——2009年11月19日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
北京市卫生局局长 方来英
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市农村医疗卫生工作情况。
市委、市政府高度重视推进北京市农村基本医疗卫生制度建设工作，为加快实现本市确定的率先建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，率先实现人人享有基本医疗卫生服务的工作目标，市政府各有关部门积极协同配合，共同研究解决农村卫生工作中存在的突出问题。本着“边调查、边研究、快整改、快见效”的整改工作思路，尽最大努力做好市人大常委会年度视察意见的当期转化工作，力求在深化医药卫生体制改革的实践中，坚持城乡统筹发展方向，重点缩小城乡卫生差距，进一步提高农村居民健康水平。现将本市农村卫生工作情况报告如下。
一、本市农村卫生事业发展取得一定成效
（一）调整优化农村基本医疗卫生服务资源。
近年来，制定实施了农村医疗卫生机构基础设施建设、医疗设备标准化配备以及农村实用人才培养等各项举措，从薄弱环节入手，强化农村基层卫生服务能力建设，重点采取三项具体措施。
1.加大农村卫生基础设施建设投入。一是简化立项审批流程，加快推进10个远郊区县11个新城二级综合医院按照三级医院的标准(准三级)进行建设，总建筑面积约41.9万平方米，为农村居民就近享有优质基本医疗服务创造条件。二是2006-2008年市政府相继投入10.7亿元，用于镇、村医疗机构建设及主要医疗设备标准化配置。三是按照本市社区卫生服务站设置与建设规划的要求，在农村地区建设了标准化社区卫生服务站1347个，社区卫生服务网络初步形成；投入1100万元，统一采购100辆“便民巡诊车”，临时解决“空白村”和山区居民就近医疗问题；一定程度改善了农村居民基本医疗卫生服务的可及性。
2.着力加强农村卫生人才队伍建设。一是做好农村基层卫生技术骨干人员的培养。2002年以来共为基层培养学科骨干522名，在当地卫生事业发展中发挥了重要作用。二是积极引进和培养高校毕业生到基层卫生服务机构工作。2008年全市共引进卫生专业技术人员1906名；同年开始由政府出资为山区、半山区乡镇卫生院定向培养临床专业医学生，连续两批共招生171人，突出培养的针对性和实用性。三是创新工作机制，稳定村级队伍，规范村级卫生服务。在全国率先建立起覆盖9268名乡村医生的养老保险政策，初步建立政府购买卫生服务与乡村医生绩效考核相挂钩的管理制度。积极做好乡村医生学历教育和岗位培训，面向45岁以下在岗乡村医生开展中专学历教育；落实《2006-2010年北京市乡村医生岗位培训规划》和《岗位培训大纲》，全市5000余名乡村医生每年均进行规范化岗位培训和考核。四是实施稳定农村基层卫生技术人员队伍的鼓励政策，明确大中专及以上学历的毕业生到农村基层卫生机构就业可提前转正定级且薪级工资高定一级至两级。同时，采取农村基层卫生技术人员职称晋升倾斜政策，改变以往农村卫生技术人员职称晋升中重学历、轻能力，重理论、轻实践的做法。2007年和2008年市级投入农村卫生人才培养经费585.3万元，乡村医生学历教育农村卫生保健专业经费1287万元。
3.狠抓城市卫生支援农村卫生工作质量。2007年、2008年市政府投入1032.4万元，支持市级医院对口支援远郊区县“区域医疗中心”重点学科建设。2009年，突出强化城市医院对口支援农村卫生工作的质量与成效，从年初签订对口支援协议书到具体落实人员，都做到对口支援目标、任务、效果“三明确”。一年来，城市医院对口支援工作通过专家定时出门诊、指导查房、示范手术、组织讲座、病例讨论、双向转诊、优先接受进修和住院医师培训等多种形式，实实在在地帮助远郊区县“区域医疗中心”真正承担起为百姓提供“安全、有效、方便、价廉”基本医疗卫生服务的责任。此外，严格执行职称晋升有关规定，城市医生晋升高级职称之前到农村基层卫生单位累计服务一年或到83个山区半山区乡镇基层卫生单位累计服务8个月，对提高基层诊疗水平起到很好的促进作用。
（二）完善新型农村合作医疗制度，引导参合人员合理有序就医，有效减轻农村居民医疗经济负担。
市委、市政府强力推进新型农村合作医疗制度建设与发展，于2004年底按国家规定提前4年实现全市行政村100%全覆盖。针对本市农村居民年度医疗费用支出较高的实际情况，合理确立2008-2010年新农合筹资增长机制，初步形成“政府主导、多方筹资、分类补助、动态调整”的新农合基金筹集模式，有效减轻了参合人员的医疗负担。主要成效体现在：一是筹资及保障水平稳步提高。从2004年至2009年，本市农民参合率由74.69%提高到95.7%；筹资标准由年人均102元增长到420元；门诊补偿率由6%提高到32%；住院补偿率由29%提高到近50%。二是制度建设得到完善与发展。2008年在全市层面实现了“统一筹资标准、统一制度框架、统一补偿项目、统一工作目标”，学生儿童补偿政策与城镇医保衔接的“四统一、一衔接”制度设计。2009年又进一步强化全市的综合管理，统一规范“特殊病种”门诊补偿范围；统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策；统一住院补偿“封顶线”18万元；统一推行“出院即报和随诊随报”。三是通过政策设计，引导参合人员在基层就医，加强费用控制效果明显，基金监管安全有效。四是社会监督作用得到有效发挥。各区县设立新农合监督委员会，监督检查新农合运行情况；各郊区县审计部门每年对新农合基金的筹集、管理、使用情况进行专项审计；实行区、镇、村三级公示制度，建立举报投诉制度；定期开展基金稽查。
本市新农合制度逐步实现了“三个转变”。即制度性质由“互助共济”逐步向政府主导的农村居民基本医疗保障转变；统筹模式由以“大病统筹为主”逐步向住院与门诊医疗费用统筹兼顾转变；制度定位由侧重缓解“因病致贫、因病返贫”逐步向公平、持续、有效减轻全体参合人员基本医疗负担转变。
（三）落实农村初级卫生保健目标，改善整体卫生大环境，力求使农村居民少得病。
1990年以来，持续推进《中国农村初级卫生保健发展纲要》实施工作，为建立基本医疗卫生制度打下坚实基础。农村居民平均期望寿命从71.6岁提高到78.8岁，婴儿死亡率从2000年的5.32‰下降到4.21‰，孕产妇死亡率等主要健康指标保持稳定。一是连续实施“健康知识进农家”科普讲座，增强农村居民健康意识和自我保健能力，促进健康文明生活方式的形成。二是以改水改厕为重点，改善农村居民劳动生活环境。2007年、2008年市级累计投入改厕经费5443万元。目前，全市卫生厕所普及率达到74.4%，自来水覆盖率达到99.4%。三是探索实施了村级基本用药试点，对参合农民常见慢性病用药实行100%补偿，取得良好成效。四是初步建立农村居民健康管理制度，有效开展慢病防治和健康干预，让群众不得病或少得病。
（四）推动建立基本医疗卫生制度，促进城乡居民共享社会发展成果。
本市在全国率先实施推进农村基本医疗卫生制度建设的工作举措。根据各项工作部署，各郊区县党委政府，市、区县两级卫生行政及有关部门积极贯彻落实，并结合实际创造性地开展工作。如：密云县着手实施以强化乡镇卫生机构医疗服务能力为切入点的农村卫生发展举措；房山区积极开展村级基本用药试点工作；顺义区对镇村两级卫生资源进行全面整合；怀柔区镇级政府和村级组织大力支持，实施镇村卫生机构建设规划和完善运行机制。
随着农村基本医疗卫生制度建设的推进，基层卫生服务体系得到进一步完善，医疗卫生服务能力逐步得到提高，属地政府卫生管理责任进一步加强。基层卫生机构全部实行社区常用药品零差率销售，药品目录由312个品种（923个品规）逐步扩大到328个品种（1024个品规）；推行首批三十类122项农村基本医疗卫生服务免费项目，努力实现农村居民公平享有与首都经济发展水平相适应的公共卫生、基本医疗和基本药品服务。结合医药卫生体制改革，积极研究制定促进农村公共卫生服务均等化相关政策，加快推进农村基本医疗卫生制度建设进程。
二、当前本市农村卫生工作中存在的问题
本市农村卫生工作仍然存在很多不足之处，诸如：一是基层医疗卫生机构服务功能有待进一步明确，镇村两级医技水平偏低、基本医疗服务能力较弱，难以吸引群众就近就医，无法发挥基层医疗卫生网底作用，对城市大医院就诊人满为患的现状难以起到有效的缓解作用。二是农村三级医疗卫生服务网络建设尚需完善，基层网底有待夯实，运行保障机制有待进一步调整。三是农村基层卫生人力资源缺乏、分布不均、流失严重、结构不合理且能力不强的问题突出。编制不足与补充困难问题同时存在，人员兼职岗位现象较为普遍，兼职率达35%；区县级医院学科带头人仍显缺乏，科研能力明显不足；乡村医生年龄老化、学历及执业助理医师比例偏低，村级人员后续补充机制尚未建立；基层卫生机构人员工学矛盾突出，专业培训内容和形式也有待进一步改进，对实际工作能力的评价考核机制还需完善。四是远郊区县财政压力大，对基层医疗卫生投入显现不足。2008年本市开展完善市与区县财政管理体制改革工作，市财政将原来通过转移支付方式支持区县的部分卫生经费随财政体制划转区县，同时要求各区县确保卫生经费依法增长及卫生事业发展需要。但由于甲型H1N1流感防治、深化医药卫生体制改革等需区县为主体的工作不断增加，各区县尤其是农村区县，普遍反映卫生支出压力巨大。五是新型农村合作医疗制度建设需要继续加强。新阶段的筹资增长机制亟需确立，信息化管理程度、支付方式、便民措施有待改进，保障水平仍待大幅度提高。在正视这些问题的同时，在今后的工作中我们将着力加以解决。
三、全面加强本市农村卫生工作的重点措施
（一）明确农村医疗卫生服务体系构成及功能定位。
根据市编制部门批复的《北京市卫生局主要职责内设机构和人员编制规定》，调整设立基层卫生处，整合城市社区卫生、农村卫生及新型农村合作医疗等管理职能，使农村卫生纳入城乡基层卫生工作的统筹谋划、统一管理之中。充分考虑农村地区，特别是山区、半山区地广人稀、资源不足等实际情况，结合实施城市发展规划，确定农村卫生服务体系由区（县）、镇（乡）、村三级医疗卫生机构及其运行管理制度构成，镇、村两级医疗卫生机构是农村基层卫生服务的主体。
郊区县综合医院是农村医疗卫生服务网络的“龙头”，是区域医、教、研中心，直接为新城地区及全辖区的居民提供医疗卫生服务，承担对镇村两级卫生人才的培养和业务指导。郊区县专科医疗机构以及公共卫生机构，按照业务范围提供专科诊疗和公共卫生服务，同时承担基层人员培训和业务指导。镇（乡）级医疗卫生机构是农村三级医疗卫生服务网的骨干，为辖区群众提供公共卫生、基本医疗服务等综合服务，受委托承担公共卫生管理，村级卫生机构管理、乡村医生培训与指导和派出村级卫生服务人员等任务。为实现农村居民常见病在基层得到解决的目标，应加强以分科门诊与住院诊疗服务为主要内容的镇级基本医疗服务，以及不同层次的专科保健服务以及家庭护理、临终关怀等延伸性卫生服务。村级医疗卫生机构为农村三级医疗卫生服务网的网底，负责本行政村公共卫生和基本医疗等“六位一体”服务，依法履行突发公共卫生事件报告等职责。
（二）完善农村三级卫生服务网络建设。
按照国家关于农村卫生服务体系建设的总体要求，落实《2009年市政府工作报告》中关于“全面加强农村卫生体系建设，落实远郊区县区域医疗中心建设计划，强化乡镇卫生院服务功能，规划建设一批村级卫生室和健康工作室”的具体部署，一是在加快推进区域医疗中心建设的同时，积极引导密集的城市优质医疗卫生资源向郊区县转移，确保农村居民就近享受到质量较高的基本医疗服务。二是重点加强农村建制地区镇（乡）机构基本医疗职能方面的建设。依据一般镇和中心镇的划分，按照辖区服务人口、地域特点及群众实际医疗卫生需求确定床位及建设规模。三是本着“统一规划、合理布局，统一进度、分步实施，统一考核、完善机制”的原则，填平补齐，建设完善村卫生室、社区卫生服务站及健康工作室等村级医疗卫生机构，实现《中国农村初级卫生保健纲要（2001—2010年）》阶段目标。四是继续实施农村医疗卫生机构服务设施标准化配置。根据各郊区县村级卫生机构基本建设规划进度，市级实施机构装备标准化配置。对于区（县）、镇（乡）两级医疗卫生机构的标准化范围内的设备配置，市级财政可结合医药卫生体制改革重点对经费困难的区县给予适当补助。
（三）多措并举建设农村卫生人才队伍。
根据农村卫生三级服务机构的功能，结合卫生发展实际，充分考虑不同地域、服务人口等因素完善人员配置标准，改善专业人才结构，提高基层卫生服务队伍整体素质。
1.有针对性地补充镇村两级卫生人员。一是调整充实镇级基本医疗服务岗位编制。贯彻落实《北京市社区卫生服务机构设置和编制标准的实施意见》中“关于农村地区特别是山区的社区卫生服务中心的核编标准可适度放宽”的规定，镇（乡）医疗卫生机构在按“社区卫生服务中心”标准核定了覆盖村级的公共卫生及全科医疗服务岗位编制的基础上，按照“一个机构、综合职能，分类核编、统一管理”的原则，进一步核定增加基本医疗服务岗位编制，满足镇级开展基本医疗卫生服务的工作需求。从而，将《2009年市政府工作报告》关于“强化乡镇卫生院服务功能”的要求落到实处。同时，对于规划设置的农村地区社区卫生服务站，按照2－3名卫生专业技术人员/站的标准进行核增人员编制。二是通过制定优惠政策招聘大学毕业生或离退休人员到乡镇卫生机构工作，全面充实基本医疗服务岗位。通过解决非北京生源进京问题确保引进人才的数量和质量；对引进大学生工作进行追踪调查，为进一步制定相关政策做准备；加大面向农村基层卫生机构定向招收医学生的力度，鼓励更多的农村户籍学生报考定向生，志愿到山区、半山区乡镇卫生院和社区卫生服务站工作。三是探索通过学历教育建立村级卫生人员补充机制。积极研究定向招收初中毕业生开展农村医学专业普通中等学历教育、招收高中毕业生开展临床医学专科学历教育的有关政策、措施。由政府出资培养，毕业后定向到所在乡镇指定的村卫生室服务，弥补现有村级卫生人员不足以及乡村医生退出后村级卫生人员的补充问题。
2.强化城市卫生支援农村卫生工作实效。一是增强学科建设扶持的针对性。目前，受援医院的需求不断扩大，一对一的支援方式已经不能满足受援医院的学科建设及发展要求。针对受援医院人员和技术状况及其所在区域的人口和疾病谱状况，有针对性地确立学科扶持计划。根据受援医院的学科情况和需求，按基础类和提高类分别予以指导。二是建立联席会议制度。定期召开城乡医院对口支援工作联席会议，及时沟通支援工作进展和需要解决的问题。三是制定科学合理的信息统计及考核指标，重点加强对受援单位实际发展成效的考核。四是统筹指导区县二级医院做好对辖区镇(乡)医疗机构的对口支援工作，并适时开展督查。
3.建立农村卫生人才培养长效机制。一是建立以区域医疗中心为龙头，以乡镇卫生院为基础的农村卫生人才培养机制和人才培养基地。强化区域医疗中心学科带头人的培养，提高疑难病症的诊治能力、科技创新能力和教学能力，促进学科发展。重点建设区县级医院的基层人才培训基地，使之成为开展全科医师规范化培训和乡镇卫生院卫生技术人员定期培训的重要基地。二是加强分层师资队伍建设，提高农村卫生人才培养能力。通过三级师资培养机制，建立一支相对稳定的师资队伍。三是开展乡镇卫生院卫生技术人员的岗位培训。在全科医学培训基础上，重点加强乡镇卫生院卫生技术人员基本理论、基本技能的培训，提高对常见病的诊治能力、急诊急救能力和规范诊治疾病的水平。四是加大对卫生人才培养的投入。在引进高水平人才的基础上，市级卫生行政主管部门将进一步完善农村卫生人才培养可持续机制。结合“215”高层次卫生人才队伍建设、公共卫生人才培养等工作，在未来三年大幅度提高对农村地区医疗卫生学科骨干、公共卫生人才师资队伍建设等方面的资金投入，并对区县卫生人才培养提出业务指导和工作要求，形成市与区县联动的农村卫生人才培养体系。
4.完善农村卫生专业技术人才评价制度。进一步完善评价标准、创新评价手段，以能力、业绩为导向，建立健全向农村卫生专业技术人员倾斜的评价机制，实现对农村卫生专业技术人员的科学评价，实现科学管理，促进农村卫生事业发展。
（四）加大投入，强化绩效考核，完善基层卫生运行机制。
为确保农村医疗卫生事业发展，市政府一方面将继续强调区县政府职责，监督区县卫生依法投入；另一方面将结合本市深化医药卫生体制改革工作，对生态涵养区等经济困难区县的区域医疗中心建设等重点项目，恢复通过转移支付方式的补助，尽快缩小城乡医疗卫生差距。
为最大程度地满足群众对基本医疗服务的需求，研究农村镇（乡）级医疗卫生机构绩效工资的管理。在清理规范津贴补贴的基础上，以促进提高公益服务水平为导向，建立健全绩效考核制度，搞活农村医疗卫生机构内部分配。不断完善绩效工资政策，逐步形成向农村卫生人员倾斜的合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的分配宏观调控机制，充分调动卫生技术人员的积极性，鼓励镇（乡）级医疗卫生机构在规定业务范围内，主动开展基本医疗和各类公共卫生服务，促进农村公共卫生、基本医疗服务“两个加强”。
村级机构实行政府购买服务保障方式。继续贯彻落实《北京市人民政府办公厅转发市卫生局等部门关于建立健全乡村医生社会养老保险制度与基本待遇保障机制的意见》，对村卫生室和健康工作室人员，按照承担的村级公共卫生和村级常见病的防治两项职能，采取“政府购买服务”的方式分别给予适当补助，逐步完善政府购买卫生服务与乡村医生绩效考核相挂钩的管理制度。结合公共卫生服务任务量的增加，逐步建立村级卫生人员岗位补助稳定增长机制。
为确保农村基层医疗卫生机构顺利运行，镇（乡）政府和村级组织要履行属地管理责任，对镇、村医疗卫生机构的运行予以支持和保障。
（五）进一步推进城乡一体化的医疗保障制度建设。
根据卫生部关于新型农村合作医疗综合管理工作的总体要求，充分尊重城乡居民自愿参加城镇居民医保和参加新型农村合作医疗制度的选择权，坚持医疗保障制度的公平性设计，逐步提高医疗保障水平。一是参照农村居民人均年度医疗保健费用支出水平，确定新型农村合作医疗下一个发展阶段的筹资标准。加大政府补助力度，个人缴费参照各郊区县农民年人均纯收入确定。二是加快信息管理系统升级改造步伐，为拓宽基层定点医疗机构和实时结算范围提供保障，进一步方便参合人员。三是稳步推行村级基本用药制度，进一步减轻参合农民基本医疗负担。四是2010年，参合人员实际住院补偿水平将达到60%以上，门诊补偿水平达到40%以上，使本市农村居民基本医疗保障水平达到一个新高度。
按照党的十七大及国家医药卫生体制改革关于建立覆盖全民的基本医疗保障制度的要求及市委关于加快推进城乡一体化新格局的工作部署，在巩固和发展新型农村合作医疗制度的基础上，逐步缩小城乡居民基本医疗保障差距，稳步推进城乡一体化的医疗保障制度的建立。
根据2009年全国新型农村合作医疗暨农村卫生服务工作会议的要求，落实中央医改政策的重点、难点还是在农村，必须统筹城乡、齐头并进，如果卫生改革没有在农村取得应有的突破，没有在农村的成功，就谈不上医改取得了进展，就很难说医改的成功。就本市而言，加强农村卫生服务体系建设与发展是实现人人享有基本医疗卫生服务的关键和重点，做好农村卫生工作对于深化本市医药卫生体制改革全局举足轻重。加快推进农村公共卫生服务体系、基本医疗服务体系、基本医疗保障体系和基本药品供应保障体系建设是确保农村居民共享改革开放成果的重大民心工程。
请市人大常委会和各位委员对本市农村卫生工作继续给予监督和指导，切实推进本市农村基本医疗卫生制度建设工作进程，以提高农村居民健康水平和缩小城乡居民医疗卫生差距的实效，让农村卫生这一重大民生工作得到更好、更快的发展。
以上报告，提请市人大常委会审议。
收藏
打印