——2009年9月24日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
市人大常委会副主任 赵凤山
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为进一步推进首都食品安全工作，市人大常委会在连续几年对本市食品卫生与食品安全有关法律法规开展执法检查的基础上，将本市实施《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称农产品质量安全法）情况列为今年执法检查项目。常委会成立了执法检查组，从4月份开始，先后听取了市农委、农业局、园林绿化局、工商局、商委和质量监督局关于实施农产品质量安全法情况的汇报，视察了市农产品质量安全检测中心、农药配送中心。4月至7月，执法检查组成员分为3个小组，深入到朝阳、顺义、通州、昌平、密云、延庆等区县的农产品批发市场、农业标准化生产基地和农产品加工、储运企业，重点检查了农产品质量安全监管体系，农业投入品使用和农产品生产、加工、销售等环节的执法情况。同时，还委托18个区、县人大常委会围绕确定的检查重点，对农产品质量安全法在本地区的实施情况进行了检查，通过市人大常委会门户网站广泛征求了市民意见和建议。8月27日，组织部分市人大常委会组成人员、农村委员会委员和市人大代表对本市农产品质量安全情况进行了视察。9月2日，执法检查组讨论通过了执法检查报告。现在我代表农产品质量安全法执法检查组报告执法检查情况。
一、贯彻实施农产品质量安全法的主要成效
执法检查组认为，近年来，市人大常委会对本市食品卫生与食品安全有关法律法规实施情况进行的一系列执法检查，有效地促进了农产品质量安全工作。市、区县各级政府以科学发展观为指导，认真贯彻农产品质量安全，在加强源头基础建设，强化流通环节监管，构建农产品质量安全监管体系等方面做了大量、富有成效的工作。特别是经过奥运会农产品的成功供应和有效保障，使本市农产品质量安全水平得到全面提升。总体上，我市农产品质量是安全的、放心的。
（一）农产品质量安全法得到了较好的贯彻实施。农产品质量安全法颁布实施后，市人大常委会通过多种形式，开展法律宣传培训工作，营造了法律实施的良好氛围。市政府及其相关部门组织开展了“农产品质量安全法宣传周”、“农业行政执法形象展示”等一系列活动，有力推动了法律实施。按照法律要求，完成了我市兽医管理体制改革，进一步完善了农产品质量安全监管体系，依法加大了农产品质量安全专项整治。2008年，全市各级执法部门共出动执法人员约4万人次，先后到15000多家农业生产经营企业和农贸市场进行了行政执法，查获不合格农资13663公斤，为农民挽回经济损失1千多万元。依法取缔了42个私屠滥宰窝点。
（二）农产品质量安全状况进一步提升。据有关部门2008年监测数据显示：本市猪肉、水产品全部合格，蔬菜农药残留抽查合格率为93.1%，这些指标在全国处于领先水平。市质量技术监督局今年前7个月抽查了165家本市农业标准化基地的果蔬样品578件，蔬菜、水果合格率均比上年有了明显提高。
（三）农业安全生产体系建设继续推进。农产品质量安全法颁布实施以后，我市积极推进食用农产品标准化生产体系、无公害食品行动计划和食品放心三项重点工程，以生产环节为源头依法规范农业生产行为。目前，全市实施农产品生产标准1600余项，已建成市和区县级农业标准化基地2200多家，覆盖面积达8.93万公顷，全面开展了无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证，种养业主导产品的标准覆盖率达到90%以上。
（四）农产品质量安全监管体系基本形成。市政府制定了《关于细化农产品质量安全监管责任的意见》，建立了农产品质量安全监管统一领导，统筹协调的工作机制。增加了农产品安全检测设施的投入，目前已建成6个市级专业质检中心，区县级综合质检站正在建设之中，市、区县和重点生产经营单位的三级检测监管网络正逐步形成。完善农产品质量追溯制度，建立市、区县、乡镇三级农产品质量安全田间督导队伍，强化生产环节的督导。加强了农业投入品监管，实施了农产品主产区农药连锁配送和优质农药“空瓶回收”补贴政策。对进京动物及产品和农产品批发市场进行了重点的监督检测，建立了批发市场农产品质量监控系统，实现了批发市场监测信息联网传输、交换。实施了蔬菜、水产品、鲜肉、豆制品等农产品的市场准入制度，对不合格农产品及时采取退市、下架等强制措施。
二、贯彻实施农产品质量安全法存在的主要问题
从检查的情况看，农产品质量安全法在实施中还存在一些突出问题，主要表现在生产基础不够稳固，服务体系不够完善，依法监管还有漏洞。
（一）农业产业的组织化、集约化程度不高，保证农产品质量安全的生产基础还不够稳固。一是农业标准化生产水平有待进一步提升。农业标准化生产是保证农产品质量安全的源头，农产品质量安全法明确规定：“国家引导、推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品”。从总体上看，我市农业实行标准化生产起步早，发展快，但与首都市场对农产品质量安全的高要求还有一定的差距。目前市和区县两级农业标准化生产基地虽然已达到8万多公顷，但仅占全市耕地面积的三分之一，农业标准化生产还有很大的提升空间。二是饲料生产企业规模化、集约化程度较低，部分企业产品质量不合格。目前全市有饲料生产企业376家，年产销量超过10万吨的只有6家，这6家企业的产销量仅占到全市产销量的37.1%。低于1万吨的生产企业有346家，这些企业的饲料产销量占全市总产量的27%。2008年，在行政执法中有16家饲料企业被停业整顿，查封不合格饲料83700多公斤。三是地产农产品配送环节相对薄弱。地产蔬菜、水果等时令农产品，通过配送环节进入市场的不足三分之一，农产品冷链运输也刚刚起步。
（二）农业生产服务体系不够完善，保证农产品质量安全的关键环节还比较薄弱。本市农业生产经营单位规模较小且比较分散，这与农产品的高质量要求是一对矛盾。大力培育和发展面对千家万户的农业生产服务组织，构建从生产到流通的社会化服务体系是解决这一矛盾的重要出路。农产品质量安全法明确要求：“农业科研教育机构和农业技术推广机构应当加强对农产品生产者质量安全知识和技能的培训”，但在这个环节上，有些工作还未到位。例如在机构和队伍建设上，2000年以后，有些区县设在乡镇一级的农业生产服务机构由公益性变为经营性，人员工资和经费由财政全额保障变为差额预算或自收自支，因此出现农业服务组织“线断、网破、人散”的现象，公益性服务功能明显弱化。虽然近些年来在农业产业化带动下，公司带农户，农民专业合作社带农户等新型农业服务组织和服务形式发挥了积极作用，但还不能满足千家万户的服务需求。由于面向生产者的基层公益性服务相对薄弱，使生产源头的质量安全难以得到有效的保证。
（三）监管体制、机制不顺，执法力量不足，农产品质量安全监管存在漏洞。一是执法主体责权脱节。农产品质量安全法规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”。在执法检查中了解到，目前各区县农委虽然依法承担了监督管理的职责，但却将执法权委托给下属的种植业服务中心（事业单位），由于执法单位和执法人员没有相应的法律地位，使执法力度大打折扣。二是监测制度不落实。建立农产品质量安全监测制度是国家明确的法律规定和保证农产品质量安全的重要关口，但目前我市农产品检测机构与专业人员相对不足，监测覆盖面过窄。法律规定：“农业行政主管部门监督抽查的农产品检测不得向被抽查人收取费用”，但对企业和农民专业合作社委托检测未做不收费的规定。在检查中，我们了解到，农产品质量安全检测机构对委托检测实行收费，且费用较高，导致一部分农业企业和农民专业合作社不愿主动送检。三是对畜禽产品屠宰加工存在监管漏洞。城乡结合部、北京与外省市交界处的私屠滥宰窝点，仍是监管执法的薄弱环节。目前生猪屠宰定点及许可由市商委负责，肉牛、肉羊、肉鸡屠宰及许可由市农业局负责，但由于近年来郊区大力发展特色养殖业，肉驴、肉鸽及其他特种养殖畜禽类屠宰加工的监管责任不清晰，存在监管漏洞。例如，在执法检查期间，新闻媒体披露了发生在通州区的肉驴私屠滥宰和注水事件，违法者将肉驴私屠滥宰并注水后，销售给岳各庄批发市场商户和大兴、朝阳区的部分餐馆，从生产到销售失于监管。
（四）法律实施中存在的问题。农产品质量安全法在农产品生产上的规定很具体，但在农产品流通环节规定的比较原则，存在处罚依据不足等问题。例如首都60%的农产品靠外埠供应，法律虽然规定了：“农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测”，但批发市场出于切身利益考虑，抽查的积极性不高，检测面过窄，有的检测机构形同虚设。另外，发现不符合质量安全标准的农产品，法律只要求立即停止销售，未做出监督销毁的法律规定，致使有些商贩把不合格的农产品由大批发市场转到农贸市场或异地销售。诸如此类问题，亟需地方立法加以解决。
三、进一步贯彻实施农产品质量安全法的建议
为了更好地贯彻实施农产品质量安全法，推动我市农产品质量安全工作，结合各区县、各单位、各部门提出的意见，检查组提出以下建议：
（一）强化源头治理，狠抓关键环节，不断提高农产品质量安全水平。一是要进一步加强对农产品质量安全法的宣传、教育。不断提高农产品生产加工企业和生产者的法律意识，使他们切实履行食品安全第一责任人的职责，形成以生产安全食品为荣，以生产假冒伪劣产品为耻的社会氛围。二是提升农业生产的组织化程度。要大力培育和发展农业产业化龙头企业和农民专业合作社，积极探索农民专业合作社与农业产业化龙头企业资本联合、利益共赢的体制、机制，实施标准化生产，品牌化经营战略。三是积极推进农业标准化基地建设。加快制定和逐步完善主导农产品的质量标准和质量认证，争取经过几年努力，把主导农产品的主产区大部或全部建成农业标准化生产基地。四是要进一步加强农产品生产环节各项基础工作。加大生产者培训力度，使他们更好的掌握标准化生产技术和生产规程，要健全农产品生产档案制度建设，建立农产品生产者自检制度，为农产品质量安全追溯提供详实的依据。五是继续狠抓农业投入品监管。要进一步明确农产品质量安全服务组织的公益性质，继续推进农药、化肥、种子的连锁配送，保证农业投入品安全，有效控制面源污染。六是创新农产品流通方式。要以北京农产品抢占首都中高档消费市场为目标，积极扶持农产品物流配送中心建设，发展保质、保鲜农产品的冷链运输，打牢“农超”对接的基础。继续完善农产品市场准入、退出、召回和可追溯制度，强化农产品批发市场、超市和农贸市场农产品质量监测和管理，有效提高农产品市场抽检合格率。
（二）进一步完善农产品质量安全监管体系，加大执法力度。一是进一步理顺农产品质量安全监管的体制、机制。要进一步明确区县动物卫生监督管理局、农业局的职责，在区县农委的协调下，形成分工明确，相互衔接，协调运转的农业行政执法体系，切实增强区县的属地管理功能。总结推广昌平区的经验，在全市乡镇村一级设立农产品质量安全监管机构和队伍。二是进一步加强特种畜禽屠宰加工环节的监管。明确肉驴、肉鸽及其他特种养殖畜禽类屠宰加工的监管部门，有条件的实行集中定点屠宰及许可制度，堵塞特种养殖畜禽类屠宰加工的监管漏洞。三是制定农产品质量安全检测的扶持政策。在农业行政主管部门依法抽检基础上，进一步调动农业企业和农民专业合作社委托送检的积极性，扩大检测覆盖面，建议市政府制定委托送检的扶持政策。四是有效开展农资打假行动。充分发挥“12316”电话专线作用，为农民直接进行“农资投诉”提供服务，要定期或不定期地开展农资打假专项行动，有效遏制贩假、售假的违法行为。
（三）进一步明确政府部门职责，强化公共服务。各级政府要抓住当前机构改革和财政体制改革的契机，进一步明确属地和部门责任，把保证农产品质量安全的生产服务、监管检测和必要的基础建设纳入政府基本公共服务范畴，逐步增加投入和必要的经费保障。建设动物及动物产品留检场和动物产品废弃物处理中心，事关有效防控动物疫情和畜禽产品安全。据了解，2004年，市发改委已提出了项目建设意见，但由于种种原因，项目至今尚未启动，建议市政府抓紧解决相关问题，尽快使项目落地并着手建设。要进一步健全“统一领导，综合协调，责任明确，运行高效”的工作机制，建立群防群控的社会监督体系，营造良好的执法环境与社会氛围。
（四）深入开展农产品质量安全法地方立法工作的前期调研。农产品质量安全法已颁布实施两年多了，在法律实施过程中，遇到了一些结合北京特点，需要地方立法加以解决的问题。今年国家颁布了食品安全法，国务院出台了相应的管理条例。制定农产品质量安全法地方性法规需要与食品安全法及其国务院有关规定相衔接，相配套。为此，建议市政府在认真实施相关法律，加大执法力度的基础上，组织有关部门针对问题进行深入的调研论证，市人大常委会有关部门要围绕制定地方性法规做好前期准备工作。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，北京是一个特大、特殊的农产品消费市场，具有消费需求旺、消费层次多、流通渠道广、市场影响力大等突出特点。保证首都农产品质量安全不仅直接关系到民生和都市型现代农业的可持续发展，也直接影响到首都的形象和政治声誉。要通过这次执法检查，更好地促进法律实施和政府工作，把北京农产品质量安全提高到一个新的水平。
以上报告，请予审议。
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