——2013年5月30日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上
北京市农村工作委员会副主任 刘福志
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市农村集体经济产权制度改革工作情况。
一、全市改革的总体情况
推进农村集体经济产权制度改革，是市委、市政府在充分总结基层改革创新经验的基础上，为进一步完善农村基本经营制度，探索集体经济有效实现形式，推进城乡一体化进程而慎重考虑作出的重大决策。经过近20年的不懈努力，目前全市村级产权制度改革工作已取得阶段性成果。
截至2012年底，全市共有乡村集体经济组织4169个，其中乡级192个，村级3977个。乡村两级集体资产总额4524.8亿元，其中：乡级集体资产1992.1亿元，村级集体资产2532.7亿元。乡村两级集体净资产总额1587.6亿元，其中乡级集体净资产501.1亿元，村级集体净资产1086.5亿元。全市累计完成产权制度改革的乡村集体经济组织达到3823个，其中村级3804个，占村级集体经济组织总数的95.6%。全市新型集体经济组织的股东已达320万人，成为拥有集体资产的市民。本市农村集体经济产权制度改革工作位居全国前列。
本市的农村集体经济产权制度改革始于上世纪九十年代初，随着本市城市化进程的加快，大量农村集体土地被征占，征地转工人员不断增加。同时，在市场经济的竞争过程中，原来征地转居转工人员大量下岗失业，收入水平下降，导致被征地农民不愿意转工。此后，本市征地政策调整为给予村集体和农民一次性货币补偿，农民不再转工，而村集体获得了大量土地补偿款，引发社员对集体资产的高度关注，社员之间、干群之间、转居人员与未转居人员之间对集体资产如何分配难以达成共识。在这种形势下，为有效保护农村集体经济组织成员的集体资产权益，首先在丰台区南苑乡开展农村集体经济社区股份合作制改革试点，随后改革范围逐步扩大，直至在全市范围内推开。回顾改革历程，大体分为三个阶段：
一是试点探索阶段。1993年，在丰台区东罗园村，只将少部分集体净资产量化给劳动力，股东仅享有集体资产收益分配权，这是本市最早进行产权制度改革的村。此后，改革逐步深入，先在果园村开始探索将部分集体净资产量化给现有劳动力，并且探索股东享有集体资产所有权，而后又在成寿寺村探索转居转工人员参与改革。经过前期试点探索，我们认真总结基层试点经验并借鉴上海、广东和浙江等地的做法，因势利导，提出了“撤村不撤社，转居不转工，资产变股权，农民当股东”的改革思路，稳步推进改革。到2002年底全市有24个村完成改革。这一阶段虽然进展比较缓慢，但是步子迈得比较稳健，为后来的改革积累了经验，逐步形成了一整套改革的操作程序和做法。
二是扩大试点阶段。从2003年到2007年，主要任务是扩大试点，总结经验，研究完善配套政策。2004年以后，在股权设置上，又将人员范围扩大到16岁以下的未成年人。这一阶段明确了近郊全面推开、远郊扩大试点的方针。各区县认真贯彻落实，积极开展试点，制定了一系列关于身份界定、资产处置的操作规程，拓展了改革模式。5年间，全市共完成了275个村的改革工作。
三是加快推进阶段。从2008年起，农村集体经济产权制度改革工作全面铺开，改革全面提速。特别是近几年来，各区县普遍加大了工作力度，建立了激励监督机制，出台了一系列加快推进改革的工作意见。在此期间，适逢全市大力推进农村集体林权制度改革。集体林权制度改革不仅涉及到集体经济组织成员身份界定，也为山区村的农民提供了可供量化的集体林权权益，并可获得生态林补偿，充分调动了农民参与改革的积极性。昌平、延庆、平谷等区县将这两项改革结合起来推进，大大加快了改革进程。从2008年到2012年底全市共完成了3505个村的改革工作。
本市在推进农村集体经济产权制度改革工作中，始终坚持以维护农民利益为核心，充分发扬基层民主，全面加大统筹协调和培训指导工作力度，确保了改革工作的稳步、扎实、有序推进。
二、改革的主要形式
本市农村集体经济股份合作制改革，始终遵循“因地制宜、分类指导、因村施改、一村一策”的原则，根据各区县的区域功能定位和各乡、村的资源禀赋优势，采取符合当地特点的、灵活多样的改革方式，不搞行政命令、不搞一刀切，充分调动基层改革的积极性，保障了改革工作的顺利推进。归纳起来主要有三种形式：
(一)存量资产量化型
郊区98%的村选择了“存量资产量化”方式的社区股份合作制改革。主要是在妥善处理合作化初期的老股金和原集体经济组织成员留置资产的基础上，将属于现有集体经济组织成员的净资产划分为集体股和个人股，集体股份一般都控制在30%左右，个人股份控制在70%左右。如：昌平区北店村，2001年因国家建设集体土地全部被征收，2003年村民搬迁上楼，2004年9月撤村建立了北店嘉园社区。当时面对部分村民要求将剩余土地补偿款全部分光吃净的压力，村集体经济组织积极推进产权制度改革，使全村2474名社员成为股东。改革时，该股份合作社劳龄股37006个、户籍股1434个、独生子女奖励股316.5个。核定总资产2.77亿元，其中集体股0.831亿元，个人股1.939亿元。同时，村集体向开发商回购3.07公顷(46.1亩)国有商业建设用地，投资4亿元建成9.12万平方米商业楼用于出租，年租金达3000万元。北店社区股份经济合作社在签订商业设施出租合同时，还明确约定要优先解决本社区人员就业，使社区的劳动力全部实现了就业。目前，北店嘉园社区居民收入主要由股份分红收入、工资性收入和住宅楼出租收入三部分构成。
(二)“资源+资本”型
山区部分集体经济实力较差、集体账内存量资产较少的村，充分利用集体山场等自然资源，通过自然资源与社会资本相结合的方式，积极探索乡村集体经济产权制度改革的新途径。如：密云县石城镇南石城村采取“资源+资本”方式兴办股份合作制旅游景区，取得显著成效。景区共设有910股，其中，村集体用山场作为资源入股，占总股份的30%；村民入股金32.2万元，即322股，占总股份的35.4%；北京金凤凰旅游公司入股金30万元，即300股，占总股份的33%；个人(外村)入股金1.5万元，即15股，占总股份的1.6%。又如：密云县新城子镇花园村，将全村9748亩有林山场以资源股的形式全部量化给本村658名集体经济组织成员，同时吸引本村180户(占全村的77%)社员现金入股36万元，村集体以2万元现金入股作为集体股份。股份合作社章程规定，收益按资源股占51%、现金股占49%的比例进行分配。
(三)社员投资入股型
在一些集体企业发展前景好，又急需资金扩大生产经营规模的村，采取以集体资产入股，并按照自愿的原则，发动全体社员现金投资入股，组成社区型新型集体经济组织或企业，发展壮大集体经济。如：顺义区北郎中村，首先是发动社员投资入股组建股份合作制企业；其次是在股份合作制企业的基础上，吸收社会资本。股份合作制企业注册资本8200万元，其中，集体历年积累3500万元留作集体股，集体经济组织成员投资3500万元作为个人股，并吸收外来企业和科技人员投资入股1200万元。目前，企业总股本达到9700万元，其中集体股4500万元，比注册时增加1000万元；个人股4000万元，比注册时增加500万元。
三、改革取得的初步成效
20年来，本市通过推进农村集体经济产权制度改革工作，初步实现了农民对集体资产由“共同共有”到“按份共有”的转变，创新了集体经济运行机制，增加了农民财产性收入，促进了农村社会的和谐稳定，为推进城乡发展一体化提供了体制机制保障。主要体现在：
(一)明晰了集体资产产权，创新了农村集体经济运行机制
通过产权制度改革，全市共计量化集体净资产796.4亿元。改革基本摸清了家底，比较完整地界定了人员，初步明晰了集体经济组织成员对集体资产的所有权、收益分配权以及民主决策、民主参与和民主监督管理权，同时也保持了集体资产的完整性。改革后组建的新型集体经济组织，普遍建立了股东代表大会、董事会、监事会的“三会”制度，形成了所有权、决策权、经营权、监督权“四权”统一协调的经营管理和制衡新机制，为扩大基层民主、实施监督制约、防止集体资产流失奠定了制度基础。截止到2012年底，全市320万名新型集体经济组织股东，共选举出股东代表12.7万名、董事会成员15177名，按照新型集体经济组织章程赋予的职责管理集体资产，初步建立了现代企业管理的组织架构。
(二)有效保护了农民集体资产权益，加快了城市化进程
本市农村集体经济产权制度改革实行“撤村不撤社”的理念，确保了农民在城市化过程中对集体资产所有权、收益权、民主管理权等权益的连续性，打消了广大农民担心撤村时集体资产被平调、侵占的顾虑，在实现集体经济组织成员的各项社会保障与城市居民接轨的基础上，还为农民转居后的基本生活提供了长期稳定的收入来源。如：石景山区实施整建制一次性农转居，村委会全部撤销，而原农村集体经济组织则继续保留并基本完成了产权制度改革，充分保障了农转居后集体经济组织成员的集体财产权，使辖区农民较好地融入了城市化进程。近年来，在进行产权制度改革的基础上，昌平、顺义、大兴等区县均有一批村顺利地实现了整建制农转居，转居人员在就业保障与城市接轨的同时，每年还能获得集体经济的股份分红。
(三)保护和发展了农村生产力，壮大了集体经济实力
经过产权制度改革，实现了“资产变股权，农民当股东”，农民真正成为集体资产的主人，彻底打消了农民群众不愿意、不敢于进行投资的顾虑，实现了集体经济投资主体多元化。由于产权制度改革，明晰了产权，实行了民主管理，调动了农民群众关心、参与农村集体经济管理的热情，增强了村集体的向心力和凝聚力。与此同时，也增加了农村集体资产管理人员的压力，增强了他们发展集体经济的动力。这样就形成了干部群众团结一致，全心全意搞建设，一心一意谋发展的良好局面。改革后，新型集体经济组织根据市场需求大胆投资上项目，产权制度改革在相当程度上促进了集体经济快速发展。如：通州区梨园镇魏家坟村在完成产权制度改革后，投资1亿元兴建了20层的隆孚大厦综合商务楼，目前已有浦发银行、新乐城总部等30多家金融企业入驻，总部经济规模不断扩大，确保了集体资产的保值增值。
(四)初步实现了按股分红，增加了农民财产性收入
通过股份合作制改革，农民和集体的利益得到了紧密结合，既体现了广大社员的劳动联合，实行按劳分配；又体现了广大社员的资本联合，实行按生产要素分配，有效增加了农民来自集体资产的收入份额，从体制上保护了农民的切身利益，促进了农民增收。2012年全市有1073个村、111万人实现了股份分红，股份分红总额23.6亿元，比上年增加3.0亿元，增长14.6%，人均分红2124元。全市农民人均纯收入中财产性收入达到1717元，近五年年均增长13.1%。昌平区2012年共有282个农村股份经济合作社实现按股分红，占改革完成村总数的92.4%，分红总额达7.59亿元。
(五)切实加强了民主管理，维护了农村社会和谐稳定
产权制度改革后，新型集体经济组织在选举管理层和做出重大决策时，严格实行一人一票制，平等地享有选举权、被选举权和决策权。新型集体经济组织成员依据享有集体资产的份额，差别化地享有集体收益分配权；原集体经济组织成员凭借其投资和劳动贡献，享有集体资产份额，各得其所。原来由于产权不清，管理混乱，长期困扰农村地区的党群矛盾、干群矛盾、转居人员与未转居人员的矛盾得到了有效化解。据昌平区信访办统计，全区涉农上访占信访总量的比重由改革前的46.8%下降到6.9%，在未来科技城、国家工程技术创新基地等重点功能区建设和城乡结合部重点村拆迁改造过程中，先后有24个村顺利实现了整体拆迁，近50亿元土地补偿费平稳地转化为集体资产和农民收益，没有因此而发生一起越级集体访。改革后因为农村集体经济经营管理问题上访的事件大大减少，有力地促进了农村的和谐稳定。
四、当前面临的主要问题
通过产权制度改革，郊区集体经济较好地适应了快速的城市化进程，保护了农民和集体的利益。由于这项改革是经济利益的再调整，涉及千家万户，关系农村稳定，再加上受到乡村治理结构、传统观念、传统思维方式的影响，这种改革具有渐进式的特点，还需要在实践中不断地深化改革，加以完善。当前，全市农村集体经济改革发展面临的主要问题是：
(一)需要解决的难点问题
总体上看，村级改革任务已经基本完成，但是部分区县进展不平衡，一些难点问题亟待解决。一是全市还有173个村没有完成改革，主要是由于集体资产挂账、利益关系复杂、干群矛盾较大等历史遗留问题比较多造成的，需要进一步加以解决。如：朝阳区地处第一道绿化隔离带地区的村，由于原有集体企业拆迁，新兴产业尚未发展起来，导致部分村集体资产挂账无法进行资产处置而不能顺利推进改革。二是一些集体经济实力较差的村庄，由于没有可供量化的经营性净资产，目前只完成了清产核资、身份界定和劳龄统计，没有进行资产处置和股权量化，需要适时进行深化改革。三是早期改革的部分村，由于当时政策不完善，集体股的比例还较高，有的高达98.5%，尚未达到明晰产权的目的，还需要进一步深化改革。四是乡级集体产权改革，由于涉及的问题复杂，思想认识还不统一，改革路径还不清晰，改革操作难度较大，进展较慢，目前全市192个乡级集体经济组织中仅有19个完成了改革任务。乡级改革需要进一步研究，适时加以推进。
(二)新型集体经济组织运行管理不够规范
通过股份合作制改革形成的社区股份合作经济组织，是一种新型的集体经济运行管理组织形式，国家对农村集体经济组织尚未立法，亦无现成的运行管理规范可循，仍然处于探索过程中。目前，我们参照现代企业制度设立了相应的组织架构，新型集体经济组织普遍设立了股东代表大会、董事会和监事会等组织机构，但在实际运行中，要真正实现“产权明晰、责权明确、运行规范、管理科学”的现代企业管理模式，还需要在下一步深化改革中不断地规范和完善。
(三)新型集体经济组织的法律地位不明确
当前，国家和地方对企业法人和农民专业合作社法人均有配套的法律法规进行规范和调整，而对农村集体经济组织，特别是改革后的新型集体经济组织，目前还没有相应的法律。《北京市农村集体资产管理条例》从集体资产所有权和经营管理权的角度，对村经济合作社和乡合作经济联合社作出了相关规定。而改革后形成的新型股份合作经济组织则尚未进行立法规范，导致新型集体经济组织登记管理不统一、投资主体地位不明确、税收优惠不能落实。
(四)集体经济发展水平有待提高
从全市总体情况看，农村集体经济发展与城乡一体化发展的形势还不相适应，与农民的期盼还有较大差距，全市只有不到三分之一的村集体实现了按股分红，新型集体经济组织发展水平还有待进一步提高。目前本市新型集体经济组织中，以一产为主的村共有1953个，占55.8%，这些村集体收入普遍偏低或者没有收入；以二产为主的有78个，仅占2.2%，并且多以小型建筑构件加工为主，缺乏可持续性和竞争力；以三产为主的有1467个，占到42%，其中的80%又以土地和房屋出租为主，产业结构单一，运行管理不规范，并且在城市化进程中也难以持续稳定。因此，加大对村集体经济的扶持力度，拓宽集体经济发展空间仍然是今后一项紧迫的任务。
五、下一步总体工作思路和重点任务
今后一个时期的总体工作思路是：认真贯彻落实党的十八大和市第十一次党代会精神，按照建设中国特色世界城市和推进城乡发展一体化的总体工作要求，继续坚持农村集体所有制为前提，以保护农民土地权益为核心，以促进农民增收为主线，进一步解放思想，坚持改革不停步，工作不懈怠，稳步有序推进和深化农村集体经济产权制度改革。参照现代企业管理制度，进一步明晰集体资产产权，完善各项制度，强化规范管理，逐步建立起产权明晰、权责明确、运行高效、管理民主的新型集体经济组织运行和管理机制。通过多种途径和办法，加大对农村集体经济的扶持力度，不断发展壮大集体经济实力，提高集体经济组织统一经营和服务水平，促进农民就业，增加农民收入。下一步重点工作：
(一)深化改革，加强新型集体经济组织规范管理
针对改制后一些新型集体经济组织管理运行不规范的实际情况，深入开展调查研究，找出问题症结，进一步深化改革，认真研究解决办法。一是加快研究制定加强新型集体经济组织规范化管理的办法和措施，从完善组织架构、强化制度建设、规范分配机制、理顺组织关系等方面全面加强新型集体经济组织的运行管理。二是指导集体股持股比例较高的村减持集体股比例，组织早期完成改革的村开展股权继承、流转试点，进一步明晰股东产权，探索股东进退机制。三是认真总结先进典型经验，通过新闻媒体、信息简报、召开经验交流会等多方式在全市范围内进行推广。
(二)加大扶持，为集体经济发展创造条件
积极研究促进集体经济组织发展的相关政策，加大对新型集体经济组织的扶持力度，为按股分红创造条件。根据山区、平原、城乡结合部等不同地区的区位优势和产业结构，有针对性地探索集体经济发展的途径和方法。重点鼓励地处城乡结合部及经济社会发展水平较高的平原地区的村集体，规范发展集体物业经济和农村二、三产业；重点鼓励和支持以农业为主、集体资产较少的村集体，结合沟域经济和乡村旅游发展，采取“资源+资本”方式吸引社会资本开发新的产业项目，进一步发展壮大集体经济，为实现按股分红创造条件。同时，加大配套改革，优化发展环境，重点在以下三个方面加以推进。一是深化土地制度改革，探索放活农村集体建设用地政策。加快农村集体土地管理制度改革的政策研究，赋予农村集体建设用地更加充分而有保障的产权权能。二是加大税收优惠，减轻集体经济组织负担。新型农村集体经济是在合作经济基础上改革形成的，仍属于合作经济性质，应当享受类似于农民专业合作社的税收优惠政策，或者采取先征后返(奖)的方式予以支持。三是进一步加大公共财政对农村的投入，加快推进公共服务均等化，为新型集体经济组织发展提供良好的外部环境。
(三)修订法规，明确新型集体经济组织法律地位
针对新型集体经济组织面临的法律地位缺失、市场主体地位不充分的现实情况，认真组织开展调查研究，学习和借鉴广东省、浙江省的先进经验，积极配合市人大做好法规修订的前期相关工作。通过修订法规，解决以下问题：一是对新型经济组织的法律地位、性质、功能和职责予以明确；二是对集体经济组织成员(股东)的标准和进退机制进一步明确；三是对新型经济组织外部监督管理主体进行明确。
(四)攻坚克难，逐步解决改革难点问题
针对朝阳、海淀以及其他区县的少数村改革难度大、改革进展慢的实际情况，将在保持农村社会稳定的前提下，继续采取加强指导、加大督导的工作方式，组织相关区县集中力量，集中人员，逐乡逐村分析研究具体情况，帮助基层解决实际困难和问题，攻坚克难，积极稳妥地加以推进。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，推进全市农村集体经济产权制度改革工作具有长期性、复杂性和艰巨性，目前改革只是向前迈进了一步，各级政府做了大量的工作，但与人大代表和广大农民群众的要求还有一定差距。为进一步深化农村集体经济产权制度改革，发展壮大农村集体经济，我们将继续高度重视此项工作，加强政策引导，加大统筹协调，强化指导服务，充分尊重农民的主体地位，将改革不断引向深入，不断提高农民的财产性收入，加快实现城乡一体化进程。我相信，有市委的坚强领导，有市人大的支持监督，有市区两级政府和广大农民群众的共同努力，郊区农村集体经济产权制度改革工作将迈上一个新台阶。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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