——2009年5月21日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
市人大法制委员会副主任委员 张引
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2008年5月22日，市十三届人大常委会第四次会议对《北京市城乡规划条例（草案二次审议稿）》（以下简称《条例（草案二次审议稿）》）进行了分组审议，会上共有24位常委会组成人员和2位列席代表发表了意见，意见集中在城乡规划的编制和审批程序、人大常委会在规划编制和监督中的职责、农村地区的规划管理、城乡规划的修改、监督检查等问题上。会后，法制委员会会同城建环保委员会、农村委员会，到密云、昌平、海淀、房山等区县进行了调研，多次征求了区县和市政府有关部门的意见，并在网上公示征求社会意见。在调研的基础上，根据常委会审议意见和有关方面意见，以科学发展观为指导，认真落实党的十七届三中全会和市委十届五次全会精神，围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，总结借鉴奥运筹办期间规划监管工作的成功经验，对《条例（草案二次审议稿）》进行了反复研究。在此过程中，市规划委于2008年10月6日向市政府专题会议汇报了有关修改情况，又于12月19日向首都规划建设委员会第29次全体会议作了汇报。
2009年5月5日，法制委员会召开会议，对《条例（草案二次审议稿）》进行了审议。综合考虑常委会的审议意见、有关方面的意见和调研情况，法制委员会对《条例（草案二次审议稿）》提出了进一步修改意见。现将审议结果报告如下：
一、关于城乡规划和建设的指导原则
《条例（草案二次审议稿）》在总则中规定了本市城乡规划和建设的指导原则。在审议中，有的常委会组成人员提出，要认真研究新形势下首都科学发展的新要求，对本市城乡规划和建设的指导原则和总体要求作出全面规定。法制委员会同意常委会组成人员的意见，按照科学发展观的要求，根据国务院对《北京城市总体规划》的批复精神和建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的目标，建议新增第四条，就城乡规划和建设贯彻科学发展观、体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，体现“五个统筹”原则等要求作出规定；同时在第五条中增加一款，规定“城乡规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相互衔接、协调一致”。经修改后，上述两条与《条例（草案修改稿）》第三条有关城市性质和“四个服务”要求的规定、第六条有关历史文化名城保护内容的规定构成了对城乡规划和建设指导原则和总体要求的全面规定。
二、关于新城规划和乡镇规划的编制和审批
《条例（草案二次审议稿）》第十四条和第十六条规定，本市新城规划和乡镇规划由所在区县人民政府组织编制，市规划行政主管部门组织审查后报市人民政府审批。在审议中，有些常委会组成人员提出，要在全市统一规划的前提下处理好市、区县和乡镇政府的权限划分，明确区县政府和乡镇政府在规划编制和审批中的职责，调动各级政府的积极性。法制委员会认为，在规划编制和审批中，既要调动区县政府和乡镇政府组织编制规划的积极性，又要加强全市统筹规划的力度，处理好局部与整体的关系。根据本市规划行政主管部门实行垂直管理的特点和已有规划制定的实际情况，建议在编制上，规定新城规划由市规划行政主管部门会同相关区县政府组织编制；乡镇规划由所在区县政府组织编制，乡镇政府按照区县政府的要求负责具体工作。在审批上，规定新城规划由市政府审批，乡镇规划分为市政府审批和市规划行政主管部门审批两种情形。据此，《条例（草案修改稿）》第十五条第二项和第三项、第十七条第三项和第四项作了相应规定。
三、关于农村地区的规划管理工作
(一)关于农村地区的用地管理
《条例（草案二次审议稿）》第三十一条规定：“城镇建设需要取得建设用地的，应当申请使用规划城镇建设用地。规划农村地区的建设用地仅限于村民自治组织、农村集体经济组织或者村民个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民住宅建设。”在审议中，有些常委会组成人员提出，本条对农村地区建设用地的规定可能限制外来资金对农村发展的支持，不利于新农村建设，建议删除。法制委员会认为，土地管理法及相关法律、法规对农村地区土地的管理已有明确规定，目前国家正在大力推进农村改革发展，提出要健全严格规范的农村土地管理制度，本条例可不作具体规定，建议删除本条，农村地区的用地管理按照有关规定执行。
(二)关于村民利用原有宅基地建设住宅的规划管理
《条例（草案二次审议稿）》第四十二条第二款规定：“村民使用原有宅基地进行村民住宅建设的，由乡镇人民政府按照有关规定核发乡村建设规划许可证。”在审议中，常委会组成人员对于村民使用原有宅基地建设住宅是否实行规划许可、乡镇政府是否有能力核发乡村建设规划许可证有赞同和反对两种意见。在调研中，区县政府和乡镇政府也存在不同意见。对此问题，《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。法律未具体规定是否实行规划许可。按照行政许可法的规定，设定行政许可属于地方性法规的立法权限，条例有必要对此作出规定。法制委员会认为，为了加强对农村宅基地建设的管理，解决村民建房的安全、环境等方面的问题，对村民利用原有宅基地建设住宅可以实行规划许可管理；但本市农村不同区域规划管理的实际情况差异较大，实行规划许可管理的区域、程序和要求等比较复杂，难以在法规中作详尽规定，有必要授权市政府制定具体实施办法。据此，建议将本款修改为：“在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设的，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。”（《条例（草案修改稿）》第四十一条第二款）法制委员会建议市人民政府加快制定具体办法，加强对农村宅基地建设的管理和服务工作，以保障法规的实施。
(三)关于临时乡村建设规划许可
在调研中发现，本市城市化进程较快，按照城市总体规划和新城规划，部分村庄将被纳入城镇地区，成为中心城、新城或者镇的组成部分；按照新农村建设规划，一些村庄将被撤销或者迁建。但在规划实现前，这些地区既不能按照城镇地区也不能按照农村地区进行管理，相关建设活动受到限制，农民的生产生活受到影响，基层反映强烈。法制委员会建议，针对农村地区转变为城镇地区或者村庄被撤并前的过渡期间的实际需要，由规划行政主管部门按照城市发展进程和规划实施的需要，核发临时乡村建设规划许可证，保证这些地区生存发展的合理要求，也为城市的发展和规划的实施提供保障。据此，增加一条，作为《条例（草案修改稿）》第四十二条，表述为：“在规划村庄以外的现状村庄，在规划实施前确需进行建设的，由规划行政主管部门根据城市发展进程和规划实施的需要核发临时乡村建设规划许可证。”
四、关于人大常委会在规划制定和监督中的职责
在审议中，有些常委会组成人员提出，要在规划制定和监督中明确人大常委会的职责，加强对城乡规划管理工作的监督。根据常委会的审议意见，按照《城乡规划法》有关规定，法制委员会建议从三个方面对人大常委会的职责作出规定：
(一)增加人大常委会对规划编制的审议程序和审批后的备案程序。《条例（草案修改稿）》第十六条规定了本市各类总体规划在报送审批前先经本级人大常委会或者乡镇人民代表大会的审议程序，第十七条第二项至第四项分别规定了各类规划经审批后报送人大常委会备案的程序。
(二)增加向人大常委会报送总体规划实施情况评估报告的程序。《条例（草案修改稿）》第五十条规定了城市总体规划的组织编制机关应当每五年对总体规划的实施情况进行评估，并将评估报告报送本级人大常委会和原审批机关的要求。
(三)增加人大常委会的监督职责。《条例（草案修改稿）》第五十五条规定了本市各级人民政府应当向本级人大常委会或者乡镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督的要求。
五、关于城乡规划的修改
《城乡规划法》专章规定了城乡规划修改的程序和要求，《条例（草案二次审议稿）》本着不重复上位法规定的精神，作出了指引性规定。在审议中，有些常委会组成人员提出，规划修改是规划管理工作的重要内容，影响规划管理的权威性和严肃性，建议在法规中作出明确规定。
根据常委会的审议意见，法制委员会建议新增“城乡规划的修改”一章，共六条，在内容上既体现《城乡规划法》规定的城乡规划修改的基本程序和要求（《条例（草案修改稿）》第四十九条、第五十一条、第五十二条），同时根据本市规划管理工作的需要，在总结实践经验的基础上，对城市总体规划的评估期限、听取利害关系人意见的方式、规划修改后的公布等问题作了规定（《条例（草案修改稿）》第五十条、第五十三条、第五十四条）。
六、关于监督检查
《条例（草案二次审议稿）》第四章规定了城乡规划监督检查工作的基本要求。在审议中，有些常委会组成人员提出，要进一步完善规划监督检查的机制，明确监督检查的内容，丰富监督检查的形式，加大监督检查的力度。
根据常委会的审议意见，借鉴奥运筹办期间规划综合监管协调机制的成功经验，法制委员会建议对有关规划监督检查的规定作以下几方面修改：《条例（草案修改稿）》第五十六条明确规定了规划监督检查的联动机制和查处违法建设的信息共享机制以及市政府的统筹协调职责；第五十七条规定了区县政府和乡镇政府控制违法建设的责任和相应的考核评价机制；第六十一条明确了街道办事处和居委会、村委会、物业服务企业对于控制违法建设的责任；第六十二条规定了政府有关部门要做好对社会公众举报的违法建设行为的查处和信息反馈工作，以加强社会监督。
此外，根据常委会的审议意见和有关方面的意见，法制委员会还对《条例（草案二次审议稿）》作了文字修改，对条款顺序进行了调整。
法制委员会按照上述意见提出了《北京市城乡规划条例（草案修改稿）》，提请本次会议进行审议。
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