——2008年9月24在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上
市人大内务司法委员会副主任委员 张建民
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市人大内务司法委员会收到市人大常委会交付审议的《北京市法律援助条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）之后，以书面征求意见或者座谈会的形式，先后征求了18个区县人大常委会、有关行政部门、法律援助机构、法律援助服务机构、社会团体、社会组织、专家学者、人大代表等各方面的意见，并在市人大常委会网站上公开征求了社会各界的意见。此前，内务司法委员会委员、部分市人大代表和内务司法办公室有关同志提前介入立法调研和法规的起草工作，所提出的主要意见已吸收在《条例（草案）》中，内务司法办公室据此向市人大常委会主任会议提交了《关于〈北京市法律援助条例〉立法论证报告》，并得到认可。8月1日，内务司法委员会召开会议，依照《北京市制定地方性法规条例》的规定，对《条例（草案）》进行了审议。现将审议意见报告如下：
内务司法委员会认为，法律援助制度是完善社会保障体系的重要内容，制定法律援助地方性法规是贯彻落实党的十七大提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”要求、体现公民在法律面前一律平等宪法原则的重要举措。2003年7月国务院《法律援助条例》颁布实施以来，市和区县人民政府采取措施，大力推动本市法律援助事业发展，不断提高法律援助经费保障水平，健全法律援助工作体系，扩大法律援助覆盖人群，规范法律援助的申请、审查和实施等程序，畅通困难群众获得法律援助的渠道，有效发挥律师队伍的积极性，依法维护困难群众的合法权益，法律援助工作取得了显著的成绩。但是，随着经济社会的发展，本市法律援助工作也显露出一些突出的矛盾和问题，制约了法律援助事业的发展。例如法律援助经费保障水平偏低、实施法律援助的程序不够简明便民、相关部门协助配合法律援助工作的职责不明、法律援助办案质量有待提高，等等。为了解决这些矛盾和问题，更好地落实国务院的《法律援助条例》，切实保障经济困难群众的合法权益，促进首都经济建设和社会和谐稳定，制定本市法律援助方面的地方性法规是十分必要的。
内务司法委员会认为，《条例（草案）》以保障经济困难的公民获得必要的法律服务、规范法律援助行为、促进法律援助事业发展为立法宗旨，根据国务院《法律援助条例》以及其他有关法律法规，结合本市实际，明确了法律援助的政府责任、法律援助的事项范围和经济困难标准的确定原则、法律援助的申请、审查和实施的程序以及法律援助案件质量保障监管措施等，内容基本成熟，建议经常委会审议修改后，表决通过。同时，内务司法委员会对《条例（草案）》部分条款提出如下具体修改建议：
一、建议修改《条例（草案）》第十四条第一款的文字表述，并将该条第二款移至第十九条作为第三款。
《条例（草案）》第十四条第一款规定了市人民政府制定经济困难标准要“参照”居民最低生活保障标准。而“参照”的词义包括高于、等于、低于三种情况。就目前法律援助工作的实际情况、未来的发展趋势以及北京作为首善之区的地位来看，本市法律援助经济困难的标准应当高于居民最低生活保障标准。因此，建议将第十四条第一款修改为“本条例所称经济困难，由市人民政府按适当高于市和区、县人民政府公布的城市、农村居民最低生活保障的标准，制定公布相应标准，并适时调整。”
第十四条第二款是取得经济困难证明的程序性规定，其内容与第二章“法律援助范围”不相适，因此建议移至第三章第十九条，作为该条第二款。相应地，第二十条当中“无需提供第十四条第二款规定的经济困难证明”修改为“无需提供第十九条第二款规定的经济困难证明”。
二、建议将第十五条、第二十六条均移至第四章作为法律援助实施部分的内容。
从条文内容看，第十五条属于法律援助实施的方式，第二十六条属于法律援助实施的程序性或者制度性要求，应当统一纳入第四章，作为法律援助实施部分的内容。因此，根据条文逻辑，建议将第十五条移至第四章第二十七条之前，将第二十六条移至第四章第三十五条之前。
三、建议将《条例（草案）》第十七条分列两款，分别规定无民事行为能力人和限制民事行为能力人申请法律援助的情况。
《条例（草案）》第十七条规定了代理无民事行为能力人或者限制民事行为能力人申请法律援助的内容。考虑到代为申请人员的范围比较宽泛，既包括法定代理人，又包括住所地居民委员会或者村民委员会以及法律、法规规定的其他组织、人员，为了表述上避免混乱，便于实际操作和与国务院《法律援助条例》的规定保持一致，建议将该条分为两款，具体表述为：
“申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为提出申请。
“无民事行为能力人或者限制民事行为能力人与其法定代理人之间发生诉讼或者因其他利益纠纷需要法律援助的，由与该争议事项无利害关系的其他法定代理人、住所地居民委员会或者村民委员会以及法律、法规规定的其他组织、人员代为提出申请。”
四、建议将《条例（草案）》第二十条第四项拆分为两项。
《条例（草案）》第二十条规定了申请法律援助无需提供经济困难证明的几种情形，其中第四项规定，“重度残疾或者患有重大疾病，且无固定生活来源的”。从字面上看可以包括两种情形，一是“重度残疾且无固定生活来源的”，二是“患有重大疾病且无生活来源的”。实际情况是本市对有重度残疾的人员已实现社会保障的全覆盖，不存在“重度残疾且无固定生活来源”的情况。因此，建议将该项拆分为两项，一项为“重度残疾的”，一项为“患有重大疾病且无生活来源的”。
五、建议将《条例（草案）》第二十八条修改为“法律援助机构提供援助的诉讼案件及其他案件，人民法院应当根据诉讼费收费办法予以缓收、减收或者免收。”
《条例（草案）》第二十八条规定了法律援助机构提供法律援助的诉讼案件，人民法院应当缓收诉讼费用，以及根据判决和经济状况减收、免收诉讼费等内容。对于诉讼费的收取，人民法院应当按照国务院颁布的《人民法院诉讼费收费办法》执行，法律援助案件诉讼费的收取也不例外。因此，建议本条修改为：“法律援助机构提供援助的诉讼案件及其他案件，人民法院应当根据诉讼费收费办法予以缓收、减收或者免收。”
六、建议在《条例（草案）》第三十一条第（一）项后增加“因先行提供法律援助而发生的费用，由受援人承担”的内容。
对于以欺骗、隐瞒事实或者其他不正当手段获得法律援助的，其行为性质十分恶劣，除及时终止提供法律援助外，对于因先行提供法律援助而发生的费用，还应当由其承担。因此，建议在《条例（草案）》第三十一条第（一）项后增加相应内容，并移至本条最后作为第（六）项，其他项的顺序做相应调整。
七、建议对《条例（草案）》第三十二条第（三）项“不及时向受援人通报法律援助进展情况”的内涵和外延做出界定。
《条例（草案）》第三十二条规定了法律援助人员在提供法律援助过程中不得实施的，并且一旦实施即会承担相应法律责任的四种行为，其中第三种行为是“不及时向受援人通报法律援助进展情况”。在这里，“不及时通报”到底包括那些情形，不清楚，容易造成实践中理解的不一致。因此，建议对其内涵和外延予以界定。
此外，为了使法规通过后能及时得到实施，建议市人民政府同步制定出台法律援助经济困难标准和案件补贴标准。
以上意见，供常委会组成人员审议时参考。
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