吕桂富
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，推动人大工作取得历史性成就。习近平总书记在在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”新形势新任务给人大工作提出了更高要求，赋予了重大历史责任，做好新时代人大工作，必须深刻认识、牢牢把握坚持和加强党的领导这一根本要求。
一、党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证和关键所在
之所以这么说，我们可以从人民代表大会制度的历史演进、性质特征以及中国传统文化这三个维度来观察。
(一)人民代表大会制度是党领导人民在长期的实践探索中形成和发展起来的
1840年，鸦片战争后，为挽救民族危亡、实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦探求适合中国国情的政治制度模式。太平天国、洋务运动、戊戌变法、清末新政次第亮相但都惨淡收场，君主立宪制、议会制、多党制、总统制粉墨登场却又昙花一现。1921年7月，中国共产党成立后，把马列主义关于人民代表制理论和国家政权建设学说与中国实践相结合，对人民政权的组织形式进行了实践探索和理论思考。比如：在全国组织开展的反帝反封建工人大罢工和农民运动中，为了保证罢工和运动取得胜利，建立了罢工工人代表大会、农民协会。大革命失败后，中国共产党走上了农村包围城市的道路，实行土地革命和武装起义，建立了根据地。1931年11月，在中央苏区召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，宣布成立“工农兵共和国”，这是全国人民代表大会的“雏形”。抗日战争时期，为了组建广泛的抗日民族统一战线，中国共产党领导的抗日根据地的政权建设实行了参议会制。抗日根据地的参议会是本地区的最高权力机关，实行“三三制”原则，即：共产党员、党外进步分子及中间分子各占三分之一左右，参议会制为建国后实行人民代表大会制度创造了经验。抗日战争胜利后，中国共产党开始考虑一定程度上“走自己的路”，并领导人民在各解放区逐步建立各级人民代表会议制度。这个制度以工农和其他劳动人民为政权的主体，同时联合其他阶级参加政权管理，但将地主和官僚资产阶级排除在政权之外，人民代表会议制度为建国后实行人民代表大会制度准备了条件。1949年9月，在中国革命取得决定性胜利之时，中国共产党倡导并召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，会议确定新中国政权组织形式为人民代表大会制度，标志着人民代表大会制度“正式确立”。经过3年经济恢复工作和军事扫尾工作，随着条件的成熟，1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开，标志着人民代表大会制度开始“正式运作”。
回顾人民代表大会制度的历史演进和发展脉络，我们可以得出结论：人民代表大会制度是中国共产党带领中国人民长期进行人民政权建设的经验总结。中国共产党和人民代表大会制度的关系是历史形成的，在时间上是先有中国共产党后有人民代表大会制度，中国共产党是人民代表大会制度的设计和创立者，是人民代表大会制度运作的领导者。通过60多年的发展，人民代表大会制度不断得到巩固和完善，并日益显示出强大的生命力和巨大的优越性。
(二)坚持党的领导是人民代表大会制度的性质决定的
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我们党实施对国家和社会领导的重要制度载体，是人民当家作主的根本途径，是依法治国的制度保证。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”这一重要论述，深刻阐明了人民代表大会制度这一根本政治制度的性质、地位、特征和作用，为推动人民代表大会制度与时俱进、加强和改进人大工作，指明了方向，提供了遵循。习近平总书记还指出：“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的统一，最根本的是坚持党的领导。”这是因为中国革命的胜利是中国人民在中国共产党的领导下，经过几十年的英勇奋斗，用几千万人的鲜血换来的。因此，在革命胜利后，中国人民必定要继续在中国共产党的领导下掌握国家政权，建设社会主义国家，没有其他阶级可以和人民分享政权，也没有其他政党可以和中国共产党轮流坐庄。
习近平总书记还强调指出：“坚持党的领导，就是要支持人民当家作主”。这是因为，在我国中国共产党是执政党，党通过人民代表大会制度领导国家事务和社会事务。从党执政的目的和内涵来看，共产党执政就是领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。党的领导的实质是保证和巩固人民当家作主的地位。因此，只有坚持党的领导，才能真正保证人大及其常委会代表人民行使好国家权力，实现和维护好人民的根本利益，实现人民当家作主。坚持党的领导，是人民代表大会制度的内在要求，是做好人大工作的政治保证。
(三)中国特殊的政治生态决定了人大必须接受党的领导
中国传统政治自秦汉以后，形成了“普天之下，莫非王土”的高度集权的管理模式，长期实行高度的中央集权，使中国的政治文化中有着需要“领导核心”的传统，政治体制的构建是如此，民众的政治心理也是如此，习惯于一个统一的领导核心进行指导和治理，这是影响我国政权形式的历史因素。从体制运作上看，现代社会需要一个统一的决策中心，才能避免一些无谓的争论，从而保证国家行为的方向性、连续性和有效性。在中国这样的大国，要把十几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。只有坚持党的领导，才能把全国各族人民紧密团结起来，进而引导人民步伐整齐地向着共同目标前进，更好地实现人民当家作主。
通过梳理分析人民代表大会制度的历史演进和发展脉络、人民代表大会制度的性质特征以及中国特殊的政治生态，我们应该深刻认识到坚持党的领导，是人民代表大会制度的重要特征和优势所在，是做好新形势下人大工作的根本保证。在这个重大政治原则问题上，我们要始终做到“脑子要特别清醒、眼睛要特别明亮、立场要特别坚定，绝不能有任何含糊和动摇。”
二、准确把握坚持党对人大工作领导的内涵和特征
习近平总书记关于坚持中国共产党的领导、特别是关于坚持中国共产党对人大工作的领导的论述主题鲜明、立意高远、内涵丰富，经过前一阶段的反复学习，并对其进行系统的梳理，我觉得有这么一些重要内容：
(一)“党是最高政治领导力量”，这是坚持党对人大工作领导的明确定位
习近平总书记在2015年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班的讲话中，首次提出党是最高政治领导力量；2017年10月，在党的十九大报告中明确提出“党是最高政治领导力量”，再到2018年6月中央政治局第六次集体学习时再次强调“党是最高政治领导力量”。“党是最高政治领导力量”这一重大论断，充分彰显了我们党高度的政治自信和强烈的政治担当。
办好中国的事情，关键在党。只要深入了解中国近代史、中国现代史、中国革命史，就不难发现，如果没有中国共产党的领导，我们的国家、我们的民族不可能取得今天这样的成就，也不可具有今天这样的国际地位，进入新时代只有中国共产党才能扛起带领人民实现中华民族伟大复兴的历史使命。人大及其常委会也只有在党的坚强领导下，才能充分发挥职能作用，不断开创人大工作新局面；“党是最高政治领导力量”这一重大论断，科学概括了中国共产党在整个国家的根本地位。中国共产党的领导，是历史的选择、人民的选择，是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势。
最高政治领导力量的“最高”一词，表明在当今中国，没有高于中国共产党的政治力量或其他什么力量，也没有一种政治势力或政党组织能同中国共产党这支不可战胜的强大力量相提并论；“党是最高政治领导力量”这一重大论断，要求必须坚持党对一切工作的领导。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，”自然也包括对人大工作的领导。“党是最高政治领导力量”，“坚持党对一切工作的领导”，是我国政治和社会生活的最高政治原则。我们人大是权力机关、工作机关、代表机关，但首先是政治机关，要始终做到坚持这一最高政治原则不动摇。
(二)“发挥党委‘总揽全局、协调各方’的领导核心作用”，这是坚持党对人大工作领导的重要原则
习近平总书记指出，我国社会主义制度的优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，还将此形象地比喻为“众星捧月”，这个“月”就是中国共产党。还指出，在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。如果中国出现了各自为政、一盘散沙的局面，不仅我们确定的目标不能实现，而且必定会产生灾难性后果。
习近平总书记在任浙江省委书记兼省人大常委会主任时期，就强调：进一步发挥党委“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，是新形势下实现党的正确领导的重要原则，是提高党的执政能力的基本要求，是形成工作合力的体制保证，必须始终坚持这一重要原则。强调在地方同级各种组织中，党委是领导核心，各种组织必须自觉接受和服从党委的统一领导，围绕党委中心工作来安排和部署各自的工作。各级党委要根据经济社会发展情况，按照人大的职权范围和工作方式，向本级人大常委会提出任务和要求，并加强督促检查，抓好工作落实。
所谓“党领导一切”并不等于包揽一切。党是领导一切的，并不是事无巨细，更不是“包打天下”。发挥党委“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，我的理解就是，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大的职能作用。党委把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中力量抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题。人大及其常委会依照宪法和法律的规定，认真履行各项职权，紧紧围绕党委的中心任务和党委各个时期的重点工作依法开展人大各项活动，保证党委重大决策部署得到正确贯彻和全面落实。
(三)科学执政、民主执政、依法执政，这是党领导人大工作的方式方法
人民代表大会制度是我们党实施对国家和社会领导的重要制度载体。党领导人民掌握国家政权，掌握人民代表大会制度，就是善于通过人民代表大会制度，保证党的主张通过法定程序成为国家意志，保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，这是党领导人大工作的主要内容。
中国共产党十分重视党的领导方式问题，把领导方式看作是实现党的领导的必要环节。早在1943年，毛泽东同志就指出，党员完成领导革命的任务，工作方法的问题，就严重地摆在我们面前。我们的任务是过河，如果不解决船和桥的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。党的十九大通过的新《党章》也明确指出：党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。习近平总书记也十分重视党的领导方式问题，指出：要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。关于改进党的领导方式的具体问题，习近平总书记指出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”在正确处理党的政策和国家法律的关系方面，习近平总书记强调：“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策的有效实施。”“党既要领导人民制定宪法法律，也带领人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”从总书记的重要论述可以看出，党对人大工作的领导不是主观的、随意的；党对人大工作的领导，要通过科学、民主和依法的方式来体现。
(四)充分发挥党组织和党员的作用，这是实现党对人大工作领导的实现途径
党的组织是政治组织，人大及其常委会是权力机关，两者性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同。党委要加强对人大工作的领导，一个突出特点就是通过自己在人大中的党组发挥特定作用来实现。习近平总书记在《严明党的组织纪律，增强组织纪律性》中强调，党是我们各项事业的领导核心。党中央作出的决策部署，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实。
习近平总书记在浙江担任省委书记兼省人大主任期间，在谈到加强党对人大工作的领导时，明确表示：一方面，要把人大工作摆上党委重要议事日程，纳入党委的总体布局。每届党委至少应召开一次人大工作会议，坚持每年听取人大专题工作汇报，及时研究解决有关重大问题；另一方面，人大常委会党组要在人大及其常委会机关发挥领导核心作用。负责贯彻执行党的路线方针政策和同级党委的决策部署，讨论和决定本单位的重大问题。要进一步健全重大事项向同级党委请示汇报和报告制度。人大及其常委会制定立法规划和立法计划，组织开展执法检查、评议等重要监督活动，审议决定本行政区域内的重大事项，常委会党组都要事先向同级党委报告，按照党委的指示和要求开展工作。
充分发挥常委会党组的领导核心作用，离不开人大机关每一位共产党员的积极、努力工作。常委会组成人员中、人大代表中和机关干部职工中的共产党员要善于发挥先锋模范作用，宣传党的主张，贯彻党的决策，实现党的意图；团结党外人士和非党干部，引导他们正确理解党的主张，自觉贯彻党的决策部署，保证党委总揽全局、协调各方的领导核心作用落到实处。
三、把党的领导贯穿人大工作的各方面全过程
坚持党的领导是人民代表大会制度的根本原则。接受党的领导不是慑服于党，而是为了更好地发展人大职能作用，自觉服从、主动争取党的领导，在党的领导下从人民群众的整体意志和利益出发，推进党的决策科学化、民主化、法制化，使党的主张在广大人民群众的支持和拥护下得到真正落实。在具体工作实践中，延庆区人大主要从四个方面着力。
(一)始终把政治建设摆在首位，确保人大工作的正确政治方向
人大工作只有始终坚持正确的政治方向，才能不迷失方向，才能推进各项工作不断向前发展。延庆区人大常委会在依法履职过程中，提高政治站位、找准角色定位，牢记习近平总书记“看北京首先从政治上看”的要求，深刻认识人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会是国家权力机关，首先是党领导下的政治机关，不断强化政治机关属性，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。持续推进“两学一做”学习教育常态化制度化，加强政治纪律和政治规矩的日常教育，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。专题学习中央关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定、市委关于加强和维护党中央集中统一领导的规定。深刻吸取周永康、薄熙来等反面典型严重违反党的政治纪律和政治规矩的案件的深刻教训，始终做到知纪、明纪、守纪，切实做到筑牢防线、远离红线、守住底线。结合党史学习教育，深入学习人大制度发展史，深刻认识党的领导是人民代表大会制度形成和发展的前提条件，是人民代表大会制度不断坚持和完善的政治保证，更是人民代表大会制度的本职要求和最大优势。自觉将人大工作置于区委领导下的全局工作之中，使区委贯彻落实中央、市委的路线、方针和政策的主张通过法定程序成为全区人民的共同意志，使区委推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证区委总揽全局、协调各方的领导核心作用充分发挥。
(二)强化创新理论武装，筑牢坚持党的全面领导的思想根基
习近平新时代中国特色社会主义思想，是新时代中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针。人大工作是党和国家工作的重要组成部分。坚持和加强党对人大工作的领导，本质上讲就是从人大工作的定位和特点出发，切实把习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿于依法履职的全过程，落实到人大工作的各方面。延庆区人大始终把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，用以武装头脑、指导实践、推动工作。构建四级联动的学习机制。建立常委会组成人员会前学习制度、主任(扩大)会议会前学法制度，开设机关党员干部“人大学堂”，举办区人大代表专题培训班，实现常委会组成人员、机关党员干部和人大代表的全覆盖。每年制定学习计划，明确目标任务，统筹安排学习主题、时间、形式。每一次学习都要事先准备、精心组织，务求取得实效。设置学习内容坚持“三个突出”。突出总指引，就是突出抓好习近平新时代中国特色社会主义思想，全面领会习近平总书记关于各方面工作的重要思想、重要论述，领会科学内涵、精神实质和根本要求；突出重中之重，就是立足人大工作实际，学深悟透习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平法治思想，深化对人大工作规律的认识和把握，善于用法治的思维、法治的方式开展人大工作；突出地域特色，就是立足延庆建设国际一流生态文明示范区的功能定位，持续深入学习习近平生态文明思想； 深入学习贯彻习近平总书记在世园会开幕式上的重要讲话精神、考察北京冬奥会和冬残奥会筹办工作重要讲话精神。组织开展研讨交流，全面领悟习近平总书记关于“延庆是属于未来的”的政治嘱托的深刻内涵。持续深入的理论学习和思想武装，进一步筑牢了坚持党的领导的思想根基，进一步坚定了坚持和完善人民代表大会制度的信心和决心，进一步增强了在交出两张优异答卷作出人大表达的责任感和使命感。
(三)发挥党建引领作用，深入推进“融合式党建”
着眼于发挥常委会党组的领导核心作用、机关党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，研究制定了《中共北京市延庆区人大常委会党组关于推进“融合式党建”的实施意见》，明确了推进“融合式党建”的指导思想、目标任务、基本原则、具体路径，通过党的建设与人大业务的深度融合，提高机关党组织的政治功能和组织力。对机关党组织设置进行优化调整，在原有机关党总支、3个机关党支部的基础上，以办室为单位整合设置8个党小组，实现党组织对行政组织的全覆盖；严格按照中央最新印发的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》的规定，由四名常委会党员副主任分别担任机关党总支书记、3个机关党支部书记。由局级领导任机关党组织书记，便于从更高的站位谋划党建工作，更有力的手段组织开展活动，更严格的标准教育管理监督党员干部；实行机关党员干部交叉任职，统筹安排机关党员干部兼任机关党总支和党支部的副书记、宣传委员、组织委员和纪检委员等职务。各办室党员主任担任党小组组长，使机关39名在职党员中有60%的人除业务工作外，都有党务工作，做到一人双职、“一岗双责”，实现既是受教育者，同时也是教育者身份的转变；明确各级党组织职责，制定了《常委会党组责任清单》《机关党总支党建工作责任清单》《机关党支部党建工作责任清单》和《党小组党建工作责任清单》，明确常委会党组是实现党对人大工作领导的重要组织形式和制度保证，发挥把方向、管大局、保落实的作用，担负着区人大及其常委会全面从严治党的主体责任。常委会党组、机关党总支、党小组都担负着保证党对人大工作全面领导、确保区委重大决策部署贯彻落实、全面从严治党责任落到实处的重要职责；通过搭建资源共享的学习平台、活动平台、履职平台、联系平台和考核管理平台，实现“党建”与“业务”相互“嵌入”的效果，以高质量的机关党建引领人大业务提质增效。
(四)坚持请示汇报制度，健全体现党的领导的工作机制
党内请示报告制度作为实现党内民主集中制领导的有效工作机制，是保证党的路线方针政策得以贯彻执行的重要制度。延庆区人大常委会党组严格按照《向区委请示报告重大事项清单》的规定，及时向区委请示报告工作，与区委思想同心、目标同向、行动同步。明确请示汇报的事项，规定贯彻落实中央、市委、市人大和区委决策部署中的重要情况和问题，重要会议、重要活动和重要文件等10个方面的工作必须向区委请示；规定学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，市人大常委会重要会议、重要文件、重大决策部署贯彻落实情况，学习贯彻区党代会、区委全会精神情况等10个方面的工作必须向区委汇报。在请示报告的时限上，规定常规性报告，比如：每年12月底前，向区委报送上一年度常委会工作报告；每年2月底前，向区委报送本年度常委会工作要点；每半年向区委报告1次关于意识形态责任制落实情况；每年至少向区委专题报告1次抓党建工作情况。对于阶段性工作、重大活动等阶段性报告，把握工作、活动节点适时报告。在具体工作方式上，坚持在区委领导下谋划人大工作。比如，在制定年度工作要点之初主动就工作方向、重点等问题与区委沟通交流，听取区委意见。接下来认真研学分析中央和市委全会、区委全会等会议、文件精神，在此基础上广泛地征求政府部门、社会各界和人大代表的意见，形成年度工作要点草案，最后报区委审定。努力使人大工作紧扣服务保障世园会冬奥会筹办举办，紧扣全区中心工作，紧扣人民群众重大关切。在推进工作的过程中，对于疫情防控、服务世园会冬奥会筹办举办、创城攻坚、美丽乡村建设、“四个条例”落实等重大活动，根据需要随时向区委汇报进展情况，把区委的意见建议作为讨论、决定重大事项的政治依据和行动方向，坚持区委有号召、人大有行动，以最坚决的态度、最有力的担当、最积极的行动融入全区中心工作，全力推动区委决策部署落实到位。
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