——2009年11月19日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
北京市民政局局长 吴世民
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市推进城乡社区居民自治工作情况。
实行基层群众自治制度，是党和政府总结历史经验、发展社会主义民主政治的一项基础性工程。党的十七大将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴，赋予了基层群众自治制度建设新的历史使命，是党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。
2005年以来，按照中央关于加强基层民主政治建设的方针政策，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕和谐社区、和谐村镇和城乡经济社会发展一体化建设的总体目标，本市认真贯彻落实《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），充分发挥各级政府的主导作用，积极稳步推进城乡社区居民自治工作。目前，全市城乡社区多元治理机制初步形成，城乡基层群众自治制度日益完善，基层群众的主体作用不断增强，基层社会管理和服务水平明显提升，保障了城乡基层社会的和谐稳定，促进了首都经济社会协调健康发展。
一、推进城乡社区居民自治工作情况
（一）全面规划，分步实施，城乡社区居民自治工作稳步推进。
市委、市政府高度重视发展基层民主工作，将推进基层群众自治作为本市重要改革、重点工作的基础性工作，有目标、分步骤地稳步推进城乡社区居民自治。
在城市，先后召开了五次城市管理工作会议，确定了街道管理体制改革、创新社区管理体制和民主自治机制同时进行，政府依法行政与基层民主自治同步推进的工作方针。去年全市社会建设大会明确提出，要加强社区居民自治，增强社区自治功能，健全自治机制，扩大自治范围，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，不断提高社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。
在农村，随着农村配套改革的深入，村民自治工作整体有序推进。各项农业改革政策中明确了村民自治阶段性的工作目标，在清理乡村两级债务中规定了民主决策的程序要求，在加强农村税费改革工作中引入了民主监督的内容，在推进乡镇政务公开的同时完善了村务公开的具体内容，管理民主成为社会主义新农村建设的重要目标。
在城乡结合部，坚持统筹城乡发展，建设和谐社区、和谐村镇，切实改善城乡居民生活环境，提高城乡居民生活质量。加快农村地区新建居民区的居委会组建工作，加强基层民主法制建设，使广大群众在基层社会事务中能够依法当家作主，推进城乡经济社会一体化新格局。通过农村社区建设试点工作，借鉴城市社区建设的经验，积极探索在新型农村基层社会管理体制下创新村民自治机制。
广泛开展争优创先和示范活动。多年来，市政府每年开展评选表彰先进居委会、村委会集体和个人的活动，交流民主自治经验，近五年已累计表彰先进居委会、村委会1430个次，先进居、村委会主任795人次。认真开展“村务公开民主管理示范单位”创建活动，3 个区县被评为全国示范单位，71个乡镇、1475个村被评为市级示范单位。大力开展和谐社区创建活动，共评选表彰全国示范区县6个、示范街道7个、示范社区16个，市级示范区县6个、示范街道27个、示范社区135个。争优创先和示范单位创建活动的广泛开展，有效推动了本市城乡社区居民自治工作。
（二）健全组织，完善结构，城乡社区多元治理机制初步形成。
1.健全城乡社区基层党组织，充分发挥在城乡社区多元治理机制中的领导核心作用。城乡社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，其基本职责是领导居、村委会开展民主自治，领导社区服务站和各类社区服务组织开展社区服务。全市城乡社区普遍建立健全了基层党组织，共有城市社区党组织2469个，党员36万余人，农村基层党组织3950个，农村党员18万余人，在基层实现了党建工作的全覆盖。加强对离退休党员、流动人口党员、下岗失业党员的管理，逐步形成了以城乡基层党组织为领导核心、党员为主体、驻基层单位党组织参与的基层党建工作新格局。
2.以居、村委会为基础，完善基层群众自治组织体系。居、村委会在基层党组织领导下，按照《居委会组织法》和《村委会组织法》履行自治职能，依托社区服务站办理本社区居民的公共事务和公益事业，指导、监督业主大会、业主委员会和物业管理企业等组织开展工作。全市设立了2633个社区居委会和3950个村委会，基本实现了城乡基层群众自治组织的全覆盖。结合本市实际，社区居委会统一设立了六个下属委员会，村委会也设立了相应的下属委员会。根据居民居住状况，共划分57377个居民小组，24276个村民小组。广泛开展了和谐楼门院建设，普遍设立楼门层长、院委会、楼门会等，并建立例会制度、报告制度，及时快捷地联系各居民户，收集居民反映诉求，掌握社区情况，楼、门、层、院成为新型社区自治体制的基本单元。
3.以社区服务站为依托，实现政府公共服务延伸到城乡社区。社区服务站是政府在城乡社区设立的公共服务平台，在街道办事处、乡镇政府的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受城乡基层党组织的领导和居、村委会的监督。目前，全市共建成2552个社区服务站，实现了社区服务站在城区的基本覆盖。在农村地区已完成区县级社区服务中心建设。农村社区服务站试点工作有序推进，已建成205个农村社区服务站试点，基本形成覆盖市、区、街、居（村）四级的社区服务网络，对推进城乡社区居民自治、落实政府公共服务、改善居民生活发挥了重要作用。
（三）丰富形式，拓宽渠道，基层群众自治制度日益完善。
1.依法开展民主选举，保障群众的选举权。全市居、村委会已进行了七届选举工作，村委会已全部实现直接选举，社区居委会直选和户代表选举比例达到11%。依法选举产生社区居委会成员16961人、村委会成员12651人，居民代表 126107人、村民代表105971人。通过民主选举，社区居民民主法制观念明显增强，基层民主进一步扩大。在本社区居住一年以上的流动人口经过民主程序参加社区居委会选举，切实保障了群众的民主权利，推进了基层民主政治建设。通过换届选举，把群众公认、党组织满意、真心实意为群众服务的人选进居、村委会班子，实现了居、村委会班子的结构优化：一是党员比例进一步提高，居、村委会成员中党员比例分别为45.8%和74.7%；二是文化程度进一步提高，居、村委会成员高中以上学历的人员分别为16261 人和 6752人；三是平均年龄明显降低，居、村委会成员平均年龄分别为42岁和45.2岁；四是专业化水平逐步提高，社区居委会成员中，5246人通过北京市社区专职工作者考试，1245人取得国家社工资格，一大批能带领村民致富、有生产管理经验的人才进入村委会班子。
2.规范民主决策程序，保障群众的决策权。居、村委会积极组织基层群众对城乡社区内涉及群众利益的重大事项实行民主决策。出台了居民会议、村民代表会议规则和村级民主决策程序，对代表职责、决策的内容、时间、程序等进行统一规范，特别是在村级事务决策程序上推行八步决策法，实现了决策的科学化和合理化，有效保障了群众的切身利益。积极创新民主议事形式，如召开社区协商议事会、议题征集制度、听证会、民生座谈会等，发挥社区成员代表和驻区单位的作用，在决策前统一思想，在日常工作中沟通问题，达成一致意向，通过民主协商，积极解决社区事务。在解决社区居民关心的热点难点问题时，引入先进社会工作方式，如开放空间讨论、居家养老论坛、专题论坛等形式，吸引更多的社区居民参与，共同协商解决关系居民切身利益的重要事项。
3.健全民主管理制度，保障群众的参与权。一是通过民主方式形成共同遵守的自律公约。城乡社区居民积极参与制定《居民自治章程》、《村民自治章程》和《邻里互助公约》、《村民节水节电公约》、《文明户公约》、《文明养犬公约》等，并在换届选举后根据实际情况及时进行修订。不同利益群体通过自律实现了对城乡社区事务的自我管理、自我教育和自我服务。二是民主化、制度化程度不断提高。居、村委会建立健全了岗位责任制、承诺制，统一规范了财务管理、印章使用、档案管理等工作程序，广泛推行“村账托管”，村民民主理财小组参与集体财务收支审批的制度，将民主理财与审计监督有效衔接，受到广大群众的认可和欢迎。三是社会力量参与民主管理。专业社会事务所、流动人口管理服务组织、农村地区社工协会等社会组织，积极引导群众理性表达多元化的需求，及时将意见和建议收集反馈给居、村委会，努力化解各种不和谐的因素，有效维护了城乡社区居民的合法权益。
4.完善民主监督制度，保障群众的知情权和监督权。一是统一公开程序。出台了《居务公开指导意见》和《村务公开民主管理工作规程》（试行），编制了村务公开目录，规范公开的内容、时间、形式和具体程序。普遍设立了公开栏，并采取明白纸、广播电视、网络、短信等多种形式进行公开。二是认真实行民主评议和勤廉双述制度。居、村委会成员向居、村民会议报告工作情况，接受质询和民主评议，评议结果与奖惩情况挂钩。近几年来因评议不合格而被罢免的居、村委会成员有25人。三是建立“下评上”制度。居、村委会参与对街道、乡镇和派出站所的工作评议，作为考核政府部门工作的主要指标，强化了基层组织对政府职能部门、街道办事处、乡镇政府工作的监督。
（四）扩大参与，创新载体，基层群众的主体作用不断增强。
1.居、村委会组织驻社区单位和居民广泛参与城乡社区事务。根据社区事务的特点，建立以城乡社区居民为主体的社区单位密切配合的动员参与、利益协调机制，将广大群众的各种利益诉求向有关部门及时反映。积极探索社区居委会与业主委员会和物业管理企业的关系，协调社区居民与物业的利益冲突。积极搭建参与平台，讨论不同利益群体关心的问题，共同提出解决的意见。积极为社区单位服务，实现共驻共建、资源共享。宣传发动群众广泛参与国家重大事件、主要节日的基层安全稳定工作，参与抗击低温雨雪冰冻灾害、四川汶川抗震救灾和恢复重建的捐款捐物工作，参与服务北京奥运会的各项相关活动，参与新中国成立60周年庆典治安保卫等，充分发挥了社区基础保障作用。
2.社区社会组织的社会协调机制作用有效发挥。创新社区社会组织培育机制，实行在民政部门登记和备案相结合的管理制度，积极培育发展社区志愿者组织、老年人组织、残疾人组织、群众性文体教育组织等，将崭新的社区工作理念和专业工作方法引入社区，吸引广大居民参与城乡社区事务。在农村地区，引导村民建立农村专业经济协会和农民专业合作组织，促进农民增收和农业发展。目前，本市已培育发展社区社会组织1.2万余个，分布在城乡社区文化、体育健身、公益慈善、农村经济、志愿服务等领域。社区社会组织积极参与和支持社区建设，促进了政府职能转变、城乡基层社会稳定和社区自治功能的有效发挥。
3.社区志愿者活动广泛开展。全市普遍建立了形式多样的、以社区居民为参与主体的各种志愿服务队伍和自我服务组织，涉及治安巡逻、困难帮扶、纠纷调解、自助绿化、环境秩序维护等多方面内容，成为社区居民自治的主力军。出台推动全市社区志愿服务工作的意见，组织动员更多社区居民和不同类别的社区群体参与到社区志愿服务，已初步形成了市、区、街、居（村）四级的社区志愿服务网络，社区志愿者人数已超过30万人。宏大的社区志愿者队伍全面参与社区管理和服务，为居民提供了大量的无偿、快捷、便利服务，也为更多居民参与社区自治起到了推动作用。
4.基层群众的民主法治意识显著提高。加大民主法制宣传教育力度，积极开展各种群众文体活动，以市民学校、社区图书室等为载体，整合社区教育资源，普及科学文化法律知识，广泛开展学习型、科普型等特色社区创建活动，深入开展社会公德教育，推进廉政文化教育进社区，每年定期举办“村级民主日”，开展新型农民培养活动，组织“送法下乡”等活动进行普法宣传教育。通过这些形式多样的特色活动，广大基层群众的民主法治意识和综合素质不断提高。
（五）加大投入，改善保障，各级政府推进基层群众自治的主导作用有效发挥。
1.加强队伍建设，提高专业化水平。一是出台了社区工作者队伍建设相关文件，明确了社区工作者的基本职责、工资待遇、服务协议、考核评议、教育培训、档案管理、职业资格、表彰奖励等规定。二是加强教育培训，健全完善了居、村委会成员的教育培训制度，近年来共培训了10多万人次，切实提高了队伍的工作能力和综合素质。三是用政府购买岗位的方式，为基层自治组织输入高素质人才。2006年以来，本市共选聘8000余名高校毕业生担任“村官”助理。今年共招录2000余名应届高校毕业生，全部充实到社区服务站工作，为进一步提高社区工作的专业化、职业化水平奠定了坚实基础。
2.加强基础设施建设，改善基层自治组织办公和服务条件。制定了社区居委会办公和服务用房标准，并通过新建、改扩建、购买、租赁、置换等途径逐步改善。目前，1506个社区的办公和服务用房达到190平米，其中，1100个社区达到350平米的标准。在1255个经济薄弱的山区村，实施了为期三年的“山区星光计划”，每村补助10万元，建设200平米的公益性服务活动用房，到2008年底全部完成。基层群众自治组织办公、议事、服务场所条件得到明显改善。
3.加大资金投入，保障工作经费。按照本市“十一五”期间社区建设发展规划要求，社区办公经费由区县财政按照每户30元标准核拨，社区居委会办公经费基本得到保障。2005年开始，本市每年为基层提供总额约8亿元的公益事业专项补助资金，每个社区8万元，每个村8万元或15万元，用于支持基层组织开展公益事业。居、村委会按照民主程序和项目管理方式，统一规范使用此项资金，收到了良好的效果，受到群众的广泛欢迎。
4.搭建信息化平台，提高社区管理与服务水平。开通96156社区服务热线，建立了覆盖市、区、街、居（村）四个层次的社区公共服务信息网络。全市居、村委会换届选举通过社区管理信息系统报送数据，不仅提高了选举工作效率和数据分析的科学性，也方便了城乡社区基础数据的日常采集，为基层群众自治、社区管理和服务等各项工作搭建了信息平台，成为政府关注民生、服务民生的重要桥梁和纽带。
二、存在的主要问题
（一）城乡社区治理结构需要进一步完善。
一是基层自治组织的行政负担较重影响了自治功能的充分发挥。根据法律规定，基层自治组织有协助政府开展做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作的职责，但在实践中往往成为政府部门及政府派出机构行政工作的具体承担者和落实者，行政负担加重，在一定程度上给城乡社区民主自治功能的发挥带来影响。二是基层自治组织与其它各类组织的关系需要进一步明确。如社区居委会与业主委员会、物业管理企业的关系，居、村委会与社区社会组织的关系不够明确，不利于基层群众自治的深入开展。
（二）城乡社区居民参与程度有待于进一步提高。
一是自治内容有限，自治手段缺乏。与群众切身利益相关的诸多事项不能完全通过民主自治的方式解决，而是需要服从相关政策规定，在一定程度上影响了城乡社区群众参与的积极性、主动性和创造性。二是城乡社区居民参与自治的渠道和利益诉求表达渠道需要进一步拓宽，基层群众自治组织在居民中的认知度需要进一步提高。
（三）基层群众自治组织干部队伍建设需要进一步加强。
一是居、村委会干部队伍的综合素质和管理服务不能充分满足城乡社区居民的需要。二是各级政府对基层群众自治组织干部队伍的培养、关心需要进一步加强，特别是生活保障、工资待遇等相关政策，没有建立起一套科学的增长机制。
（四）基层群众自治工作需要进一步加大支持和保障力度。
在加强基层民主实践方面，各级政府还需要完善相应的配套制度，加强指导力度。在居、村委会办公用房和服务用房等基础设施、办公经费、费随事转等基础保障方面，还需要加大支持力度。
（五）现行的基层群众自治法规不能满足实践发展的需要。
现行法律中，关于居民、村民、选民、居住区、地区、社区等概念不明确，在基层民主实践中很难把握。对违反民主自治制度的行为，特别是民主选举中的贿选、破坏选举的行为没有相应的惩罚措施。
三、下一步工作思路
基层群众自治制度是中国特色民主政治的重要内容，是一项长期而复杂的系统工程。当前和今后一个时期全市城乡社区居民自治工作的基本思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，按照首都城乡经济社会发展一体化的总要求，充分发挥群众主体作用和首创精神，完善自治制度，创新自治机制，扩大自治范围，培育社区社会组织，力争用三到五年的时间，在创新自治体制上得到新突破，在拓展自治范围上取得新进展，在培育社区社会组织上实现新飞跃，切实保障好社区居民的共同利益，将首都基层民主政治建设提高到一个新水平，为建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区做出新的更大贡献。为此，要重点做好以下五个方面的工作。
（一）转变职能，完善城乡社区治理结构。
一是理顺关系，转变职能。坚持政府依法行政和居民依法自治的原则，进一步理顺政府部门与基层自治组织的关系，改进工作方式，转变政府职能、下放事权，为民主自治创造宽松发展空间。积极推进街道管理体制创新和农村综合改革，建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，积极推进城乡管理一体化进程。实施社区服务站与“一站式”办公大厅和社区服务中心工作的有机衔接，探索建立乡镇政务公开与村务公开上下联动、相互促进的工作机制。
二是完善以民主自治为基础的城乡社区治理结构。建立健全以城乡社区党组织为核心、社区自治组织为基础、社区服务站为依托、社区社会组织为补充、各共建单位密切配合、社区居民广泛参与的新型社区治理结构。按照本市社区规范化建设试点方案的要求，进一步明确居委会职责，减轻居委会的行政负担，在社区服务站建设、社区工作职能、社区运行机制、社区志愿服务、社区工作者管理、社区基础设施配置和社区经费投入等七个方面进行社区规范化建设，今年底完成600个试点工作。理顺村“两委”关系，加快农村社区服务站建设。
三是推进城乡社区自治组织统筹发展。根据本市城乡经济社会发展一体化的要求，做好撤村建居的规划工作，力争到2020年实现城乡结合部、新城周边以及乡镇中心区的农村地区全部实现城市社区管理的目标。出台关于本市农村社区建设工作的意见，将农村社区建设纳入社会主义新农村建设的总体规划。以促进基层民主自治为主要内容，在城乡社区之间大力开展社区管理、社区服务、社区文化、社区救助等一系列交流与合作活动，初步形成以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高的新局面。
（二）完善社区民主自治制度，拓展民主参与渠道。
一是健全城乡基层群众自治机制。继续推进城乡基层群众自治组织体系建设，进一步明确居、村委会的主体地位，实现对社区服务站、业主委员会、物业管理企业及社区社会组织的有效指导和监督，维护社区居民和业主的合法权益，切实提高城乡社区居民自治组织化程度，强化社区自治功能。
二是完善城乡社区民主自治制度。深入开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为重要内容的实践活动，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化。在解决涉及城乡居民切身利益的社区事务问题上，探索建立政府决策咨商制度。充分发挥社区居民会议、村民会议和村民代表会议作用，坚持社区协商议事制度和社区听证会制度，完善社情民意表达机制，畅通民意诉求渠道。继续完善民主评议和考核制度，落实村干部勤廉双述制度，积极支持、鼓励流动人口参与社区民主决策、民主管理和民主监督，拓展社区居民自治领域，丰富社区居民自治内容。尊重居民群众的首创精神，及时总结推广好经验好做法，并将之上升为行之有效的自治制度。
三是积极扩大民主参与渠道。加大城乡社区社会组织培育力度，建立健全民政部门依法登记和备案相结合的政策，重点培育慈善公益类、生活服务类、社区管理类等组织，加强以城乡社区居民为参与主体的组织载体建设。加强城乡社区文化建设，组织开展诸如社区文化节、邻里节等丰富多彩的社区活动，引导社区居民树立共同的社区理念和价值观，切实提高对社区的认同感、归属感，充分体现社区居民主体意识和参与程度。积极鼓励和引导驻社区的机关、部队、学校和企事业单位发挥各自优势，与社区建立多种形式的资源共享、共驻共建机制，提高社区单位参与意识。
（三）加强队伍建设，提高专业化、职业化水平。
一是完善社区基层干部的待遇保障机制。健全居、村委会干部的薪酬保障机制、考核评议和激励制度，完善大学生进社区工作的相关政策，切实保障高素质人才发挥积极作用，充分保护和调动居、村委会干部的工作积极性、主动性和创造性。
二是加强居、村委会成员的教育培训工作。做好三年培训规划，规范培训内容，完善培训考核制度，努力建设一支政治素质高、工作能力强、群众威信高的基层干部队伍，并力争使30%的社区工作者达到社会工作专业化水平。
三是继续开展争优创先活动。全市力争培养一批城乡社区居民自治与和谐社区建设先进带头人，发挥典型示范作用。
（四）发挥政府主导作用，切实保障首都城乡社区居民自治发展的需要。
一是加大政府推进力度。各级政府进一步加强城乡社区居民自治的基础理论和政策研究，深入基层指导民主实践，及时帮助解决民主实践中出现的困难和问题。继续开展村务公开民主管理示范单位创建活动和民主法治示范村创建活动，深入推进和谐社区示范单位创建活动。认真开展“难点村”专项治理工作，力争三年内使本市“难点村”整体面貌得到根本性改变。
二是加大基础保障力度。根据不同区域经济发展的水平，研究并建立城乡社区工作经费增长机制，重新确定新建居委会开办费的标准，为推进城乡结合部地区实现社区管理提供支持。统筹解决社区党组织、居委会、服务站的保障经费和办公服务用房，确保社区工作正常运转。加强社区公益事业专项补助资金的项目式管理，减少街道、乡镇层面的统筹使用比例。
三是加强社区信息网络平台建设。以96156社区服务信息平台为依托，充分发挥社区信息网络在政府关注民生、服务民生方面的重要桥梁和纽带作用，加大对城乡社区网络建设的投入，利用信息化手段，构建一个联结各级政府、各类企业、社会团体和居民个体在内的互动交流通道。让城乡社区居民通过社区服务信息平台反应诉求、化解矛盾，参与社区治理和民主决策，用现代信息网络手段推动以居民知情权、参与权、监督权为核心的基层民主自治建设。
（五）继续加强调查研究，适时提出立法修订建议。
一是结合首都实际，认真研究在实践中得到检验、切实可行的民主自治制度和程序，及时以地方性法规或政府规章的形式固化。二是加强法律法规修订的调研工作。跟踪国家立法修订进程，组建本市立法调研工作小组，深入城乡社区基层，开展多种形式的调研活动。根据城乡社区发展的实际和居民自治中出现的新情况、新问题，提出修订的意见和建议，适时提交给相关部门，为《居委会组织法》和《村委会组织法》修订提供有益的参考。待《居委会组织法》和《村委会组织法》修订后，配合市人大及时启动本市城乡社区居民自治的地方性法规的修订工作。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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