北京市高级人民法院关于规范裁量权行使促进法律适用统一工作情况的报告

──2025年9月25日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

北京市高级人民法院院长　寇昉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据本次会议安排，我代表北京市高级人民法院报告关于规范裁量权行使促进法律适用统一工作情况，请予审议。

　　全市法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，严格规范裁量权行使，确保法律统一正确实施，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。近三年市高级法院制定涉及规范裁量权行使促进法律适用统一的制度规定24件，今年年初制定《关于规范裁量权行使的工作意见》，全面规范司法活动全过程中裁量权的行使。

　　一、规范裁量权行使促进法律适用统一的做法

　　（一）明晰权责清单，实现履责有据、行权有度。市高级法院制定《关于审判权力和责任的清单》《关于执行权力和责任的清单》，逐项分条列明审判执行工作中各类人员的职责内容。强化合议庭在规范裁量权行使中的基础性作用，制定落实关于规范合议庭运行机制的实施办法，合议庭成员原则上随机组成，因专业化审判需要相对固定的，定期开展轮换交流，探索要素式合议、合议同步录音录像等工作机制，确保合议庭成员平等行权、实质合议、权责一致、共同负责。通过抓合议制落实，促进审判质量提升，生效案件被改判率、被发回重审率分别从2022年的0.083％和0.044％降至今年的0.077％和0.003％。各法院认真落实审判委员会工作规则，专题听取规范裁量权行使工作情况，发挥审判委员会在规范裁量权行使中的把关决策作用。近三年全市法院共召开审判委员会950次，讨论决定重大疑难复杂案件3800余件，有效统一涉及民法典适用、数据权益保护、人工智能等领域案件裁判思路和标准，市高级法院审判委员会审议通过涉及劳动争议、生态环境损害赔偿、知识产权惩罚性赔偿等领域业务指导文件57件。

　　（二）加强监督管理，压实院庭长监督管理职责。市高级法院制定《关于院长、庭长审判管理监督权责清单的规定》，推动形成“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的新型审判权力运行机制。全市法院发挥院庭长在规范行使裁量权中的示范作用，建立院庭长公开庭、审判业务专家示范庭机制，近三年院庭长办理重大疑难复杂等各类案件1011845件，占结案总数的52.2%。发挥专业法官会议辅助裁量权规范行使的咨询作用，市高级法院制定《关于进一步落实专业法官会议制度的工作办法》，各法院通过专业法官会议集体交流会商，为独任法官、合议庭提供专业咨询，并作为院庭长以组织化方式履行监督职权的重要平台。近三年全市法院共召开专业法官会议10628次，咨询参考意见90%以上被采纳，市高级法院就刑民交叉、执行异议之诉等领域法律适用问题明确裁判标准，以法官会议纪要、会议综述等形式下发全市法院30余件。建立完善案件阅核工作机制，市高级法院制定《关于落实案件阅核工作机制的实施办法》，各法院将新类型疑难复杂、发回重审等案件纳入因案阅核范围，将初任法官不满一年、承办案件质效不佳的法官等纳入因人阅核范围，院庭长以裁判文书为抓手，提出监督指导意见供独任法官、合议庭参考。2024年以来全市法院经阅核结案数613776件，占结案总数的38%，经阅核案件上诉率、申诉申请再审率、被改判发回重审率均优于全市法院平均值。

　　（三）强化审级监督，发挥审判监督程序作用。发挥二审程序审级监督作用，市高级法院制定《关于加强二审开庭审理的工作办法》，推动“应开庭尽开庭”，全市法院二审开庭率从2022年的51.8％提升至今年的86％。明确案件改判、发回重审的情形和标准，坚持依法能直接改判的就不发回重审，近三年全市法院审结二审案件210467件，改判15336件，发回重审3265件。发挥审判监督程序依法纠错作用，依法接受人民检察院提出的检察建议、抗诉等法律监督，市高级法院审判委员会每年专题研究检察机关监督工作情况，开展抗诉再审案件调研，建立完善再审案件反向预警、典型案例定期通报等工作机制，近三年全市法院审结再审案件3180件，再审改判、发回重审案件1913件。用好提级管辖制度，市高级法院制定《关于特殊类型案件提级管辖的流程规范》，对能够形成示范性裁判、具有法律适用指导意义等案件依法提级审理，高中级法院建立首案通报、批量案件示范审理等工作机制，近三年审结提级管辖案件2722件。

　　（四）发挥案例指导作用，促进法律适用统一。建立完善案例指导制度，加大典型案例培育、编写、报送力度，北京法院369篇案例入选人民法院案例库，入库案例数量居全国法院前列。市高级法院发布35批107个北京法院参阅案例，建立北京法院改判案件文书库，收录改判文书467篇。市高级法院制定《关于类案检索的实施办法》，全市法院严格落实类案检索制度，审理案件均先进行类案检索，提请院庭长阅核、专业法官会议、审判委员会讨论的案件同步提交类案检索报告。全市法院法官积极参考人民法院案例库入库案例作出裁判，4个案例入选最高人民法院案例库参考使用典型案事例。

　　（五）做实做细审判管理，加大督促检查力度。坚持规范程序裁量权与规范实体裁量权并重，加强审判流程管理，对长期未结案件建立台账、逐案督导，2024年超12个月未结案件较上年大幅下降76.5%，今年1-8月同比又大幅下降48%，全市法院新收案件审限内结案率提升至98.4%。大力推进裁判文书说理和判后答疑工作，市高级法院制定《关于加强裁判文书说理的工作意见》《关于加强判后答疑的工作办法》，充分向当事人释明裁量权行使的依据和理由，近三年人民群众来电来信4063件肯定表扬法院释法说理、判后答疑等工作。加强对制度落实情况的督促检查，各法院党组每季度研究制度落实情况，持续加大对合议制、审判委员会、专业法官会议、类案检索等制度落实情况的督促检查，形成定期通报、督促整改、问责追责的工作闭环。深入开展审务督察、司法巡查、案件质量评查工作，加强对12368数据的分析运用，做好与申诉信访、干部管理、纪律督察等工作的衔接，推动管案与管人相统一；围绕规范裁量权行使，市高级法院对6家中基层法院开展司法巡查；全市法院近三年评查案件11155件，对发现问题的案件立行立改，全部予以纠正，并举一反三开展通报讲评。利用信息化手段助推裁判尺度统一，市高级法院建立案件审判质量监督管理平台，对涉及统一法律适用的案件进行分析研判；探索开发智能审判辅助系统，利用人工智能技术识别推送类案供法官参考，促进裁判标准统一。

　　（六）加强学习培训，提升法官干警规范行使裁量权的素质能力。提升政治能力，深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想全员政治轮训。提升专业化司法能力，近三年市高级法院共开展各类业务培训302期，开展规范裁量权行使、统一法律适用专项培训，组织优秀庭审、优秀裁判文书、优秀案例评选等活动，提升法官规范行权、文书说理等能力，近三年全市法院13场庭审获评全国法院“百场优秀庭审”，21篇裁判文书获评全国法院“百篇优秀裁判文书”。深化“四大高地”建设，评选出审判业务专家、审判实务专家和业务标兵等600余名，充分发挥高层次审判人才在规范裁量权行使中的示范带动作用。

　　二、规范裁量权行使促进法律适用统一存在的问题不足

　　（一）规范行使裁量权的理念树的还不够牢固。有的法官干警学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想不够深入，以习近平法治思想为指导规范行使裁量权、正确适用法律仍有差距，司法为民宗旨意识有待增强，个别案件中对立法精神、司法政策把握不够到位，就案办案的倾向仍然存在，案件处理与“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标要求还有差距。

　　（二）保障裁量权规范行使的相关审判职责落实还不够到位。有的合议庭成员没有认真参与案件的合议过程，“合而不议”现象仍然存在，一定程度上削弱了合议庭监督制约裁量权规范行使的职能。有的院庭长监督管理职责落实不够到位，还存在不愿管、不敢管、不会管的现象，通过办理疑难复杂案件、案件阅核、审判流程监督等工作，发现并推动解决裁量权行使不规范、法律适用不统一问题的力度还需要加大。有的法院审判委员会履行总结审判经验、提炼裁判规则等宏观指导职能有待加强。

　　（三）制约监督裁量权行使的工作机制作用发挥不够充分。上级法院对下级法院监督指导不够到位，通过提级管辖、召开审判工作座谈会、出台审判业务文件等方式开展业务监督指导有待加强。案例指导制度作用发挥不够充分，有的法官在案件办理中主动检索运用人民法院案例库的意识不强，参照入库案例确定的裁判规则规范裁量的自觉性还有待提升；有的法院对案例指导工作重视不够，挖掘示范性强、指导性强的案件，并转化培育为典型案例的力度不足，在运用典型案例指导解决审判难题、统一裁判标准方面工作力度还不够。通过信息化手段赋能审判监督管理，精准识别并推动解决裁量权行使问题的效果还有待加强。

　　（四）法官干警规范行使裁量权的能力有待提升。针对新情况新问题开展规范裁量权行使的学习培训力度不够，培训方式方法有待创新，培训效果有待提升。有的法官干警对现代化审判管理、质量监控、效率评估等理念的理解还不够深入，正确认定事实、适用法律处理疑难复杂案件的能力还有欠缺，在个别案件中对利益关系的衡量、价值取向的判断不够恰当，司法能力距离规范行使裁量权的要求还有一定差距。有的法官干警释法说理、判后答疑等工作做的不够到位，对案件裁量权行使的过程和理由释明不够充分，对当事人主张回应不够及时，影响了当事人对裁判过程和结果的理解认同。

　　三、进一步规范裁量权行使促进法律适用统一的工作举措

　　（一）深入学习贯彻习近平法治思想，提升规范行使裁量权的政治自觉。将习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想纳入各类培训课程，高标准运行习近平法治思想北京市司法实践研究基地，教育引导全体法官干警坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”。牢固树立正确的司法理念，不断提升规范行使裁量权的自觉性，坚持以事实为根据、以法律为准绳，确保法律统一正确实施，切实维护国家法制权威。

　　（二）严格落实规范裁量权行使各项制度机制，切实维护司法公正。严格落实合议制、专业法官会议、审判委员会等制度，强化对法官规范行使裁量权的监督制约。严格落实院庭长监督管理制度，完善案件阅核工作，及时发现并解决裁量权行使方面问题，有力促进裁判尺度统一。严格落实案例指导制度，修订类案检索办法并抓好落实，用好人民法院案例库、北京法院改判文书库，运用典型案例促进统一裁量权行使标准。严格落实审判业务指导制度，加强对发回重审案件的跟踪管理，对发回重审案件开展双向评查，定期研究分析各审判条线案件改判、发回重审原因，加强对法律适用不统一问题的调研，通过会议纪要、参阅案例、审判业务文件等形式有针对性地解决问题。严格落实二审开庭、到庭宣判、判后答疑等制度，继续强化全过程释法说理。严格落实审限管理规定，实现审限内应结尽结。严格落实督查评查制度，定期通报规范裁量权行使各项制度落实情况，持续开展规范裁量权行使专项评查。自觉接受市人大及其常委会的监督，依法接受检察机关法律监督。

　　（三）加大法官培训和人才培养力度，提升规范行使裁量权的司法能力。及时就新修订法律法规、司法解释等，开展规范行使裁量权的专项培训，促进法官提高准确适用法律、合理运用证据规则、规范驾驭庭审、全过程释法说理等能力。深化特色人才高地建设，用好审判业务专家、审判实务专家资源，推动人才高地和业务专家在规范行使裁量权促进法律适用统一方面发挥引领示范作用。开展好业务技能比赛以及优秀裁判文书、优秀庭审、优秀案例评选，不断提升审判队伍规范行权、公正裁判的专业化素质能力。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全市法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，认真落实市人大常委会的审议意见，在市人大及其常委会的监督下，将规范裁量权行使作为提升公正司法水平的重中之重，持续提升审判质量效率效果，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　以上报告，提请市人大常委会审议。

附件

有关用语说明

（供参考）

　　1. 要素式合议：合议是合议庭运行中的重要环节，为切实解决合议庭评议不充分问题，北京法院探索在部分类型化案件中运用要素式方法开展合议，围绕类型化案件的程序审查重点、事实审查难点、法律适用焦点等确立评议要素，按照程序争点—事实争点—法律争点顺序推进展开评议，确保合议庭成员全面、充分参与合议工作。

　　2. 专业法官会议：专业法官会议由法官组成，讨论案件的法律适用问题或者与事实认定高度关联的证据规则适用问题，必要时也可以讨论其他事项，专业法官会议讨论形成的意见供审判组织参考，同时作为院庭长以组织化方式行使审判监督管理权的平台，发挥辅助办案决策、统一法律适用、强化制约监督等方面的作用。

　　3. 案件阅核：案件阅核是各级人民法院院庭长依法对案件的审理裁判进行审核把关的工作机制，院庭长以裁判文书为抓手，提出法律适用等方面的监督指导意见供独任法官、合议庭参考，目标是确保案件质量、统一裁判尺度、防控司法风险。

　　4. 提级管辖：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定，提级管辖是指下级人民法院将所管辖的第一审案件移转至上级人民法院审理，包括上级人民法院依下级人民法院报请提级管辖、上级人民法院依职权提级管辖。市高级法院制定了提级管辖案件类型指引，围绕涉及重大国家利益和社会公共利益的案件、案情疑难复杂的新类型案件、具有法律适用指导意义的案件等，确定了24个典型案件类型中的60个具体问题，促进实现提级管辖“审理一件，指导一片”的示范价值。

　　5. 人民法院案例库：人民法院案例库是最高人民法院面向社会推出的“公共法律服务产品”，于2024年2月27日上线，收录最高人民法院发布的指导性案例和经最高人民法院审核入库的参考案例，旨在最大限度发挥权威案例促进法律正确统一适用、深化司法公开、提升法官司法能力等效能。

　　6. 北京法院参阅案例：北京法院参阅案例是北京法院的参考性案例，是指裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，说理充分，法律效果和社会效果良好，在法律适用方面具有参考价值，经市高级法院审判委员会审议通过并发布，在全市法院具有指导意义的案例。

　　7. 类案检索：类案检索是人民法院为规范法官裁量权行使、促进法律统一适用的内部工作机制。法官依托人民法院案例库、中国裁判文书网等平台，通过案由、关键词、争议焦点、适用法律等要素对类案进行检索，检索结果供法官办案时参考，从而促进裁判尺度统一。

　　8. 案件审判质量监督管理平台：案件审判质量监督管理平台是北京法院建立的信息化平台，包含总体分析、案由分析、质效监管、质效展示等功能，能够实时监控全市法院审判质量情况，将对改判、发回重审等案件的管理具体到每一个法院、每一个法官、每一个案件，实现对相关案件的深度分析、精准研判。

　　9. 智能审判辅助系统：智能审判辅助系统是北京法院引入人工智能技术建立的审判辅助平台，通过优化检索条件和识别方法，智能识别案件争议焦点、相似要素、参考价值等，实现类案推送并可以辅助生成类案检索报告供法官参考。

　　10. “四大高地”建设：为加快推进首都法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，市高级法院党组结合北京法院实际，研究提出“一个统领、四个高地”建设规划，即以党的政治建设为统领，着力打造审判业务、审判研究、改革创新、人才聚集“四个高地”。

　　11. 习近平法治思想北京市司法实践研究基地：2023年2月，根据市委全面依法治市委员会办公室关于学习宣传研究阐释习近平法治思想的部署要求，在市法学会和最高人民法院的指导支持下，市高级法院挂牌成立习近平法治思想北京市司法实践研究基地。研究基地统筹全市法院认真开展习近平法治思想学习宣传研究阐释工作，搭建理论联系实际的研究平台，围绕新时代首都群众对司法工作新要求新期待，积极开展司法为民、公正司法、服务大局的调查研究，组织专项调研、学术研讨、以案析理、述学交流等活动，着力推出高水平的研究成果和实践成果。