察院不断深化刑事执行监督，改变对刑罚执行的监督格局，从事后监督转为事前监督和同步监督。市各级人民法院积极构建繁简分流的审判机制，不断扩大简易程序适用，切实提高刑事审判效率。刑事诉讼法实施以来，律师会见率、刑事辩护率、法律援助率、证人鉴定人出庭率等同比都有不同程度的上升，说明执法理念和方式已经有了明显改变。
四是切实加强制度建设。去年刑事诉讼法修改颁布后，市委政法委组织各执法司法机关及时启动了该法的贯彻实施工作，结合本市实际，对照梳理出了需要研究解决的82个问题。在对这些问题进行归类分析基础上，各执法司法机关牵头或参与制定会签了11项规范性文件。这些制度包括了修改后刑事诉讼法的各项重点内容和要求，涵盖了侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼的各个环节，重点解决各执法司法机关在实施刑事诉讼法过程中涉及程序衔接及实际操作中存在的突出问题。各执法司法机关加强了相互之间的沟通协调，通过刑事办案联席会、联络员会议等形式，对法律实施中遇到的一些重大问题交换意见，形成共识。同时，积极调整完善内部制度规范，建立健全相关工作机制。通过这些制度和措施的落实，刑事诉讼法的各项新规定、新程序、新要求在本市基本落地。
五是努力探索新的机制方法。各执法司法机关围绕刑事诉讼法确定的新制度、新程序，积极开展试点工作，认真研究法律实施中出现的新情况、新问题，总结经验，创新机制，形成了一些有益做法。公安机关全面推行执法现场记录制度，强化内部监督，推进执法规范化建设。昌平、通州、平谷、海淀等区检察院对简易程序的公诉案件，实行“集中移送、集中起诉、集中开庭”工作机制，提高了简易程序出庭率。针对看守所和监狱距离法院较远、城市交通拥堵的现状，一些城区法院探索了远程视频开庭，让被告人在看守所或监狱就地受审，减轻了诉讼参与方的负担，节约了司法资源，大大提高了庭审效率。市公安局、市人民检察院、市高级人民法院、市司法局根据未成年人刑事案件特别程序的规定，结合本市实际，建立了未成年人刑事案件办理工作体系，推行合适成年人到场制度，制定社会调查办法，建立社会化帮教体系，组建未成年人法律援助队伍，切实加强了未成年人的司法保护。
二、刑事诉讼法实施中存在的主要问题
新修改的刑事诉讼法正处于法律实施的初始阶段，执法理念、工作模式正处在调整期、适应期，各执法司法机关之间以及他们与律师的关系正处在磨合期，诉讼参与各方的思想观念、制度机制、方式方法、条件能力与新法的要求还不适应。
1.对修改后刑事诉讼法精神实质的理解不够深入。各执法司法机关对立法精神、立法宗旨的把握不够精准，保障人权理念还没有普遍、深入地在每一位干警中树立起来，一定程度上依然存在“重打击轻保护”、“重实体轻程序”等问题。侦查人员参与诉讼的意识和能力不强，有些民警认为新法过于限制侦查权力，不利于打击犯罪，存在畏难抵触情绪。有些检察干警对开展羁押必要性审查、非法证据排除工作理解不一致，对阻碍律师执业行为由检察机关开展法律监督的认识还不到位。部分法官对律师在庭审中的地位认识不够，对律师辩护意见重视不够。有些律师对保护人权的理解过于片面，不依据事实和证据辩护，提无罪辩护比较草率。
2.执法司法标准和尺度存在差异。由于刑事诉讼法中有些规定相对原则，各执法司法机关对某些法律条文精神的理解不尽相同，上级机关与基层单位对法律的把握存在差异。对冤假错案的标准，以及在如何防止冤假错案的认识上，各执法司法机关不尽一致，导致执法尺度产生差异。在证据真实性、关联性、合法性的判定和采信标准上，公、检、法机关和律师的认识存在着较大分歧，个别案件因各方对证据规格和证明标准认识不同，证据补查补证工作配合不畅，出现立或不立、捕或不捕、诉或不诉、判或不判的矛盾和冲突，影响司法公正和诉讼效率。
3.执法司法能力还不适应新法要求。执法司法人员对刑事诉讼法的新规定、新制度还不够熟悉、不太适应，沿用旧有的工作习惯、工作方式，执法不规范的现象不同程度的存在。侦查工作与“以审判为中心”的要求有差距，有些办案民警受传统办案思维的影响，对于证据的关联性、合法性掌握标准还不到位，不能真正做到疑罪从无；作为证人、鉴定人出庭作证时应诉能力不足；在执法过程中存在着物证提取和保管程序不规范、讯问笔录雷同甚至简单复制、到案经过制作不符合证据要求等问题。个别检察人员审查起诉能力、公诉能力不强，对职务犯罪侦查工作趋于公开化、透明化不适应。有些法官对庭前会议的功能、作用认识不太清楚，存在适用范围过于宽泛、庭前会议等同于庭审的现象。
4.律师作用尚未充分发挥出来。尽管律师刑事辩护率有了一定程度的提高，但还处于较低水平。公、检、法机关对律师权利的增加和深度介入诉讼程序不适应，有些执法行为没有完全按照刑事诉讼法的规定来操作，对律师申请调查取证权、知情权、质证权和辩论权的保障不到位。同时，有些律师自身的素质和能力不适应刑事诉讼法的新规定，辩护质量不高。个别律师不注意职业操守，存在诱使犯罪嫌疑人翻供串供，违规操作的现象。
5.客观条件不足影响法律的有效实施。近年来本市在解决执法司法人员编制、经费不足等方面做了许多努力，取得了积极进展，但对照新法要求，我市的执法司法力量、机构建设、物资装备、经费保障等方面还有不少差距。安康医院作为临时保护性约束场所和强制治疗场所，因力量不足，专业医护人员长期超负荷工作。关押传染病病犯监狱硬件设施条件较差，随着病犯数量增加，存在病犯间交叉感染的风险，干警健康也受到直接威胁。监所检察干警平均年龄偏大，其素质能力与新法要求差距较大。法庭数量不足、羁押室规模过小，法警力量不足，无法满足案件全部开庭需要。这些问题，一定程度上影响了刑事诉讼法的贯彻实施。
三、意见和建议
针对贯彻实施刑事诉讼法中存在的问题，提出如下几点建议：
1.要进一步深化认识、转变理念。新修改的刑事诉讼法充分体现了我国人权保障和法治文明的重大进步。各执法司法机关要把学习贯彻刑事诉讼法作为落实党的十八大精神、推进依法治国基本方略的重要实践，正确、全面、不折不扣地落实法律的基本精神和原则。要紧紧围绕实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一目标，增强做好首都刑事司法工作的紧迫感和使命感，牢固树立“首都无小事”意识和首善标准，严格遵守法律程序制度，坚守防止冤假错案底线，切实保障社会公平正义。要牢固树立现代刑事司法观念，打破原有的惯性思维、习惯方式，正确处理好惩治犯罪与保障人权的关系，把思想统一到刑事诉讼法的立法宗旨、立法原意上来。要加大对广大干警特别是基层干警的学习培训力度，使保障人权、程序正义、无罪推定、证据裁判等观念深入人心、化为自觉行动，真正把这些理念体现到每一起案件的处理上，贯穿到刑事诉讼的每一个环节当中，确保办理的每一起刑事案件都能经得起法律和历史的检验。
2.要进一步完善刑事诉讼格局。新修改的刑事诉讼法在继续强调公检法司各负其职、互相配合基础上，更加注重公、检、法之间的权力制约，更加注重检察机关发挥法律监督作用，更加注重控辩双方的平等对抗。各执法司法机关要进一步认清自身在刑事诉讼格局中的新责任、新要求，既要加强工作上的协调配合，更要注重权力运行中的相互监督和制约。侦查机关要在收集证据、查明事实上打好基础。在移送案件时，应当移交证明犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的全部证据。检察院要充分发挥法律监督职能，严格把握审查逮捕、审查起诉和抗诉关，把监督贯穿于刑事诉讼活动的始终。人民法院应当认真审查被告人及其辩护人提出的辩解辩护意见和提交的证据材料，并在裁判文书中说明采纳与否的理由。各执法司法机关要深化对刑事辩护制度的认识，充分尊重和保障辩护权利，切实保障律师会见、阅卷、调查取证和庭审中发问、质证、辩论等辩护权利。市司法局要进一步加强对律师执业行为的监督和指导，规范律师执业管理，保障律师依法执业，为更好地发挥律师在刑事诉讼中的作用创造环境，提供条件。各执法司法机关要不断推进司法民主进程，增强执法司法工作的公开性和透明度，保证执法司法权在阳光下运行，接受公众和社会的监督。
3.要不断加强工作制度和机制建设。各执法司法机关要把贯彻实施刑事诉讼法与推进司法体制和工作机制改革结合起来，与推进执法规范化建设结合起来。结合首都实际，在深化、细化上下功夫，使制度、程序更具操作性。对属于公、检、法、司各部门之间的互涉性问题，各执法司法机关要加强沟通协调和工作衔接，保证新规定的有效实施。当前，重点要在立案标准、逮捕条件、羁押标准、证据规格和证明标准等问题上统一执法标准和尺度。要建立健全法官、检察官、人民警察权责一致的办案责任制、冤假错案纠正及责任追究制，以及符合司法规律科学合理的绩效考评制度。要建立明确、具体、可操作的证人鉴定人保护制度，加强各环节的衔接配合，明确警力配置、经费来源。要细化公安与法院以及精神病医院之间的程序衔接，使强制医疗制度落到实处。同时，各执法司法机关要注重分析研究实践中出现的新情况、新问题，不断建立健全系统内部的制度和程序。
4.要切实推动实际问题解决。市人民政府要高度重视、认真研究各执法司法机关在贯彻实施刑事诉讼法过程中遇到的人、财、物等实际问题，分轻重缓急，分期分批，逐步予以解决。对一些急迫问题、重点问题，要抓紧研究解决。比如，证人鉴定人出庭费用、法律援助费用、司法救济经费，以及安康医院和涉及关押传染病病犯监狱的改造等问题。对当前解决还有困难的，要加强统筹协调，积极创造条件，努力推动解决。
5.要进一步加强执法司法能力建设。各执法司法机关要把加强队伍素质能力建设作为根本任务来抓，认真落实中央政法委关于提升五种能力的要求，努力打造一支政治坚定、能力过硬、作风优良、清正廉洁的执法司法队伍。要结合正在开展的党的群众路线教育实践活动，把尊重保障人权、促进司法公正作为“为民、务实、清廉”的重要内容，推进对刑事诉讼法的再学习、再教育，在深入群众的实践中提升能力。要树立正确的刑事执法观，坚持把公正司法、执法为民作为执法司法的价值取向，加强专业训练，切实增强贯彻实施刑事诉讼法的责任和能力。侦查机关要切实转变过分依赖口供的观念和做法，在依法全面客观收集证据上下功夫，坚决摒弃刑讯逼供、暴力取证。检察院要牢牢抓住诉讼监督这个重点，完善监督程序，健全监督机制，不断增强刑事诉讼监督和自我监督能力。法院要立足控辩式庭审的特点，不断增强法官驾驭庭审、居中裁判的能力和水平。律师要着眼于发挥刑事辩护制度正能量，将维护当事人合法权益、维护法律正确实施和维护社会公平正义统一起来，提高刑事辩护质量。只有诉讼各方适用法律的专业能力增强了，首都的刑事法治水平才能不断提高。
6.要持续不断推动刑事诉讼法深入实施。各执法司法机关要自觉接受人大监督，认真落实常委会的审议意见。市人大常委会也将推动刑事诉讼法在本市的贯彻实施作为一项重要工作来抓，持续检查，跟踪监督，通过多种形式，督促政府和各执法司法机关落实审议意见，推动法律实施中一些重点难点问题的解决。
以上报告，请予审议。
附件市人大常委会刑事诉讼法执法检查工作加强和改进的情况
对一部刚刚施行的法律进行执法检查，在人大工作实践中比较少见，鲜有经验。刑事诉讼法专业性很强，这次刑事诉讼法修改内容多，涉及面广，对执法检查工作提出新的挑战。为增强本次执法检查工作的实效性，执法检查组作了一些探索和尝试，主要有以下几个方面：
第一，注重执法检查的针对性和建设性。针对这部法律刚刚施行的特点，执法检查组把检查的重点放在各执法司法机关贯彻实施法律的准备和初步进展情况上。围绕这次刑事诉讼法修改的重点内容，结合本市执法司法实际，梳理出十几个专题，深入调研，特别是重视了解基层执法情况和基层干警的意见建议。在检查各执法司法机关贯彻实施新法中存在问题的同时，更多是推动转变执法理念，统一思想认识，推动解决公、检、法、司在刑事诉讼流程中的衔接问题，为实施刑事诉讼法开好局、起好步。
第二，注重加强与市委政法委和各执法司法机关的协调沟通。执法检查方案确定和实地调研结束后，市人大常委会分管领导唐龙同志分别带队两次向时任市委政法委书记吉林同志汇报有关情况，听取意见。市委政法委常务副书记邱水平担任执法检查组副组长，市委政法委法制处负责同志全程参与执法检查。针对一些涉及各方的重点问题，提前协调公、检、法、司一起研究，为各执法司法机关互通信息、交流情况提供平台。原汁原味梳理调研中大家反映的问题和执法检查组成员的意见建议，及时反馈给市委政法委和各执法司法机关，为他们改进工作提供参考。
第三，注重发挥执法检查组的专业化水平。执法检查组以内务司法委员会组成人员为主，吸收部分常委会委员以及法官、检察官、司法行政人员和专家学者代表参加。检查组35名成员中，法律工作者代表11名。这些代表无论找问题，还是提建议，都能较好地发挥其专业背景和专业知识，紧贴执法司法工作实际。
第四，注重检查形式的多样性和实效性。一是开展9次实地调研检查。通过听汇报、实地检查、开座谈会，使执法检查组成员与被检查单位有效务实地沟通情况。二是组织3场庭审观摩，现场感受公、检、法以及律师落实法律新规定的做法和效果。三是对刑事辩护律师进行问卷调查。执法检查组主持设计问卷，委托市律师协会发放并对反馈情况进行汇总整理，比较客观地反映了本市刑事辩护律师贯彻执行刑事诉讼法和执业现状，同时通过律师的反映，更全面掌握各执法司法机关贯彻实施刑事诉讼法的情况。
第五，注重形成执法检查组整体合力。召开三次执法检查组会议，成立之初召开第一次会议，共同研究执法检查方案；实地检查结束后召开第二次会议，共同分析执法检查工作得失，研究如何起草执法检查报告；形成执法检查报告初稿后，召开第三次会议，共同修改完善报告。每一次会议，执法检查组成员都充分讨论，集思广益，群策群力，为执法检查工作的顺利开展奠定重要基础。
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