33年的变与守：“三农”经验入法之路

　　原标题：33年的变与守：“三农”经验入法之路

　　2002年，农业法首次大修，过程几乎与中国加入世界贸易组织（WTO）的谈判进程同步。

　　“粮食安全保障，并非片面追求产量，更在于保障粮食的生产能力。”中国农业大学教授任大鹏认为，关键是保障土地的生产能力。

　　截至2026年5月29日，为期一个月的农业法修订草案征求意见工作结束。

　　“讨论过程中，争议较小。”中国农业大学教授任大鹏解释，这是因为作为农业农村领域的基础性法律，农业法的内容相对宏观，侧重政策性原则。

　　本次修法，任大鹏作为专业顾问参加了相关座谈会。农业法于1993年制定，2002年作了全面修改，任大鹏是那次修法起草工作小组成员。

　　全国人大常委会官网显示，修订草案向社会征求意见后，已收集到五百多条意见。据中国人民大学吴玉章讲席教授、国家粮食安全战略研究院院长程国强观察，“这次修法的着力点是建设农业强国”。

　　程国强认为，围绕“强”字构建制度体系，是因为目前中国农业发展水平，与建设现代化国家的目标还有差距，体现在农业产业的各个方面，而农业又是保障经济社会发展的根基。

　　有些提法与实践脱节

　　农业法修订草案是2026年4月27日提请全国人大常委会首次审议的。整个5月都是征求意见的时间。

　　“全国工商联5月11日通知到我们。”中华全国工商业联合会农业产业商会（简称“全联农业产业商会”）秘书长郭树告诉南方周末记者，第二天他们就向会员企业征求了意见。

　　商会政策研究部的王姓工作人员负责具体执行，这是她第一次参与修法的意见征求工作。通知发布后，企业的回应热情超出了她的预期，“当天，我的手机都快被打爆了，很多企业一聊就是一两个小时”。

　　线上收集意见之外，5月15日，商会还组织15家代表企业线下座谈。

　　“原定9点到12点，但直到中午订盒饭时也没人要走，到下午两点才结束。”郭树说，参加座谈的多是企业负责人，很多意见经企业法务部和专家团队反复研讨后才提交。

　　据统计，至2026年5月18日，商会共联系了八十余家企业，收集123条建议，最终上报14条。其中有两条建议被提交到全国人大常委会，一条是建议农产品的质量安全追溯，由侧重检验和监管，拓展为全链条追溯；另一条是建议金融支持农业时，应将订单合同也当作融资凭证。

　　在全联农业产业商会接到通知前，4月底，全国人大常委会法工委海门基层立法联系点，也接到了征询任务。

　　作为国家级的基层立法联系点，江苏海门和安徽宿松同时接到了全国人大常委会的征询任务。江苏南通海门区人大常委会法工委主任周祖斌介绍，海门和宿松同属于农业大县，崇明则是上海的农产品供应地，此次征求意见，就由海门牵头，江、皖、沪三地联动开展。

　　这种联动并非首次。“江浙沪皖四地联系点建立了合作共建关系，之前的立法征询工作也线上联动过。”周祖斌告诉南方周末记者，线上联动提高了征询工作的效率，还能节约行政成本。

　　具体而言，三地的相关代表分别到本地联系点座谈，再以视频的方式与其他地方联动，最终各自上报。

　　周祖斌记得，海门座谈会的参会代表除了农业农村局的领导，还有相关乡镇党委书记、专家、律师，以及家庭农场的经营者，“每个人都做了非常充足的准备，讨论得很细致也很深入”，座谈代表更加关注农村集体经济组织和农民权益保障的相关规定。

　　本次征询，海门共收集到242条意见，合并重复项目后，最终上报199条。该立法点自2023年底设立以来，共参与了18部法律草案的立法征询，累计上报建议1420条。

　　受访机构的负责人均表示，这次农业法的意见征询，除了涉农人士建言的积极性，他们也更直观地了解到当前农业产业发展所面临的一些具体问题，如农业产业融资难等。

　　各地关注农业法的修订工作，既因为农业的战略地位，也与现行农业法中的相关提法与当下的实践脱节有关。

　　如草案突出了对农村集体经济组织多元发展的支持，此前农村集体经济组织法于2024年通过，2025年正式实施。

　　任大鹏认为，农村集体经济组织有其他市场主体替代不了的功能，是社会主义公有制的组成部分、乡村善治的重要力量，“过去我们对这块关注不够，党中央这几年提的高度比较多，这一次修法关于农村集体经济的发展也有所体现”。

　　“十八大以来，农业领域的政策出现了重大调整和改进，每年中央一号文件都有一些新提法，需要把一些经过时间检验、比较成熟稳定的制度以法律的形式吸纳进去。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田分析。

　　既有连贯性，也有灵活性

　　农业法的发展过程，也是农业政策的变化史。

　　自农业法施行以来，“每一次修法解决的问题，在当时都是有针对性的，也发挥了应有作用。”程国强分析，纵观农业法33年的立法、修改历程，既有一脉相承的连贯性，也有与时俱进的灵活性。

　　程国强曾任国务院发展研究中心学术委员会秘书长、国际合作局局长。曾连续11年参加中央农村工作会议文件和中央一号文件起草工作，担任过中国加入世贸组织代表团农业谈判专家组组长。

　　1993年，农业法通过时，中国正从计划经济向社会主义市场经济转轨，农村改革已经搞了十几年，家庭联产承包责任制全面推开，“但农业农村领域还缺乏一部基本法律来确认改革成果、规范各类关系”。程国强解释，农业法的出台，主要是为市场化改革提供一个法律框架，把改革的成果用法律形式固定下来。

　　1990年代初期，也是中国经济高速发展阶段。任大鹏记得，当时全社会都很重视经济发展，农业很容易被忽视，但农业又关系到国计民生，对国家安全和供求平衡，具有基础性作用，“1993年立法，同时也在强调农业的基础性地位”。

　　2002年，农业法首次大修，过程几乎与中国加入世界贸易组织（WTO）的谈判进程同步。

　　“WTO有一个农业协议，对各国的农业支持和保护有一些刚性要求。我们要加入WTO，就要符合国际规则，在这个规则下怎么加强我们对农业的支持和保护，尤为重要。”任大鹏介绍，他是这次大修的起草工作小组成员。

　　世纪之交，农民收入增长缓慢、负担偏重的问题也格外突出。

　　西北农业科技大学教授邢成举告诉南方周末记者，那时候他还在高校读书，假期去湖北农村调研时，“一些村民讲他们负担很重，大概农业收入近两成要用来缴纳各种税费”，当时也有基层人员向中央领导人写信，反映农民负担过重的问题，给他留下深刻印象。

　　任大鹏记得，2002年的那次修法，农业法增设了“粮食安全”“农民权益保护”“农村经济发展”等章节，除了保障粮食安全上升到立法层面为法律规范，农民权益的保护，此后也越来越受到重视。

　　2009年和2012年，农业法先后进行了两次局部修订。

　　程国强介绍，2009年主要涉及一些条款的技术性调整。据公开信息，2009年，全国人大常委会公示了对于几十部法律修改的决定，涉及农业法的为：将第七十一条国家依法“征用”农民集体所有土地改为国家依法“征收”，以适应其他法律对相关措辞的修改。

　　“2012年修法，主要是为了适应农民专业合作社法等法律的出台，相关表述需要与新法衔接。”程国强说。

　　“两次都是小修，整体来说就是根据当时的政策环境，在机构名称、法律规定以及当时的热点议题方面做出适应性调整。”任大鹏说，2012年，就对当时讨论比较多的农民缺少可靠的农业技术问题，明确农业技术支持由国家兜底。

　　纵观1993年至今的3次农业法修改，程国强注意到，“几乎每一次修法，都是把当时‘三农’领域的重大实践成果和改革经验上升为法律”。

　　“政策成熟一个、入法一个”

　　2012年以来的14年，是十八大之后农业政策重大变革的关键阶段。

　　南方周末记者注意到，这一期间，国家提出的与农业相关的重要理念包括：国家粮食安全战略、大农业观、大食物观、农业绿色发展、农村土地“三权分置”、发展农业新质生产力等。

　　同一时期，还通过了乡村振兴促进法、粮食安全保障法、农村集体经济组织法等专门性法律。此外，脱贫攻坚取得全面胜利。

　　“现行农业法的整体框架还是2002年定下来的，与当前农业农村的发展情况确实存在距离。”程国强认为，这次修订体现了一种鲜明的立法思路：“政策成熟一个、入法一个”，立法工作越来越注重把实践中的有效做法及时转化为制度规范，让法律真正管用、好用。

　　2026年农业法再次大修，大幅充实了粮食安全的表述。

　　相较于现行农业法，修订草案加入了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”，“藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。

　　草案丰富了粮食的内涵，纳入大食物观，构建多元化食物供给体系，促进食物供求平衡。

　　“食物不仅仅有粮食，也包括动物蛋白，简单说，吃肉多了，吃粮就少了。”任大鹏说，随着动物蛋白供给的日益丰富，口粮的需求也会相应减少。

　　多位学者分析，中国人均粮食占有量远超国际组织划定的安全线，当下依旧强调粮食安全，除了粮食安全的战略地位，也是考虑到了农业产业特殊性。农业是弱质产业，频发的灾害性天气，农产品国际贸易的相对萎缩，以及不稳定的外部环境等，都会给农业生产带来潜在风险。

　　此外，动物蛋白需求的增加，也意味着饲料粮需求的增加。以饲料粮之一的大豆为例，2024年9月10日，全国人大常委会副委员长武维华就农业法执法情况作报告时公开披露，2023年中国粮食品种中大豆的对外依存度达82.55％。

　　“所以修法强调立足国内，适度进口。”邢成举认为，强调粮食安全更多的是一种前瞻性要求，在口粮自给的基础上，健全多元化食物供给结构，同时考虑进口或优化种植结构的方式，以确保粮食安全。

　　“粮食安全保障，并非片面追求产量，更在于保障粮食的生产能力。”任大鹏认为，关键是保障土地的生产能力，确保土地有持续的种植肥力，而作物品种可以适时调整，这更契合藏粮于地、藏粮于技。

　　修订草案中有关粮食安全的扩容，基本涵盖粮食相关的重点问题。即“种粮积极性怎么保护？产粮大县的困境怎么破？粮食安全的风险怎么早发现、早应对？”程国强总结。

　　前述执法检查还发现，2022年，13个粮食主产省份中有11个省份人均地方一般公共预算收入水平低于全国平均水平；2004年—2022年，三大主粮亩均净利从196.5元下降到189.3元，种粮农民亩均现金收益远低于从事其他产业或种植经济作物。

　　“农民种粮不挣钱，种粮积极性就不高，粮食的充裕性也会有风险。”程国强说。同时，县域经济的发展有机会成本，当主产区的资源向粮食倾斜后，客观上会制约当地经济的发展，进而制约职能部门抓粮食生产的积极性。

　　此次修法也体现对农民和职能部门积极性的保护。为了保障粮食生产者的种粮积极性，修订草案在农产品价格支持、财政补贴、保险等金融支持上，均增加了切合当下的细节。

　　“比如农业保险问题，这次特别强调了多层次保障体系。”任大鹏介绍，实践发现，农业保险的突出问题是保险公司不愿意承保，农民认为保费偏高，遇到灾害保险公司更无力赔付，过去长期依靠政策支持，现在成立了农业再保险公司，给保险公司再买保险，来横向协调。

　　对于“产粮大县、财政穷县”的难点，草案明确，国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持，正在探索中的粮食产销区横向补偿机制，也被写进修订草案。

　　农业法该管什么？

　　从修订草案的总则到具体章节，全文有8处明确提到增加农民收入，并强调国家把增加农民收入作为农业农村工作的中心任务。

　　“过去讲农民增收，多是政策导向，地方执行中尺度不一。现在写入法律，就是明确的法定职责。”程国强说，把促增收确立为法定中心任务，就意味着各级政府在做预算、配资源、定项目的时候，必须优先考量促增收。

　　但在邢成举看来，有关农民增收的问题，修订草案的表述还是比较宽泛模糊。他说，农民增收问题强调了很多年，但目前见效的方式主要是财政转移支付、以工代赈增加工作岗位，其他措施并不明显，农民经营性收入增长形势依然严峻。

　　2025年到北方农村调研时，邢成举发现，有些农民弃耕了。“这些农民规模化租地种葵花，用水需求很大，农业用水价格高，再累加土地租金上涨和自然灾害，他们干脆不种了。”邢成举对南方周末记者说，如果土地使用权人不耕种，这块地很可能被荒废，他认为，农民的撂荒现象，跟收入直接相关，已经将该情况向上反映。

　　邢成举还注意到，近年来，农村年轻人外流、农村“空心化”、农民养老以及老年农民的情感陪伴等问题，成为社会关注焦点，但草案着墨并不多。

　　关于农村社会发展，任大鹏注意到了乡村人口结构老龄化的趋势，“这块问题我们立法相对滞后，没有充分的制度保障”。

　　针对这一趋势，任大鹏认为，一方面要打通青年人返乡通道，将制约返乡的制度性障碍解除；同时在制度设计上，为老年农民从事力所能及的农业劳动创设政策支持。“比如像采茶，就很难通过机械化完成，老年人能为社会作贡献，生活也会更充实。”

　　至于农民权益的保护，始终是农业法坚持的一个基本原则。但任大鹏也认为，“农业法主要是农业产业的促进法。农村社会发展的问题，原则上不属于农业法的调整范围，应该由其他的法律来规定”。

　　任大鹏进一步解释，早在1993年农业法立法时就有农民权益保护的相关规定，到2002年修法时，国家对此更为重视，出台了各项规范性要求，农民权益保护法也一度被提上立法议程，但是后来考量各方因素，没有制定农民权益保护法，但在农业法中专门增加了“农民权益保护”专章。

　　修订草案继续关注农民权益保护。此次修法的一个重要背景是中国已完成脱贫攻坚任务，

　　修订草案相应地对扶持欠发达地区发展、完善常态化防止返贫致贫机制等作出了规定。