——2009年11月20日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
北京市发展和改革委员会主任 张工
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2008年9月25日，市十三届人大常委会第六次会议听取审议了市政府“关于制定生态涵养发展区产业发展政策，推进环境友好型城市建设议案办理情况的报告”，围绕增强统筹协调发展意识、完善生态补偿机制、制定和完善产业扶持政策、建立和完善可持续发展长效机制、促进基本公共服务均等化等方面提出了审议意见。同年，市政府责成原议案办理工作小组制定办理方案和整改措施。我们将意见中的内容分解成22项任务，由发展改革委等16个部门共同研究办理。各承办单位和区县对照意见内容，逐条研究提出办理意见，并在工作中加快落实，进一步促进了生态涵养发展区科学发展。下面，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告审议意见的落实情况。
一、以践行科学发展观活动为契机，积极谋划生态涵养发展区统筹协调发展新政策
一年来，市政府结合深入学习实践科学发展观活动，围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略目标，不断增强统筹协调发展意识，坚持把促进生态涵养发展区协调发展与推动首都可持续发展、建设生态文明城市有机统一起来，紧抓“保增长、扩内需”的发展机遇，充分发挥各区县的区位优势与生态优势，及时研究制定促进生态涵养发展区协调发展的有关政策。
（一）以议案办理成果为基础，研究制定了《关于促进生态涵养发展区协调发展的意见》。2009年5月，市政府正式发布了《关于促进生态涵养发展区协调发展的意见》。这是首个针对功能区域发展提出的系统性政策意见。意见一是突出了对生态涵养发展区发展蓝图的整体设计，提出了“一条主线、三个统筹兼顾、两个目标”的总体思路。即按照“人文北京、科技北京、绿色北京”的要求，全面提升生态资源质量，加快产业结构调整优化，提高城镇化水平；统筹兼顾近期和长远发展，统筹兼顾生态涵养和生态经济发展，统筹兼顾政府推动和发挥市场机制作用；将生态涵养发展区建设成为山川秀美、社会和谐的生态文明示范区和产业友好、人民富裕的生态经济发展区。二是提出了生态优先发展、生态服务经济发展、融合化发展、区域合作发展四大发展策略。三是把生态涵养发展区远期展望与解决当前突出问题结合起来，细化了近期发展方向、发展路径和重点任务。围绕提升生态涵养功能、促进富民就业提出了生态建设、产业发展、城乡建设十项重点任务，充分体现了政策意见的系统性、长效性和可操作性。四是加大政策扶持力度，明确了六项扶持政策，主要包括加大政府投资支持力度、加大财政转移支付和生态补偿力度、加强高端产业引进培育、大力支持旅游业发展、促进山区废弃工矿的生态修复和合理利用、建立健全区域发展保障机制。意见为促进生态涵养发展区实现生态、经济和社会协调发展奠定了坚实的政策基础。
（二）以科技创新促进产业发展，研究出台了《北京市关于科技促进生态涵养发展区高新技术产业发展的意见》。2009年8月，市政府办公厅转发了市科委《关于科技促进生态涵养发展区高新技术产业发展的意见》。围绕生态涵养发展区的功能定位及产业特色，充分发挥首都丰富的科技资源优势，以科技促进生态涵养发展区一产出特色、二产上水平、三产增比重。意见提出要加快发展生态涵养发展区高新技术产业，增强生态友好型产业、高端产业对生态涵养发展区经济发展的带动作用。到2012年，生态涵养发展区实现聚集企业2000家，高新技术产业新增产值达200亿元。明确了具体实现路径：一方面，通过优化产业结构，推动生态涵养发展区协调发展。加大科技对农业的支撑力度，促进生态涵养发展区现代农业特色化发展；大力发展高新技术产业，提升生态涵养发展区低碳高端产业发展水平；加快发展特色服务业，增加生态涵养发展区现代服务业比重。另一方面，通过推动要素融合与政策集成，为生态涵养发展区提供良好的发展环境。重点包括加大对龙头企业创新能力的培育力度，加大科技政策扶持力度，加大高科技企业认定帮扶力度，加大自主创新产品支持力度，以及搭建企业科技融资平台，大力促进适用的科技成果在生态涵养发展区内转化，支持生态涵养发展区与城区合作共建产业基地、与中关村国家自主创新示范区共建创新基地，享受相关扶持政策等八个方面。
二、着力培育生态友好型产业，促进生态涵养发展区经济发展和农民增收
按照深山区保护限制、浅山区优化培育、平原地区发展引导的原则，以总部经济、高端产业以及环境友好的劳动力密集型产业为方向，大力发展生态农业、生态旅游业、现代服务业和高新技术产业，各区县经济发展水平明显增强，农民收入水平不断提高。2009年1-9月，在全市应对国际金融危机，努力实现“保增长、扩内需”的发展要求下，生态涵养发展区总体形势向好，完成全社会固定资产投资317亿元，同比增长76.4%，比全市平均增幅高22个百分点；农民人均现金收入达到9411元，同比增长13%，快于平原区县。
（一）加强政策引导和资金扶持，都市型现代农业进一步发展。一是启动农业基础建设工程，提高农田综合生产能力、生态服务能力和景观服务能力。今年上半年，市政府审议通过了《北京都市型现代农业基础建设及综合开发规划（2009-2012年）》。按照规划安排，今后4年生态涵养发展区计划在62.5万亩基本农田和规模果园上实施农田培肥、农田水利改善、田园清洁循环和沟路林渠配套等“四大工程”，2009年17万亩建设任务已全面启动实施，安排市级扶持资金5亿元以上。二是继续推进设施农业发展，带动山区农民就业增收。按照市政府《关于促进设施农业发展的意见》安排，到2012年全市每年新建设施农业4万亩左右。去年以来，生态涵养发展区累计新建设施农业面积1.3万亩。通过发展设施农业，每个棚平均可以增加农民收入5000元以上。三是促进农业产业化经营，提高农产品附加值。为进一步加快农产品加工业发展，做大做强农业产业化龙头企业，市政府有关部门制定加快发展农产品加工业的指导意见，生态涵养发展区的农产品加工企业借势不断发展壮大。预计到2009年底，生态涵养发展区农产品加工企业总资产规模可达到45.9亿元,同比增长8%；可吸纳农民工就业1.59万人，同比增加9%；实现销售收入44.2亿元，同比增长11%。
（二）发挥生态环境优势，促进高端要素流入和高端产业发展。一批生态友好型高端产业向生态涵养发展区集聚。北京呼叫中心产业基地落户密云县，集中了服务政府部门、金融企业等各类组织的呼叫业务；北京市绿能产业基地落户平谷区马坊工业园区，项目投产后将有效推动首都清洁能源发展；碧水源产业基地落户怀柔区，新建年产达到140万平方米的高品质中空纤维膜自动化生产线，将有力推动我市污水资源化工作，提高资源利用率。一批区县合作产业共建基地启动建设。目前，海淀—密云、西城—门头沟、朝阳—延庆3个区县合作产业共建基地已经正式挂牌并启动建设。产业共建基地专项扶持资金正式建立，首批安排市政府投资近1000万元扶持西城—门头沟共建基地内基础设施建设。
（三）注重特色产业培育，生态旅游业不断发展壮大。突出规划统筹，编制生态涵养发展区旅游项目建设规划。市政府有关部门组织编写了《北京生态涵养发展区旅游项目建设规划》，目前已经基本完成。这是生态涵养发展区近期和中远期旅游产业发展的指导性规划，将促进该区域旅游产业布局优化和产业升级。突出区域禀赋，加快推进沟域经济特色化发展。以昌平区“温泉胜地”、怀柔区“不夜怀柔”、密云县“渔乐文化”为代表的区县旅游定位已初步确立。通过打造“一区（县）一色”，实现了各区县旅游休闲功能的清晰定位，推动了山区沟域经济快速发展。目前生态涵养发展区已有近70条沟域完成或正在进行整体规划，17条沟域已经具备一定规模并起到了示范作用。突出产业升级，丰富新型旅游业态。通过不断培育，生态涵养发展区形成了乡村酒店、国际驿站、采摘篱园、生态渔家、休闲农庄、山水人家、养生山吧、民族风苑等八类全新的旅游业态。昌平拉菲特城堡酒店、密云张裕爱斐堡酒庄、延庆北京辉煌国际会议度假区等一批投资大、档次高、功能全、复合型的乡村休闲度假旅游项目纷纷落户生态涵养发展区。外来国际资本也逐步向生态旅游产业渗透，形成了怀柔区慕田峪村的“小园”、“鹅和鸭”农庄等独具特色的旅游服务产品。同时，为规范新业态的发展，制定颁布了《乡村旅游特色业态标准及评定》系列标准，对乡村旅游的实际管理和服务水平提出了科学、合理的管理和技术要求。突出煤矿关闭产业转型，以旅游业为主的替代产业加快发展。去年以来，按照市政府对矿区产业转型给予政策倾斜的要求，市有关部门不断加大对房山、门头沟煤矿关闭地区产业转型的扶持力度，累计安排市政府投资2亿元，重点支持了百花山、圣莲山景区配套基础设施和一批生态农业观光项目建设。项目完成后，预计可解决就业人员3000人以上。
三、加快推进生态环境和公共服务设施建设，不断改善生态涵养发展区发展条件
（一）继续加强水源保护和生态屏障建设，保障首都可持续发展。2009年以来，全市以扩大森林面积、保护水源、提高生态环境质量为重点，着力推进京津风沙源治理、低效生态林改造、废弃矿山生态修复、新城滨河森林公园等重点工程建设，努力构建山区绿色生态屏障。截至目前，生态涵养发展区新增绿化造林15.5万亩，林木覆盖率达到70.5%；水土流失治理率达到75%，比去年同期提高7个百分点；生态环境质量评价指数从“十五”末期的60.4提高到67.8。
一是继续加强森林生态体系建设。以北部燕山和西部太行山为重点，坚持增量扩大和存量优化并重，着力构建森林生态屏障。提高工程建设标准，加快工程进度。2009年完成人工造林、爆破造林10.3万亩。年度完成任务比往年增加近1倍，造林标准由原来的1000－2000元/亩，提高到3000元以上/亩,年度安排政府投资增加1.5倍，由近4亿元提高到10亿元以上。实施废弃矿山治理工程。2009年，全市累计完成已关闭的废弃矿山治理3.4万亩，比去年同期增加2.2万亩，预计“十一五”末可超额完成市政府确定的5.5万亩废弃矿山治理任务。试点实施低效生态林改造工程。完成了5万亩低效生态公益林改造，迈出由单纯增加林木面积向增量扩大和存量优化并重转变的关键一步。
二是继续加快水源保护能力建设。着力推进生态清洁小流域治理工程。2009年生态清洁小流域治理任务由往年的310平方公里提高到435平方公里，工程建设资金全部由市级安排解决。启动永定河水岸经济带建设。编制完成了《永定河绿色生态走廊建设规划》，安排市政府投资2.6亿元，启动永定河卢沟桥－三家店段生态环境综合整治和永定河流域山区河道生态修复治理工程，将有效改善沿线生态环境和自然景观。加快新城万亩滨河森林公园建设。安排市政府投资31.5亿元，全面启动生态涵养发展区新城滨河森林公园建设工程，在治理新城周边水系的同时着力提升新城环境，增强新城对高端产业的集聚能力。
三是提高生态涵养保障能力。加强森林防火基础设施建设，保障森林资源安全。去年以来，新建森林防火公路70公里，防火步道61公里，防火阻隔栏99公里。下一步将继续健全完善森林火险监测预报、火情瞭望监测、防火阻隔、林火信息及指挥、林火扑救等五大系统。继续实施山区生态移民工程。2009年，在山区泥石流易发区及生存条件恶劣地区搬迁农民2000人，研究了房山区煤矿关闭地区人口迁移工程相关政策，巩固煤矿关闭成果，解决山区群众生活困难。
（二）加快基础设施建设，提高区域承载力。加快提升新城公共设施水平。新建门头沟、昌平2个再生水厂，铺设密云、延庆、房山3个新城集中供热管线近40公里，建设门头沟区、房山区、昌平区、平谷区等4处区域性医疗中心，预计用1-2年时间，生态涵养发展区的新城中心区将全部拥有再生水厂和实现集中供热，区域性医疗中心将全部建成。启动“一环、十一放射、多联络”为主的山区路网建设。率先启动环绕山区、连接所有生态涵养发展区县的交通环线密云段建设；启动连接城区与山区县的放射道路109、111国道改造；通往房山区、昌平区的轨道交通已破土动工。启动山区旅游集散特色镇建设。为加快山区生态旅游资源开发，在生态涵养发展区选择交通便利、旅游资源丰富、生态条件优良、规划基础相对较好的乡镇打造旅游集散特色镇，提升首都山区小城镇知名度和旅游产业发展水平。目前，前期规划已初步完成，2010年将开始逐步实施。加快新农村“五项基础设施”建设。按照市政府的统筹安排，加快推进新农村村庄道路硬化、排水、垃圾收集转运等基础设施建设工程。2009年，生态涵养发展区完成街坊路硬化1780万平方米，改造老化供水管网2250公里，在138个重要地表水源区村庄和市级民俗旅游村实施污水治理工程。
（三）加快公共服务设施建设，促进基本公共服务均等化。市政府在社保、教育、医疗等方面加大了城乡统筹力度，生态涵养发展区受益较大。安排市级投入0.69亿元支持生态涵养发展区农村优抚社救对象危房改造，彻底消除农村危房问题。市区两级投入6.5亿元，生态涵养发展区27.05万无社会保障老年居民享受到养老保障。生态涵养发展区新型农村合作医疗参合人数达到143.95万人，农业人口参合率达到96.4%。继续支持生态涵养发展区中小学达标建设，抗震加固23所中小学校舍。村文化活动室和数字影厅改造全面展开，预计年底前将全部完成；数字广播的覆盖范围从城区及平原地区向山区县延伸，年底前将覆盖生态涵养发展区；所有行政村实现了100％配建全民健身设施。除全市统一政策外，针对生态涵养发展区农村医疗卫生人员短缺的问题，以定向培养方式委托首都医科大学为生态涵养发展区乡镇卫生院和村卫生室培养大专学历的临床和预防医学专业学生，培养期间学生学费、培训费等费用由市财政统一支付。
四、完善机制，保障生态涵养发展区可持续发展一年来，市政府坚持将区域统筹、城乡统筹思想以及有关政策措施落实到具体工作中，加大推进落实力度，不断完善生态补偿、考核评价、金融支撑、社会参与、转移支付和投资倾斜等长效机制，进一步开创了生态涵养发展区科学发展的新局面。
（一）进一步完善山区生态补偿机制。一是建立了普惠的生态补偿机制。市区财政每年拨款4亿元，用于生态效益补贴，已明晰产权的山区集体生态林将按照每亩40元标准获得补贴，其中补贴资金的60%按照股份分配给每一名集体经济组织成员，40%统一用于林木抚育、森林健康经营、增强碳汇能力等生态工程建设。二是完善了集体生态林管护机制。从2009年7月起，将山区生态林管护补偿标准由每人每月平均400元提高到440元，并建立了每三年提高10%的长效增长机制。同时，实行生态林管护员全员投保制度，并建立村级林务员管理制度，专门负责本村生态林管护的管理工作。三是完善了水资源补偿政策。按照密云水库一级保护区补助标准，市政府每年在财力性转移支付中安排588万元，对怀柔水库一级水源保护区周边农民发放生活困难补助。同时，将郊区县水资源费由市与区县共享收入调整为区县固定收入，在功能区转移支付中充分考虑地表水取水量、地下水取水量和水源保护区面积三个因素，进一步加大向水源地区县倾斜力度。四是保障公益性污水、垃圾设施建设维护资金。在功能区转移支付中，选用农村污水达标排放率、生活垃圾无害化处理率等指标，加大对区县落实各项公益性污水处理设施和垃圾收集处理运行维护经费的保障力度。将设施运行维护资金连同支出责任一起下划区县，由区县结合本地区工作开展情况落实资金。
（二）初步建立了生态涵养发展区考核评价指标体系。以区县绩效考核指标体系为基础，结合生态涵养发展区的区位优势和特点，初步研究建立了经济发展、社会发展、资源环境三个方面为主的生态涵养发展区发展评价和绩效考核体系，共包括3个一级指标、14个二级指标、37个三级指标。在考核评价上重点突出了区域特色经济、优势产业、城乡居民生活、生态涵养和基础设施建设、新农村建设水平等内容。
（三）不断创新适合区域发展的金融服务组织。一是优先在生态涵养区开展新型农村金融机构准入试点工作。全市首批两家村镇银行2008年底和2009年初相继在延庆、密云两县开业。截至今年9月底，两家村镇银行累计发放贷款15726万元，贷款余额8250万元，为生态涵养发展区建设提供了一定的资金支持和保障。二是搭建农业投融资平台，加大对生态涵养发展区农业发展的投入力度。去年，市政府出资10亿元设立了市农业投资公司。截至2009年上半年，市农业投资公司已分别投资2000万和5000万元，参与了平谷区华利丰种植公司和昌平区天翼生物工程公司的温室设施建设。2009年3月，市农业投资公司和门头沟、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆等区县共同出资组建了市农业担保公司。此举将有效解决生态涵养发展区农业发展面临的信用不足问题，吸引更多信贷资金和社会资金进入农业领域，加快生态涵养发展区都市型现代农业发展。
（四）积极落实市政府办公厅《关于鼓励社会力量参与生态修复的意见》，大力推动社会力量参与生态建设。去年以来，本市首个以吸收二氧化碳、缓解温室效应为目的的森林碳汇造林项目在房山区青龙湖镇开始建设，计划在今后20年内营造6000亩碳汇林。八达岭林场碳汇造林项目启动。这是全国第一个民间捐资开展的碳汇造林项目,计划通过利用全国各地公众、企业、社会团体的购买碳汇资金，在八达岭林场种植元宝枫、白蜡、油松等为主的碳汇示范林3100亩。
（五）以完善市与区县分税制财政管理体制为契机，加大了财力支持力度。从2009年开始，市与区县执行新的分税制财政管理体制。在保持原有体制的延续性和稳定性方面，2009年市政府安排77.5亿元保证生态涵养发展区基本需求；拨付农村税费改革转移支付0.7亿元，保证农村税费改革后村级组织正常运转；拨付基本公益事业补助资金3.6亿元，促进基层公益事业发展。在进一步加大倾斜方面，2009年共增加生态涵养发展区财力100.3亿元，其中调整收入分配政策增加5.7亿元，建立功能区转移支付增加46.4亿元；整合市级专项转移支付为一般性转移支付增加48.2亿元，进一步增强了生态涵养发展区统筹经济社会发展的能力和自主性。
（六）以投资倾斜为导向，加大了市级固定资产投资力度。在支持总量上，2009年下达市政府固定资产投资75.2亿元，集中力量用于解决山区联络线等区域连接性强的交通设施项目、提升生态功能的环境建设项目、新城集中供热等关系长远的资源能源保障项目和重点镇基础设施等促进新城和重点镇发展的关键项目。在支持结构上，按照建设生态文明示范区和生态经济发展区的目标要求，由重点支持生态环境、城市公共设施建设向全面支持生态建设、产业发展和城乡建设转变，努力推动生态涵养发展区生态、经济和社会协调发展。在支持方式上，从2009年起生态涵养发展区重点生态建设工程及新城、重点镇主次干路工程投资由市政府固定资产投资全额安排；新城及重点镇市政基础设施建设项目安排市政府固定资产投资比例由70%提高到90%；部分市级和区县级重点公益性项目给予不超过50%的拆迁资金补助；对区县创建国家级生态区、承办全国性和国际性重大活动的配套公共设施建设项目优先给予资金支持。通过提高市级投入比例，减少地方财力负担10亿元以上。
一年来，市政府各部门按照生态涵养发展区功能定位要求，不断深化对生态涵养发展的科学认识，大力加强生态环境、基础设施和公共服务设施建设力度，为把资源优势转化为发展优势创造条件。但促进生态涵养发展区生态保护和经济协调发展是一项系统工程，还有一些涉及体制机制创新的重点和难点问题，需要在今后的工作中不断积极研究探索，加以推进，如生态涵养发展区立法、重大产业项目的环境准入标准等。希望各位委员和人大代表继续关注、监督和支持生态涵养发展区发展工作，多提宝贵意见和建议。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，在过去的一年，本市为促进生态涵养发展区全面、协调、可持续发展，促进首都环境友好型城市建设取得了一些实际成效，但与科学发展观的要求、与人民群众的期望相比，我们的工作无论是在机制层面还是操作层面，都有需要进一步改进提高的地方。下一步，我们将继续认真抓好市人大常委会审议意见的落实，坚持以科学发展观为指导，不断开拓创新，建立完善相关政策和体制机制，在保护区域生态环境的基础上，进一步严格环境准入，发展生态友好型产业，促进区域经济社会全面发展。我们相信，有市委的坚强领导、有市人大的监督指导，有全社会的广泛关注和支持，生态涵养发展区发展一定会迈上新的台阶。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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