——2009年9月23日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人民检察院检察长 慕平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
去年9月25日，市第十三届人大常委会第六次会议通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）。根据市人大常委会本次会议议程的安排，我代表北京市人民检察院，报告全市检察机关贯彻落实《决议》、加强对诉讼活动的法律监督（以下简称诉讼监督）的情况，请予审议。
一、北京市检察机关一年来贯彻落实《决议》的主要情况
去年以来，党中央和高检院对加强诉讼监督工作作出一系列重大部署。《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》将优化司法职权配置、完善诉讼监督机制作为司法改革的重要内容。在全国政法工作会议、全国检察长会议和全国基层检察院建设会议上，中央和高检院领导进一步对加强诉讼监督工作，切实防止司法权力失控、行为失范，提出了明确、具体的要求。我们充分认识到，《决议》的出台是市人大常委会发挥中国特色社会主义司法制度的内在优越性，完善对司法权行使的监督机制的有效途径，也为检察机关推动诉讼监督工作创新发展提供了重要机遇。全市检察机关高度重视《决议》的贯彻落实，将贯彻落实《决议》、加强诉讼监督工作作为首都检察机关义不容辞的责任，采取多项措施保障工作取得实效。
（一）统一思想认识，树立正确的监督观念
《决议》对全市各级人民检察院进一步增强监督意识和工作主动性，对全市公安机关、人民法院和刑罚执行等单位自觉接受并积极配合人民检察院的法律监督，提出了明确要求。全市检察机关紧紧抓住《决议》出台的契机，着力转变观念，统一认识。
一是主动接受党委领导和人大监督，牢固树立在监督下开展诉讼监督工作的观念。今年年初以来，市院主动配合市人大常委会组织的专项检查和调研活动，积极参加民行检察监督工作、行政执法与刑事司法衔接机制等五个专题调研座谈会。《决议》出台后，共有15个区县院已经或拟向同级人大常委会专项报告诉讼监督工作，人大常委会对汇报工作的检察院均提出了改进工作的具体意见，反映出人大以及人民群众对这项工作的高度关注和大力支持。石景山院出台诉讼监督工作向人大常委会备案制度，促进监督工作的顺利开展。此外，市院多次向市委政法委报告诉讼监督工作，并受其委托，对昌平区法院等5个法院清理民事执行积案工作进行督查，牵头调研并制定规范抗诉案件审理工作的会签文件。
二是采取多种形式学习《决议》内容，不断强化诉讼监督意识。全市检察机关将贯彻落实《决议》与开展“大学习、大讨论”活动、学习实践科学发展观活动紧密结合，通过召开全体检察人员会议、组织党组理论中心组和检察委员会学习等多种形式，深入学习《决议》精神和要求，并明确将贯彻落实《决议》作为当前和今后一个时期全市检察机关的主要任务。通州、丰台、宣武等院还以“强化诉讼监督”为主题，举办了检察官论坛。通过广泛、深入的学习，不仅侦查监督、民事行政检察等诉讼监督部门进一步增强了工作主动性，职务犯罪侦查、控告申诉检察等部门检察人员的监督意识也明显提高。二分院专门制定《关于加强控告申诉检察部门诉讼监督工作的规定》，首次明确控申部门开展诉讼监督工作的具体职责。
三是加强与其他执法司法机关的沟通，共同将认识统一到《决议》要求上来。去年11月，市检察院分别与市高级法院、公安局、司法局举行座谈，就贯彻落实《决议》、加强诉讼监督的基本问题达成共识。今年年初以来，市检法两院就监督文书反馈、民行再审检察建议工作规范、检察长列席法院审判委员会制度等问题多次座谈交流。各分院、区县院也积极与同级执法司法机关召开座谈会，共同研究贯彻落实《决议》的具体措施。通过加强沟通联系，各单位接受法律监督的意识明显增强，共与全市各级检察机关会签规范性文件29份，为诉讼监督工作的顺利开展搭建良好平台。市高级法院还专门出台贯彻落实《决议》的意见，要求全市法院依法自觉接受人民检察院对审判活动的法律监督。崇文公安分局与检察院共同制定《侦查机关办案质量考评办法》，由检察院对预审承办人办案质量进行考核，并作为其评先评优的重要依据。
（二）改进监督方法，建立科学的监督机制
《决议》要求全市各级人民检察院创新监督工作机制，改进监督工作方法，增强监督实效。为加强机制建设，市院专门成立贯彻落实《决议》工作领导小组，历经7个多月的深入调研，下发《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》，制定刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、刑罚执行和监管活动监督、民事审判和行政诉讼活动监督五个细则，出台相关工作规则，初步解决了诉讼监督工作程序不严密、操作性不强的问题，在全国检察机关率先基本建立诉讼监督制度体系，全面规范诉讼监督工作的开展。
一是建立健全内部联动机制，形成检察机关诉讼监督的整体合力。针对上下级检察院之间、检察院内部各业务部门之间诉讼监督职责分散、协作配合不够的情况，通过完善下级院对重大监督事项向市院报告和备案制度，各业务部门之间监督线索移送和工作衔接配合制度，业务部门内部设立专门机构或人员管理诉讼监督工作制度等项制度，整合监督资源，共同解决监督难题，尤其是减少基层院开展监督工作遇到的阻力，增强检察人员监督信心。一分院制定《关于办理刑事二审上诉案件加强上下级公诉部门配合工作的暂行规定》，强化上下级院在办理二审案件中的协作力度。市院按《决议》要求加强对下级院的工作指导，制定《基层人民检察院建设考评实施细则》，增加诉讼监督工作考核权重，修订立案监督等七类案件质量考核标准，鼓励检察人员加强诉讼监督，促使全市检察机关诉讼监督工作协调、均衡开展。
二是建立健全延伸监督机制，保证监督工作取得实效。针对实践中监督意见回复反馈少、监督效果不明显的情况，通过建立递进式监督制度，对被监督单位收到检察机关纠正意见后不予反馈或认真整改的，加强跟踪监督，并视具体情况，依次采取提出口头纠正意见，发出检察建议书、纠正违法通知书，报市院通知同级执法司法机关督促其下级单位改正，通报相关单位监察部门等方式，最大限度地发掘现有监督手段的效能。完善综合监督制度，定期将开展各项监督的情况和办理类案中发现的问题分析汇总，向被监督单位进行通报，促使其建章立制、加强整改。市检察院建立向市高级法院、公安局定期通报全市诉讼监督情况制度。朝阳、大兴、昌平等院针对法院审判程序不规范、公安机关侦查取证违法等情形开展综合监督，引起对方单位高度重视，收到良好效果。
三是建立健全与其他执法司法机关的联系机制，共同维护司法的公正和权威。积极与人民法院建立联系机制，市检察院与市高级法院多次协商，就建立两院及相关部门之间的沟通机制达成一致意见，将于近期会签文件；积极与行政执法机关建立联系机制，按照《决议》要求，在规范各级检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督程序的同时，采取措施，促进行政执法与刑事司法的有效衔接。目前全市检察机关共与各行政执法机关签订协作文件30余份，宣武、崇文、平谷、昌平等院还在区委、区政府的支持下，建立起辖区统一的行刑衔接工作机制；建立其他执法司法机关不服检察机关纠正违法意见的复议复核机制，对于其他执法司法机关书面提出异议的，各级检察院应当进行复议复核，确保监督的准确有效。
（三）加强自身建设，不断提高监督能力
《决议》强调，全市各级人民检察院应当加强自身建设，切实提高法律监督能力。《决议》出台以来，全市检察机关将加强自身建设摆在与加强诉讼监督同等重要的位置，不断提升检察队伍的整体素质，做到严格、公正、文明、清廉执法，正确行使法律监督职权。
一是加强队伍建设，促进诉讼监督队伍结构不断优化。深化检察队伍管理制度改革，分院、区县院均配备了法学专家担任挂职副检察长，全市检察机关共选任检委会专职委员15名，在全市范围内实行检察官遴选、交流锻炼制度，检察队伍结构明显优化；推进队伍专业化建设，组织开展检察技能比武活动，评选北京市检察机关侦查监督十佳检察官、民行检察十佳办案能手等优秀检察官，推行专业化办案组模式，选派部分民事行政检察人员到法院学习交流，设立全市重点课题开展诉讼监督理论研究，举办全国直辖市民事行政检察工作论坛，出版《民事行政检察监督难点与对策研究》和《民事行政检察优秀抗诉案例选编》等书籍，不断提升诉讼监督水平。
二是加强自我制约，保障检察权依法公正行使。强化对自行立案的职务犯罪案件的侦查活动的监督，明确对自侦立案工作的监督程序，由举报中心和侦查监督部门分别履行线索管理和立案监督职责，认真贯彻执行自侦案件批捕权上提一级规定，促进侦查权的规范行使。开展直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作，完善涉案款物的长效管理机制；强化检务督察，围绕“规范案件线索分流管理”、“涉检信访排查化解矛盾专项工作情况”等事项开展专项督察，在全市检察机关全面推行廉政风险防范管理，促进执法监督体系的逐步形成；完善检务公开制度，通过明确各部门职责、规范工作流程、举办检察开放日活动、完善“北京检察网”内容等途径，加大检务公开力度，得到社会各界好评。
二、《决议》出台以来全市检察机关诉讼监督工作的主要成效
随着我国社会主义民主法制建设的深入发展，广大人民群众对于通过公正司法维护社会公平正义的要求愈加迫切，对于检察机关加强诉讼监督、维护司法公正寄予殷切期望。全市检察机关严格按照《决议》要求，从更好地满足人民群众的司法需求出发，以人民群众反映强烈的影响司法公正的突出问题为重点，高度关注涉及民生和社会和谐稳定的执法、司法活动，加强对诉讼活动中执法过程的法律监督，不断加大刑事诉讼监督工作力度，积极稳妥地加强民事行政检察工作，坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的职务犯罪，有效地促进严格执法和公正司法。
（一）加大刑事诉讼监督工作力度
一是加强刑事立案监督。要求侦查机关说明不立案理由108件，促使其主动立案8件8人，通知立案14件14人，已经移送审查起诉16件37人，法院同期作出有罪判决14件39人，其中判处十年以上有期徒刑的6人。不断拓宽立案监督渠道，平谷院对公安机关刑事拘留后未按犯罪处理的案件实行定期复查，怀柔院与各镇乡司法所建立情况通报制度，朝阳、顺义等院对“另案处理”情况进行专门监督，铁路检察系统对站车交接案件的执行情况进行全面检查，及时发现了一批立案监督线索。
二是加强侦查活动监督。严格掌握逮捕和起诉条件，决定不批准逮捕1175件1792人、不起诉308件441人，监督侦查机关撤回移送起诉401件768人，决定追加逮捕51件62人、追加起诉39件70人，依法追捕追诉的谢增、刘进涛等犯罪分子被判处十年以上有期徒刑，被告人刘军宝以故意杀人罪被判处死刑立即执行。除案件量较大的朝阳、海淀、丰台院外，其他检察院在审查逮捕阶段对犯罪嫌疑人意见听取率达到100%，通过听取工作及时发现了一些侦查违法行为。加大对侦查违法行为的纠正力度，共提出书面纠正意见47份、检察建议124份，同比分别上升306%和3548%。所办案件中，1件荣获“全国十佳诉讼监督案件”，2件当选“全国优秀诉讼监督案件”，侦查监督质量稳步提高。
三是加强刑事审判监督。向法院提出二审程序抗诉71件，同比上升449%，上级院支持抗诉46件，法院同期改判或发回重审22件。今年上半年全市抗诉率达到历史最高水平的615‰。严格保证抗诉质量，撤回抗诉率同比下降047%；法院对抗诉意见的采纳率为525％，同比上升一点一五个百分点。抗诉案件中，有2件针对法院审判程序违法，2件针对法院量刑畸重提出，意见均被法院采纳，体现出刑事抗诉工作的全面深入发展。针对刑事审判违法行为提出书面纠正意见5份，发出检察建议2份。市院党组专题研究部署刑事审判法律监督专项检查活动，认真开展自查、复查和整改。全面推行量刑建议工作，促进量刑公正，量刑建议采纳率达到87％。完善检察长列席法院审委会制度，明确了列席目的、重点和程序，全市检察机关有22个院的检察长列席了法院审委会，有13个基层检察院与同级法院签署了检察长列席审委会的协议，《决议》出台后全市检察机关共列席审委会48次。
四是加强刑罚执行和监管活动监督。全市检察机关深入监管场所，进行各项检察监督40464人次，先后开展在押人员羁押期限、监外执行情况、罪犯交付执行、刑罚变更执行等专项检察活动，针对发现的问题，向监管机关提出口头纠正意见1171次，发出纠正违法通知书2份，发出检察建议9份。平谷院在看守所检察中，针对三名公安人员违法取证、电击犯罪嫌疑人的行为发出检察建议书，三名公安人员被严肃处分。全市检察机关以云南“躲猫猫”事件为鉴，与公安机关联合开展看守所监管执法专项检查，建立监管场所重大事故调查制度，制定《被监管人死亡事件检察工作制度》，维护监管场所的安全和在押人员合法权益。完善对羁押期限的监督制度，东城检察院与区法院、看守所会签《加强延期审理案件法律监督工作的联系办法》，着力解决审判环节“隐性超期羁押”的监督难题。
（二）积极稳妥地加强民事行政检察工作
一是加强民事行政监督工作。全市检察机关共受理民行申诉案件1437件，审结1149件，提请上级院抗诉68件，同比上升133%，提出抗诉39件，向法院发出再审检察建议34件，同比上升580%，法院同期改判或发回重审18件，改变原判决率为667%，同比上升369%。一分院办理的台资企业北京京都宝岛眼镜有限公司申诉案，经审查抗诉后，法院依法改变原判决，引起广大台商的高度关注，表示更加坚定了继续投资祖国大陆的信心。提请抗诉的王在船劳务合同纠纷案经法院再审得到改判，30多名农民工的合法权益得到维护。全市检察机关不断拓展民事审判监督领域，加大对虚假诉讼的监督力度，海淀院在办理案件过程中，发现7件案件系虚假诉讼，并就1件向法院提出再审检察建议，法院对另6件自行启动了再审程序，海淀院同时书面建议法院加强立案审查工作；对调解案件、执行案件的监督取得较大进展，审查13件调解案件，对其中3件向法院发出再审检察建议。审查5件执行案件，二分院等单位对法院执行工作中存在的违法问题发出检察建议，崇文检察院还与法院会签了《关于加强民事执行活动法律监督的若干意见》。《决议》出台后，全市各级检察机关检委会研究决定重大疑难民行案件逐渐形成一项制度，海淀、宣武、密云等院检察长就民事案件列席了法院审委会，实现了列席审委会讨论民事案件的突破。
二是做好民行息诉工作。对不服法院正确裁判的825件申诉案件，做好当事人的服判息诉工作，努力维护司法权威。不断创新工作方法，加强对民行检察和解工作机制的研究和探索，对于有和解意愿的当事人，积极促成其达成和解，彻底化解纠纷。《决议》出台以来，共促成当事人达成和解13件。门头沟院根据辖区人口不多、民风淳朴的特点，将和解作为民行息诉的主要工作方式，仅今年上半年就促成和解6件，有效促进了社会和谐。一分院成功和解4件案件，其中对一起雇员受害赔偿纠纷案件，与执行法官共同配合，促成当事人达成一次性支付15万元的和解协议。建立与司法行政机关的联系机制，与司法调解员联合做好民行息诉工作。市院在全市范围内推广通州院的工作经验后，目前已有7个检察院与辖区司法局（所）建立了协作机制，在维护社会稳定方面发挥了积极作用。
（三）坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的职务犯罪
建立健全司法人员职务犯罪案件查处机制，通过制定相关文件，规范职务犯罪侦查部门与其他业务部门的工作衔接，强化检察机关侦查部门与其他执法司法机关监察部门的联系，促进查处隐藏在执法不严、司法不公背后的职务犯罪工作。《决议》出台以来，全市检察机关共立案侦查司法人员受贿、滥用职权、枉法裁判、刑讯逼供、虐待被监管人等职务犯罪24人，同比上升100％；已经移送审查起诉10人，法院同期作出生效判决9件9人。立案侦查的案件中包括最高法院执行局法官张某、市公安局东城分局预审处民警段某利用职务便利分别收受或索取贿赂等严重徇私枉法案件。监所检察部门查办监管人员职务犯罪取得突破，西城院针对一起法院法警提押时虐待被监管人的行为立案侦查，丰台院侦查的监管民警胡某受贿案被法院终审裁定有期徒刑十一年。对于一些经调查后不构成犯罪、但涉嫌违纪的案件线索移送相关执法司法机关，促使其启动内部纠错和预防机制，努力形成内外部相结合的整体监督体系。房山检察院对区法院两名法官执行判决、裁定中的滥用职权行为向区法院予以通报，同时指出其内部监督制度的执行程序等方面存在的问题，法院对此高度重视，有针对性地加强人员管理和制度建设，开展廉政警示教育活动，并对有关人员进行了严肃处理。
三、贯彻落实《决议》中存在的问题和下一步工作措施
全市检察机关在贯彻落实《决议》、加强诉讼监督工作中取得了一定成效，但由于这项工作的长期性、复杂性，我们的工作开展还存在一些问题和不足：诉讼监督制度仍需进一步规范，已经建立的工作机制得以落实、转化为成效也需要一个过程；受传统思维的影响，内外部对诉讼监督的认识难以在短时间内完全统一；部分检察人员对监督的定位还不清晰，对监督与配合、监督与办案的关系存在片面理解；诉讼监督人员特别是民行检察人员力量不足，监督能力也还有很大的提升空间；诉讼监督工作整体较为薄弱、发展不平衡的现状尚未得到根本扭转。要解决这些问题和不足，实现党的十七大关于建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度的目标，满足新时期广大人民群众对维护司法公正的强烈需求，全市检察机关必须进一步增强工作主动性，迎接挑战、开拓进取，坚定不移地加强诉讼监督工作。下一步将抓好以下几个方面的工作：
（一）强化监督意识，进一步树立科学的监督观念。引导全市各级检察机关和广大检察人员坚持检察工作的科学发展，以对党、对人民、对宪法法律高度负责的态度，全面加强诉讼监督工作。将监督的着力点放在监督司法权的有效运行和正确行使上，既关注个案实体处理的公正，又注重对执法过程中违反程序性规定的不规范执法行为的监督，树立全面全程监督观念；正确处理监督与配合的关系，做到既敢于监督，又加强配合，使各执法司法机关站在促进严格执法、公正司法的共同立场上，发展完善监督与配合相协调的工作关系；正确处理监督与办案的关系，既要自觉地将监督职能融入办案之中，又不能逾越监督权限，影响其他执法司法机关正常行使法定职责。
（二）突出监督重点，进一步加大诉讼监督工作力度。抓住影响司法公正的突出问题和法律监督的薄弱环节，注意监督严重违反诉讼程序、严重侵犯人权、适用法律标准不统一的问题。将可能影响社会和谐稳定的案件、涉及民生的案件、容易出现诉讼违法问题的案件作为监督的重点，进一步提高对民事行政检察工作重要性的认识，加大办理民事行政申诉案件力度。高度重视群众的举报、申诉，围绕群众反映强烈的突出问题强化监督，进一步推进群众告状难、申诉难、判决执行难问题的解决；认真审查当事人及其他诉讼参与人反映的司法不公等线索，对违法行为依法纠正。把惩治司法领域的腐败作为事关政法事业兴衰成败的关键问题来抓，对司法人员涉嫌贪赃枉法、失职渎职犯罪造成司法不公的，坚决依法严肃查处。
（三）深化检察改革，进一步完善诉讼监督工作机制。按照中央和高检院关于深化司法改革和检察改革的要求，结合北京市检察工作实际，制定2009-2012年检察改革实施意见，重点抓好以下改革任务：健全立案监督案件跟踪监督机制，完善对适用强制措施和强制性侦查措施的监督程序；探索对简易程序刑事审判活动的监督，健全对民事、行政申诉案件提出再审检察建议和抗诉工作机制，探索民事执行监督、公益诉讼和支持起诉、督促起诉制度；完善对未决犯羁押和看守所监管活动的监督制度，健全纠正和防止超期羁押的工作机制，完善对留所执行、监外执行和社区矫正进行监督的方式和措施，健全刑罚变更执行同步监督制度。
（四）积极争取支持，进一步加强与其他执法司法机关的联系。主动向党委和人大报告重要工作部署和工作事项，并在党委、人大的支持与协调下，加强与其他执法司法机关的机制建设。在两院沟通机制的基础上，与市高级法院规范检察长列席审委会、量刑建议等工作程序。在与政府法制部门加强协商，建立统一的行刑衔接工作机制，努力实现信息共享的同时，重点推进涉及经济发展、民生等执法领域的行刑衔接工作。加强与其他执法司法机关监察部门的联系，建立健全相互移送违法犯罪线索的工作机制。
（五）加强队伍建设，进一步提高检察人员诉讼监督能力。深化社会主义法治理念教育，引导检察人员牢固树立正确的执法观念。制定《北京市检察机关2009-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》，针对诉讼监督工作特点，加大业务培训力度，大力培养诉讼监督业务专家和业务骨干。加强对诉讼监督理论和工作机制的研究，深化对诉讼监督工作规律的认识。强化自身监督制约，认真规范自侦案件批捕权上提一级的改革措施，加强对自侦权的监督制约；强化对执法办案重点岗位和关键环节的监督制约，完善各部门在内部监督中的协作配合机制，形成监督的整体合力；注重宣传检察机关的诉讼监督职能，发挥控告申诉检察环节的监督作用，落实与市律师协会的定期联系制度，自觉将诉讼监督工作置于社会各界和人民群众的监督之下，提高执法透明度和公信力。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，在新形势下，全市检察机关将认真贯彻落实党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，按照《决议》的要求，不断提高诉讼监督能力，循序渐进地加强和改进诉讼监督工作，为构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义作出新的贡献！
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