——2008年5月22日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上
市人大法制委员会副主任委员 郑树森
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2006年12月7日，市十二届人大常委会第三十三次会议对市人民政府起草的《北京市城乡规划条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》进行了第一次审议。《条例（草案）》是根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）起草的。第一次审议后，得悉全国人大常委会已经将制定《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）列入了立法计划，为使地方立法与国家新制定法律更好地衔接，经主任会议研究决定，《条例（草案）》审议工作暂时搁置，待《城乡规划法》通过后，根据新法律的规定，结合常委会的审议意见对《条例（草案）》修改后再提请常委会进行审议。
2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《城乡规划法》，自2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止。在《城乡规划法》制定过程中，法制办公室、城建环保办公室和市政府有关部门一直密切关注和跟踪研究国家立法进程。在《城乡规划法》通过后，法制办公室会同城建环保办公室、农村办公室、市政府有关部门及时启动了对《条例（草案）》修改的论证和调研工作，在学习《城乡规划法》的基础上，及时研究确定《条例（草案）》修改工作思路。修改过程中召开了有全国人大常委会法工委、国务院法制办有关同志以及本市城乡规划、建设方面的专家参加的座谈会，修改意见基本形成后分别召开了市政府有关部门、区县政府主管领导参加的座谈会，到市高级人民法院听取了部分法院对《条例（草案）》的修改意见，并书面征求了十八个区县人大常委会的意见。
5月4日，市人大法制委员会召开会议，根据《城乡规划法》和第一次审议时常委会的审议意见以及各方面的意见，对《条例（草案）》进行了认真审议，提出了《北京市城乡规划条例（草案二次审议稿）》（以下简称《条例（草案二次审议稿）》）。
现就《条例（草案）》修改的原则和修改的主要内容汇报如下：
一、修改的原则
《城乡规划法》与原《城市规划法》相比，内容发生了较大变化，确立了城乡一体的规划体系，明确了规划实施中的许可管理制度，提出了乡村建设的规划管理要求，严格规定了规划修改的程序和要求，在规划的制定、实施和修改中强调了公众参与，增加了监督检查要求，加大了对违法建设的查处力度。
对《条例（草案）》进行修改，主要根据法律的新规定，同时综合考虑了第一次审议时常委会的审议意见和其他有关方面的意见，在修改过程中坚持了以下原则：
第一，贯彻《城乡规划法》的规定，维护法制统一。按照法制统一原则的要求，对《条例（草案）》中与《城乡规划法》不一致的规定，进行了删除或者修改。
第二，不重复照抄法律的规定。在常委会第一次审议时，常委会组成人员、城建环保委员会、列席代表等主要对有关城乡规划的修改、公众参与、监督检查等问题提出了修改建议，这些内容是《城乡规划法》重点解决的问题，也是新增加规定的主要内容。对于《城乡规划法》已经有具体内容、需要在实施中逐步细化的规定，不再重复照抄，按照《城乡规划法》的规定执行。
第三，对法律较为原则的规定加以细化，增强可操作性。《条例（草案二次审议稿）》对《城乡规划法》中规定得较为原则、需要根据本市实际情况进行细化的内容作了具体规定，比如城乡规划实施中规划许可的条件、程序和期限等内容。
第四，充分考虑本市在城乡规划管理方面的特殊需要，体现本市特色。北京作为首都，在城市性质和发展定位、城乡规划体系和管理层级、规划主管部门的体制、城乡统筹发展等方面都有着不同于其他地方的特点。因此，在不与《城乡规划法》的规定相抵触的前提下，《条例（草案二次审议稿）》在本市城乡规划体系和制定程序、乡村建设的规划管理、监督检查和违法建设的查处等方面，作出了具有本市特色的规定。
二、修改的主要内容
《条例（草案）》原有五章五十九条，经修改后《条例（草案二次审议稿）》现有六章六十七条。现对几个主要问题说明如下：
（一）关于本市城乡规划体系
《城乡规划法》规定的城乡规划是针对全国而言，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。就本市而言，总结本市城乡规划发展的实践成果，本市的城乡规划体系与法律的规定有所不同。根据国务院批复的《北京城市总体规划（2004年－2020年），本市行政区域全部为规划区，全市分为城市-中心城和新城-乡和镇-村庄等四个规划层次。在全市层面编制总体规划确定城市的性质、规模和布局；在中心城和新城、乡和镇的层面编制总体规划和控制性详细规划，加强城镇建设的规划管理；在村庄层面编制村庄规划，简化乡村地区的管理程序；在相关城乡规划的基础上编制特定地区的规划和专项规划，对相关的城乡规划进行补充和进一步深化。根据本市城乡规划编制的实际情况，《条例（草案二次审议稿）》第二条规定：“本市行政区域全部为规划区。本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动应当遵守法律和本条例。”
“本条例所称城乡规划是指城市总体规划，中心城和新城、乡和镇的总体规划和详细规划，村庄规划，特定地区的规划和专项规划。”
（二）关于城乡规划的制定
由于本市城乡规划体系与法律的规定不同，而且本市规划行政主管部门实行垂直管理，各区县的规划分局是市规划行政主管部门的派出机构，按照规定权限负责有关城乡规划管理工作，因此，本市各类城乡规划的制定程序不同于《城乡规划法》所规定的程序。在遵循《城乡规划法》所规定的城乡规划编制和审批基本程序的前提下，《条例（草案二次审议稿）》第十四条、第十六条分别对各类城乡规划的编制和审批主体作了规定，其中对中心城和新城的总体规划和控制性详细规划、乡镇总体规划和控制性详细规划、特定地区规划和专项规划的编制和审批主体的规定体现了本市城乡规划制定的实际情况。
（三）关于城乡规划的修改
第一次审议《条例（草案）》时，城乡规划修改的程序和要求是各方面普遍关注的重点问题之一，城建环保委员会和常委会很多组成人员提出了严格规划修改程序的建议。《城乡规划法》第四章专章规定了“城乡规划的修改”，分别对总体规划、控制性详细规划、近期建设规划、经审定的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图的修改程序作了具体规定，建立了城乡规划修改的定期评估、专题报告、征求公众意见等制度，明确了修改规划的补偿责任等内容，这些规定与原《城市规划法》相比有了明显的改进，程序和要求已经比较明确，而且比较具体，严格按照《城乡规划法》的规定执行，能够在很大程度上避免此前在城乡规划修改方面存在的问题。因此，在本次修改时，没有再全面重复《城乡规划法》的规定，而是明确要求按照《城乡规划法》的规定执行（《条例（草案二次审议稿）》第十九条），将规划的制定与修改的内容都规定在第二章，并将第二章章名修改为“城乡规划的制定和修改”。
（四）关于城乡规划的实施
1．关于城镇建设的规划许可
《城乡规划法》规定对城镇建设实行选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的管理制度，但未明确规划许可的条件、程序和期限。为了增强可操作性，《条例（草案二次审议稿）》第三章对规划许可的条件、程序和期限等作了具体规定；根据本市实际情况，第三十二条对于本市在土地管理中已经施行的土地储备与规划许可管理的衔接作了规定。
2．关于乡村建设的规划管理
《城乡规划法》第四十一条对乡村建设的规划管理作了规定，同时该条第二款就使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，授权省、自治区、直辖市制定。在常委会第一次审议时，也有组成人员提出对乡村建设的规划管理要采取区别于城镇地区的管理方式。因此，按照《城乡规划法》的规定，《条例（草案二次审议稿）》第四十二条第一款规定了本市实行乡村建设规划许可管理。关于村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，由于涉及集体土地的使用和管理、村民相邻关系等问题，情况比较复杂。乡镇人民政府更熟悉当地情况，能够和村委会、村民沟通，便于实施有效管理，将村民使用原有宅基地建设住宅的管理权授予乡镇人民政府行使较为适宜，因此，《条例（草案二次审议稿）》第四十二条第二款规定：“村民使用原有宅基地进行村民住宅建设的，由乡镇人民政府按照有关规定核发乡村建设规划许可证。”目前，市规划行政主管部门正在研究制定本市有关村庄规划和建设的管理办法，将对乡村建设的规划管理提出具体要求，法规中暂不作具体规定。考虑到乡镇人民政府在规划管理方面缺乏工作经验，规划行政主管部门应当加强对乡镇人民政府有关工作的业务指导，以提高其规划管理的工作水平，《条例（草案二次审议稿）》第五十条第二款规定：“规划行政主管部门应当加强对乡镇人民政府规划编制和管理工作的业务指导。”
（五）关于监督检查
《城乡规划法》新增监督检查一章，其中规定了各级人民政府和规划行政主管部门对城乡规划相关工作的监督检查职责。为了落实《城乡规划法》的规定，使各级人民政府和相关行政主管部门对于城乡规划相关工作的监督检查形成合力，加大对违反城乡规划行为的制止力度，《条例（草案二次审议稿）》第四十九条规定：“本市建立规划监督、行政监察和行政处罚的联动机制，市人民政府组织召开联席会议，确定各级人民政府和相关部门应当采取的措施，加强对违法建设的查处和对城乡规划工作的监督检查。”本章还具体规定了各级人民政府和规划行政主管部门在监督检查方面的职责（《条例（草案二次审议稿）》第五十条、第五十一条），对于社会公众参与对具体建设项目的监督作了规定（《条例（草案二次审议稿）》第五十二条）。
（六）关于违法建设的查处
对违法建设的查处是城乡规划管理中长期存在的难题。《城乡规划法》在对违法建设的查处方面，规定了处罚的标准，增加了对违法建设查处的强制措施。根据《城乡规划法》的规定，《条例（草案二次审议稿）》第五十六条明确了违法建设处罚的具体标准；第五十七条、第五十八条根据本市查处违法建设方面的实践情况，对于已经采取的行之有效的处理措施作了规定；由于本市实施城市管理相对集中行政处罚权，为了明确执法责任，第五十四条对规划行政主管部门和城市管理综合执法部门在违法建设查处方面的执法权限作了规定。
此外，按照《城乡规划法》的规定，对《条例（草案）》有关文字表述作了修改，对条款顺序作了调整。
法制委员会按照上述意见提出了《条例（草案二次审议稿）》，提请本次会议继续审议。
《条例（草案二次审议稿）》和以上报告是否妥当，请予审议。
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