加强区县人大常委会工作机关建设的思考

　　党的十九大报告明确指出：“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”这一重要论述，对新时代各级人大工作和建设提出了新要求，拓展和深化了人民代表大会制度的内涵，对于坚持和完善人民代表大会制度、加强各级人大及其常委会建设具有重要指导意义。区县人大在我国五级人大体系中处于承上启下的重要位置，对上接受省市级人大监督指导，对下承担着监督指导乡镇人大行使职权的责任，有着直接联系群众、为民代言的独特优势，其常委会作为人民代表大会的常设机关，在人大制度运转和人大工作开展中具有重要作用。本文围绕十九大报告提出的新要求，重点就加强区县人大常委会工作机关建设作初步探讨。

　　一、人大常委会加强工作机关建设的内涵和关键

　　(一)加强工作机关建设的内涵

　　我国宪法第二条明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法、地方组织法规定了我国各国家机关的职权，人大作为国家权力机关与国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都必须依法履行职责、行使职权，都有大量的、经常性的工作。全国人大、省区市人大、设区的市人大肩负着立法任务；全国人大和地方各级人大，都有保证宪法、法律法规实施的责任，都有讨论决定重大事项、选举任免、监督本级其他国家机关工作的职权。人大常委会是国家权力机关的常设机关，在人大闭会期间行使本级人大经常性的职权，监督和保障本级人大各项决议决定的落实，使国家权力机关能够持续发挥作用。各级人大及其常委会自设立之初就具有依法履职的工作机关属性，十九大报告站在新的战略高度，进一步充实了加强人大及其常委会工作机关建设的内涵，明确了基本路径，为更好地坚持和完善人民代表大会制度，做好人大工作指明了方向、提供了遵循。

　　人民代表大会制度走过了60多年逐步健全完善、不断创新发展的历程。特别是地方人大设立常委会40年来，各级人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，用制度体系更好支持和保证了人民当家作主，不断丰富了根本政治制度的实践特色和时代特色。党中央对新时代人大工作提出了新的更高要求，不断加强党对人大工作的领导，对人大履行职权的规定越来越具体，人大监督领域和范围越来越宽，履职方法路径不断丰富。因此，加强新时代人大及其常委会工作机关建设，要求各级人大要积极适应国家治理新形势、新任务，充分发挥人民代表大会制度在治理国家中的根本政治制度优势，通过健全组织体系、运行机制，创新工作路径方法，全面、正确、有效地担负起宪法法律赋予的各项职责，以坚持和完善人民代表大会制度丰富的理论和实践成果，有力推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　(二)加强工作机关建设的关键

　　十九大报告关于“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”，从职能职责、制度规范、组织体系等方面，对各级人大及其常委会加强工作机关建设作出了新的定位。加强人大及其常委会工作机关建设的关键，就是要准确把握、认真落实好“全面担负”的要求，做实用活宪法法律赋予人大及其常委会的各项职权，既要保证工作的覆盖面，又保证依法依规、按程序、正确有效地履行职责，这是人大工作的切入点和着力点。要支持和保证人大通过依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证将党的主张通过法定程序转化为人民意愿，再将人民的意愿反映上升为国家意志这一完整闭环衔接顺畅、循环运行。

　　二、区县人大常委会推进工作机关建设进展情况

　　近年来，各地人大按照新形势新要求，积极探索新思路新举措，加快推进工作机关建设。

　　(一)机构建设积极推进

　　2018年，为适应统筹推进“五位一体”总体　布局需要，加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设，全国人大设立社会建设委员会，随后各地人大纷纷增设。2020年，昌平区人大设立社会建设委员会，常委会机关形成了“三室、五办、一工作机构”的新格局，理顺了专委会和常委会工作机构匹配设置，实现了常委会、专委会、工作机构的有效衔接。目前，昌平区人大常委会共有组成人员35人，驻会组成人员18人，占51%，提高了常委会整体履职能力。常委会组织架构和工作机构的不断健全和完善，增加了工作机构和人员，使人民代表大会制度在基层的实践在体制机制上更加完善，为更好发挥区人大常委会工作机关作用，彰显人民代表大会制度优势奠定了坚实的组织基础。

　　(二)工作路径更加清晰

　　各地人大在对以往工作实践深入审视思考的基础上，积极践行工作机关的新定位，坚持继承和发展相统一，不断提出新思路、尝试新路径。比如江苏淮安的“421”总体布局，从党委关注、法律赋权、群众期盼、“一府一委两院”薄弱环节“四个维度”谋划工作，用规定动作、自选动作“两张挂图”推进工作，以“质效考评办法”提升工作，提高了人大工作精准度。我们昌平区人大常委会也进行了积极探索实践，重点是落细落实监督工作的每个环节，从监督议题的确定、监督过程的组织推进，到审议意见反馈和整改落实，再到议题的跟踪监督，探索形成了一整套闭环式的监督制度体系，保障了监督主体与客体之间的全过程沟通，有效提升了监督工作的实效。各地的探索实践证明，区县人大的工作思路更加清晰、措施更加具体，党委、“一府一委两院”、人大代表和社会各界对人大常委会工作的认可度越来越高。

　　(三)履职内容不断丰富

　　近年来，中央、市级有关文件规定要求人大监督的法定议题不断增加，比如增加了对国有资产管理情况、上一年度法治政府建设情况、环境保护目标完成情况、农村集体土地管理使用情况等的监督。我区人大常委会在全面梳理法律法规和有关制度文件规定的基础上，形成了《北京市昌平区人大常委会对法律法规和有关文件规定监督议题的实施意见反馈办法》，共梳理区县人大常委会每年或者每届应当审议的法定或政策规定议题27项，其中须每年安排的监督议题8项，定期或不定期安排的监督议题9项，区政府须每年向常委会报告的事项7项，区政府须定期或者不定期报告的事项3项，并明确后两类议题常委会可视情况采取不同形式进行监督。该《办法》目前已成为我区人大常委会确定监督议题的必要参考。从我们了解的各地人大落实法律法规和政策文件情况上看，法规文件的“规定动作”普遍得到较好落实，监督“自选动作”重点更加突出、内容更加丰富，人大常委会监督工作基本上进入了“依照法定职责，限于法定范围，遵守法定程序”的轨道，工作机关建设取得了积极进展。

　　(四)履职方式灵活多样

　　人大工作强调协同联动，通过上下联动、协同互动，合力提升人大工作的整体实效。从全国人大到市区级人大，对涉及面广、关注度高、影响力大的监督议题，都采取上下联动、合力推进的方式开展立法调研、执法检查等活动，由上而下地调动各级人大代表共同参与。区县人大没有立法职权，但全国人大、市级人大在立法的过程中，广泛征求基层代表的意见，基层人大参与和协助立法的任务越来越多。去年北京市组织市区镇三级人大代表联合开展“万名代表下基层”就物业管理条例(草案)、文明行为促进条例(草案)广泛征求市民意见，开展“三条例”执法检查、“三边”垃圾分类监督检查等活动，取得了良好的实践效果。进入新时代，区县人大常委会的职能不断拓展，履职方式越来越丰富灵活，基层人大工作不断呈现出新局面。

　　三、区县人大常委会工作机关建设存在的问题与不足

　　各地人大围绕工作机关建设新要求，进行有益探索、取得了一定进展的同时，仍然面临一些有待破解的困惑和问题。

　　(一)专委会机构设置不够统一。十九大报告中指出，要完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。但实践中，区县人大工作机关和工作力量难以适应工作需要，机构设置还不完整、专职委员比例还比较低，制约着常委会职权的有效行使。从市级人大到区县级人大，各专委会机构设置没有做到上下匹配，即便是同级人大，全国各地方的机构设置、名称也不统一。比如，北京市的城区没有农村委员会；北京市人大设有法制委员会、监察和司法委员会，而区级人大只有一个法制委员会，上下级人大机构设置不对应，不利于工作对接，有的即使是同一个机构，如社会建设委员会及其办事机构，职能设置、人员编制等也还没有完全到位，自上而下统一对应的组织体系还有待尽快完善。

　　(二)常委会部分职权行使尚未到位。地方组织法第44条详细规定了县级以上地方各级人大常委会共有十四项职权，这些职权是法律赋予的，也是地方国家权力机关活动的范围和内容，具有国家意志性、规范性和不可侵犯性，但在实际工作中，区县人大常委会的有些职权未能行使到位，在一定程度上弱化了人大监督的刚性和法律的权威性。

　　比如，讨论决定重大事项职权的行使主要是程序性或者是上级机关单位要求的。在干部选举任命方面，地方人大通过规范程序，实行任前法律知识考试、任职表态发言和宪法宣誓制度等，加强了对被任命人员的监督，但任后监督和履职情况反馈不够，不利于干部增强接受监督意识。

　　(三)法定监督方式运用不够充分。监督权是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是区县级人大最主要、最常态化的工作，但从目前各级人大的履职情况看，法律规定的七种监督方式在实践中并没有有效地运用起来，专题询问、撤销不适当决定尚未做到经常化利用，质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段基本没有启用。《监督法》第七章还专门对特定问题调查权的适用情形、方式等问题作出了详细规定，这一方式被认为是体现监督刚性的重要“利器”，但大多区县人大几乎没有运用。履职过程中运用的监督方式较为单一，对推动解决一些难啃的硬骨头较为吃力，弱化了监督的精准性和实效性。

　　(四)备案审查尚属起步阶段。规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要职权。加强工作机关建设，要求人大及其常委会要全面担负起宪法法律赋予的各项职责，包括通过备案审查加强法律监督、促进法制统一。目前，区县人大规范性文件备案审查工作虽已普遍开展，但囿于人员力量、手段能力等方面限制，不同程度地存在报备数量不足、该报未报、报备不及时，未按规定期限报备等问题，与“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标要求还有较大差距，维护宪法和法律的权威性彰显不够。

　　四、推进区县人大常委会工作机关建设的几点思考

　　党的十九届四中全会提出，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。加强和改进工作机关建设，既需要顶层制度设计和相关法律完善做保障，也需要常委会自身应势而为、务实创新，积极切实地担负起国家权力机关的法定职责。

　　(一)坚持党的领导，把准履职的方向性

　　坚持党的领导，是做好人大及其常委会工作的基本前提和根本保证。推进常委会工作机关建设，首先要提高政治站位，不断强化其政治机关属性，确保人大工作的正确政治方向。一是强化思想理论武装。把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，作为组成人员和工作人员的基本功和必修课，自觉增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。要在真学真用中践行“十个坚持”，推动人民代表大会制度深入人心，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一。二是全面加强党的领导。完善常委会党组工作机制，发挥好党组把方向、管大局、保落实的重要作用，工作中的重大问题、重要事项及时全面向区委请示报告，确保各项工作始终在党的领导下进行。坚持党建引领，履行全面从严治党主体责任，把加强党的领导融入到人大工作的各方面、全过程。三是坚持民主集中制的组织原则和活动准则，坚持全过程民主，坚持集体讨论决定问题，保证人大代表、常委会组成人员的民主权利，在充分发扬民主的基础上实行正确集中，确保人大各项工作体现党的主张、符合宪法精神、反映人民意志。四是坚持“国之大者”胸怀两个大局。要围绕中心、服务大局，坚持把人大工作放在大局之中思考和谋划，对“国之大者”心中有数，保证党中央决策部署和党委工作安排在人大工作中得到全面贯彻和有效执行，在立足新发展阶段、构建新发展格局、推动高质量发展中发挥应有作用。

　　(二)坚持依法有序，保证履职的法定性

　　人大及其常委会行使职权，要坚持“依法”二字，严格遵循职权法定、程序法定的原则，围绕宪法法律赋予的职权范围，充分运用法定方式，善于将各地的成功做法凝练上升为机制，努力实现履职上的守正创新、完善发展。一是唤醒尚未普遍利用的监督方式。适时探索将质询、特定问题调查等刚性监督手段运用起来。以特定问题调查为例，目前，浙江省在这方面走在了前列，浙江省云和县人大常委会针对当地政府国有资产闲置、政府“家底”不清的情况，大胆唤醒“休眠”已久的权力，重塑了人大刚性监督的权威，有效发挥了工作机关的职能作用，他们的经验做法值得学习借鉴。二是重大事项的决定要抓关键有分量。要在准确确定议题的基础上充分审议、事先调研，使重大事项决定的内容切合实际，符合人民期盼；要建立健全专门审查、咨询机制，进行科学论证，确保作出的决议、决定依据可靠；加强对重大事项决定执行的监督检查，通过听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、工作评议等形式，努力提高重大事项决定的执行力。三是人事任免要规范有序。不断完善人事任免工作程序，探索干部任后监督、履职报告、满意度测评等工作，在坚持党管干部原则的基础上，发挥国家权力机关依法监督的特点和优势，督促人大选举和任命的国家机关工作人员依法勤勉履职。四是加快推进备案审查工作。党的十九大报告除强调建设两个机关外，进一步强调要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，要求各级人大通过规范性文件备案审查等，及时督促纠正或撤销同宪法法律相抵触的地方性法规。要充分认识备案审查的政治意义、法律意义，提高工作站位，将备案审查纳入常委会年度工作要点重要位置，定期听取法制委员会备案审查工作报告。选调配齐专、兼职人员负责备案审查，重要文件或开展的专项备案审查件，要同时经相关专委会及其办公室或者委托专家、第三方开展初审，加强分工协作，形成工作合力。

　　(三)坚持统筹协调，增强监督的精准性

　　所谓“精”是指监督议题的数量，不能面面俱到，贵在精练，应遵循“少而精”的原则，将一个议题做深、做实。所谓“准”　是指监督议题的选取要与工作大局、重点工作、群众关注的问题相契合，应遵循“聚焦点、抓难点、议大事”的原则，坚持围绕中心、服务大局、贴近民生，找准人大依法监督和区域经济社会发展的结合点，使人大选定的监督议题既体现党委决策主张，又反映群众诉求，同时还要寓支持于监督之中，对症开方，支持和帮助“一府一委两院”推动问题的解决。精准监督，除了做好议题选择把关，还要在工作方式方法上下功夫。比如，宁波等地基层人大常委会探索的“清单式”闭环监督模式，先将列入常委会年度工作计划的监督议题细化成“监督工作清单”；各专委会针对相关议题结合前期调研，归纳提出该议题检查的重点内容和亟待解决的重点问题，建立“检查清单”和“问题清单”；常委会会议对照“检查清单”和“问题清单”进行审议，会后建立“审议意见清单”，转“一府一委两院”要求其列出“整改清单”，并对照“审议意见清单”逐条提出整改措施；来年相关专委会根据提交的“整改清单”建立“跟踪清单”，组织代表对“一府一委两院”审议意见落实情况开展满意度测评。这种清单式闭环监督模式，使监督方向更加清晰明了，监督的内容更加精准有针对性。

　　(四)坚持人民至上，注重监督的实效性

　　人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度，它保证了人大代表来自人民、代表人民、服务人民。区县人大地位独特，其代表均由选民直接选举产生，与人民群众天然关系密切，在推进工作机关建设的过程中，更应充分发挥这一优势，将以人民为中心的要求落实到各项制度安排与具体举措中，坚持人民至上，做到务实监督，努力实现民有所呼、我有所应。一是善用组合式监督方式。灵活运用法律规定的多种监督形式，把听取审议专项工作报告与执法检查、专题询问等结合起来，把工作监督与法律监督结合起来，善做人大监督的“加法”，打好监督“组合拳”。此外，针对基层人大常委会开展专题询问频率较低的情况，进一步改进专题询问工作，抓好询问的关键环节，推进专题询问常态化，以监督刚性体现工作实效性。二是建立联动式监督机制。十三届全国人大履职以来，全国人大常委会不断加强同地方人大特别是省级人大之间的沟通联系。近年来，北京市人大常委会通过市区级人大代表联合执法检查、组织民意调查、鼓励提出法规案等形式，进一步扩大基层代表和群众参与地方立法，拓宽了公民参与管理社会事务的渠道，推动了共建共治共享的社会治理格局建设，充分体现了人民当家作主。区县人大也要多运用上下联动的监督方式，整合内外资源，凝聚监督力量，让联动监督常态化、制度化，推动监督工作向纵深发展。三是将代表建议工作作为工作机关建设的重要载体和切入点，比如多关注接诉即办、12345市民服务热线反映集中的热点难点问题，通过人大代表提建议，帮助解决群众的急难愁盼问题。坚持“内容”与“办理”两手抓，既注重提高建议的提出质量，　也注重提高建议的办理质量。加强代表提出建议的学习培训，确保建议言之有物、有理有据。加强对办理过程的督促指导，将代表建议工作下沉到镇街，充分发挥镇街人大的主场优势和作用，加强区镇两级人大代表与政府部门之间、两级人大代表之间的交流互动，增强代表获得感，提升工作实效性。

　　(五)坚持求真务实，夯实履职的基础性

　　常委会要成为十九大报告中提出的“工作机关”，既要有工作制度化、规范化的制度条件，也要有数量充足、素质较高、设置科学的工作力量。一是健全各项制度机制。要完善人大组织体系、工作机制、议事规则，保证区县人大及其常委会切实担负起国家权力机关的法定职责。加强对人大工作规律和特点的研究，把实践中行之有效的经验做法适时加以制度化，使得常委会会议、主任会议、专门委员会和常委会机关的工作制度更加科学合理。二是健全专委会运行机制。当前应尽快从法律上、制度上对地方人大专委会的组织制度和工作机制加以明确，包括名称、数量以及职责范围、议事程序、履职方式等。要根据人大职能和形势发展需要，健全常委会各工作机构及其内部的运行机制，理顺常委会与专委会，办事机构与工作机构的职能关系，建立职责边界清晰、分工合理、运转协调的工作机制，提高人大机关整体工作效能。三是优化组成人员结构。结合人大换届工作，逐步增加常委会专职委员的比例，精心选配兼职委员，合理搭配人才结构，侧重增加城乡建设与管理、科技创新、环境保护、法律、财经方面的专业人才，不断提高常委会依法履职的专业力量。

　　总之，加强人大常委会工作机关建设，需要通过激活法定职权、做实法定职责、创新履职方式来充实工作机关的内容，达到形式上“全”与内容上“实”的协调统一，以更好地激活人大制度的内涵和功效，彰显国家根本政治制度优势，不断提高运用法律制度治国理政的能力，切实将制度优势转化为国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。