李伯钧
坚持和完善人民代表大会制度，必须把人大及其常委会的事做好，需要夯实代表工作这项基础性工作，其制度的健全和完善又至关重要。
一、我国人大代表工作制度及其包括的内容
人大代表工作是一个比较大的概念，一般包括三层含义：第一层，核心的，人大代表作为人大主体的履职行为，包括代表在本级人大会议期间的工作和闭会期间的活动，以及与履职相关的其他行为。第二层，人大及其常委会为发挥人大代表作为人大主体地位的作用进行的组织工作，包括为代表履职而做的安排和计划、采取的措施和活动、提供的条件和服务保障。第三层，外延更大一点，人大工作是党和国家工作的重要组成部分，代表工作又是人大及其常委会的基础性工作，所以也是全党全社会的共同工作。我们通常讲的人大代表工作，主要是指人大及其常委会围绕联系代表和联系群众，对作为人大主体的代表依法履职给予支持、规范和进行组织，提供条件、服务和保障，代表积极参与推动，全党全社会大力支持的工作。如果把人大代表履职称为人大代表的工作，那么代表工作就是组织做好人大代表的工作。由此形成人大代表工作制度要求共同遵守的行为准则，就是在党的领导和全社会共同努力下，特别是在人大及其常委会的精心组织下，尊重人大代表主体地位和权利，保证代表依法履职，充分发挥代表作用，以更好地参与履行宪法法律赋予人大作为国家权力机关的职责。
我国的人大代表工作制度，是伴随着人民代表大会制度建立和发展而产生的。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》的宣示，1954年9月新中国第一部宪法的规定，伴随人民代表大会制度在全国范围内正式建立，我国的人大代表工作制度也最终确立起来，此后经历了一个曲折的发展历程。改革开放以来，人大代表工作制度恢复和完善，不断取得进展。特别是1992年4月制定的代表法，2005年中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，对人大代表工作制度建设具有里程碑的意义。党的十八大以来，人大代表工作制度建设取得历史性成就，展现出更加旺盛的生机活力。
一般来说，人大代表工作制度包括以下四个方面内容：
1、代表选举产生制度。这在我国宪法、有关国家机构组织法特别是选举法中有规定。1979年7月重新制定的选举法，对我国人大代表选举制度有一系列改革，此后又先后进行了七次修正，使代表选举制度更加民主、科学、有效。实践中，每次全国人大代表选举，全国人大常委会审议通过有关代表名额的确定、分配或者选举办法、方案的决定。县级以上的地方人大及其常委会也在法规或者制度上加强了对代表选举工作的主持、指导或者领导。这些年来全国和许多地方人大常委会党组都针对新情况、新问题，在调查研究的基础上依法提出关于做好有关选举工作的意见，以中央或者当地党委文件的形式下发执行，切实加强党的领导。还加强人大常委会或者选举委员会对选举工作的组织。近年来在党中央领导下，依纪依法严肃查处湖南衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选案，强调三者有机统一和严明换届纪律。自1979年以来，我国共依法进行12次乡级、11次县级和9次设区的市级以上的人大代表选举，成为我国人民民主的伟大成功实践。
2、代表主体地位制度。当今世界上许多国家，都是通过制定专门的议员法，对涉及议员的有关问题作出规定，来保证议员地位和作用的发挥。在我国，人民作为国家的主人的主体地位是通过人大代表作为人大的主体地位实现的。人大代表不是个职业，但是个职务，是个非常重要的职务。这在我国宪法和有关法律特别是在代表法中有明确的规定。人大代表是国家权力机关组成人员，这就是人大代表的法律地位。人大代表代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力，这就是人大代表的法定作用。为了保证代表主体地位的实现和作用的发挥，代表法专门规定了人大代表享有的权利和需要履行的义务，突出权利和义务的一致性。党的十八大以来，党和国家的有关文件特别强调发挥人大代表在党和国家与人民群众之间的桥梁纽带作用，下情上送、上情下达，努力做到民有所呼、我有所应。
3、代表执行职务制度。代表依照代表法的规定在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。人大代表在会议期间的工作主要包括：参加审议各项议案、报告和其他议题并发表意见；依法联名提出议案、质询案、罢免案；提出建议、批评和意见；参加本级人大的各项选举和表决等。人大代表在闭会期间的活动主要包括：组成代表小组开展活动；参加人大常委会组织或者乡镇人大主席团安排的视察和专题调研；应邀参加人大常委会或者乡镇人大主席团组织的执法检查和人大专门委员会、常委会办事机构和工作机构组织的工作调研；列席或者应邀列席人大的有关会议；提出建议、批评和意见；其他联系人民群众的活动等。人大或者其常委会要组织好代表在会议期间的工作和闭会期间的活动，人大代表要处理好会上会下的关系认真执行好代表职务。
4、代表保障监督制度。为保证代表能够代表人民的利益和意志顺利执行代表职务，具备必要的、必须的条件和服务，防止某些组织或者个人对代表依法执行代表职务的行为进行干扰或者打击报复、诬陷迫害，宪法、有关国家机构组织法和代表法等明确规定了代表执行职务的特别保障。国家和社会为代表执行代表职务提供保障，包括有关机关、组织或者单位应当依法为代表履职提供必要的司法、时间和物质、知情权和履职学习、组织保障等，向全社会提出了普遍要求和应遵守的一般准则。人大代表是人民选举产生的国家权力机关的组成人员，对人民负责，接受人民的监督，以保障国家权力掌握在人民手里。对此，我国的宪法、有关国家机构组织法等都有相关的规定，代表法单设专章规定对代表的监督，选举法也专章规定对代表的监督和罢免、辞职、补选。全国和地方各级人大的代表要自觉接受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督。
二、健全和完善人大代表工作制度的三个出发点
我国的人大代表工作制度有其特点和优势，适应新时代特别是新的发展阶段形势任务的需要，要坚持也需要健全和完善，不断与时俱进。注意这样三个出发点：
1、主要依据是代表法。我国宪法和其他有关国家机构等的法律，有对人大代表工作制度的相关规定，但集中、全面的，还是在代表法中。代表法是支持、规范和服务、保障各级人大代表依法履职的专门的、基本的法律，是人大代表执行代表职务要遵守的、人大及其常委会组织代表工作和开展代表活动要执行的、全党全社会要一体遵行的重要法律。人大代表工作制度的健全和完善，必须符合代表法的规定，符合代表法体现的原则和精神。需要结合实际创造性地做好人大代表工作，但是这种创造必须要于法有据，不能闯法律的红灯。
2、根本指导是习近平总书记关于人大代表工作的重要论述。全国人大常委会办公厅于2019年12月22日在北京召开的深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、加强和改进人大代表工作交流会，一个重要成果，就是明确了习近平总书记关于人大代表工作的重要论述的六个方面内容。习近平总书记关于人大代表工作的重要论述，提升了代表的地位作用，拓展了代表理论和实践的科学内涵，覆盖和统领代表履职、作用发挥和整个代表工作。要深刻领会其科学内涵，准确把握做好新时代人大代表工作的重大原则、思路举措、重点任务和具体要求，以此为指导不断健全和完善代表工作制度。
3、动力来源是实践需要。党的十八大以来，靠实践推动、靠群众推动、靠组织推动，人大代表工作涌现出了许多丰富多彩的创新案例，积极回应了人民群众和社会的关切以及实践的需要，也激活了现有的法律规定、弥补了有关的政策缺失。实践之树常青、改革永不停步，需要认真总结新时代人大代表工作的新经验新做法，梳理分析面临的突出问题，从组织制度和工作制度层面提出有针对性的具体措施，将重要的行之有效的工作举措制度化、规范化。代表工作在实践中创造的好的经验和做法，经过实践检验的、具有显著优势的，要及时总结，成熟的可以上升为制度、转化为法律，坚持好、完善好、发展好、巩固好。对一些探索有关方面有不同看法或者有争议的，则要实事求是地认真加以分析研究，体现宪法法律原则和精神的，符合人大工作发展实际需要的，加以规范、引导和完善，否则，要及时加以纠正或者叫停。还要形成一套科学的评价体系，注意避免制度建设和执行的形式主义，强调制度的落实和实施即制度的执行力。通过制度上的守正创新，讲政治要求、讲法律力求、讲群众诉求、讲实际需求，把代表的地位和作用，从宪法法律条文转化为活生生的实践，使代表工作更好地体现时代性、把握规律性、富有实效性。
三、健全和完善各项具体代表工作制度的侧重点
(一)关于代表选举产生制度
侧重点是严格把好代表“入口关”。“民主政治，选举第一”。人大代表选举是代表工作的基础和前提，习近平总书记强调重点从责任和机制入手解决代表选举中贿选、代表候选人提名推荐环节中存在的问题。人大代表选举工作要坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，严明换届纪律，保障人民选举权和被选举权，保证基层群众代表比例，加强对选举工作的监督，加强代表资格审查工作，对违规违纪违法问题“零容忍”，把好代表入口的政治关、素质关、结构关，确保代表选举方向正确、风清气正，选举结果人民满意。
我国现行的代表选举产生制度，是我们党把马克思列宁主义的人民代表选举理论与本国具体国情相结合，创造出来的一种新型的民主政治制度。总的讲，这套制度是科学的、民主的，符合我国国情，具有自己的优越性。当然也有不完善的地方，需要随着实践的发展和形势的需要健全和完善。方向是要在制度建设上，保证人大代表选举机会公平、程序公正、过程公开，保障选民和代表的知情权、选择权，严厉制裁破坏选举的行为，使选举的各个环节科学、民主、合理并充满活力，适合我国国情和经济与社会发展的需要。人大代表选举涉及面广、工作量大，政治性、法律性、政策性、程序性、时效性都很强，时间紧、要求高。必须思想认识到位、党委领导到位、人大组织到位、民主法治到位、宣传发动到位、各方配合到位，在人民群众支持和监督下，用制度保证圆满地完成换届选举工作。
(二)关于代表主体地位制度
侧重点是尊重和维护代表的主体地位。习近平总书记要求，各级党委和国家机关都要尊重代表主体地位和权利。尊重代表主体地位就是尊重人民主体地位，支持和保障人大代表的主体地位就是支持和保障人民当家作主，服务代表、受代表监督就是服务人民、受人民监督，这是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，是人大工作保持生机和活力的重要基础。
一是全党全社会要重视代表的主体地位。要站在坚持和完善人民代表大会制度的高度，来看待代表的主体地位，明确地认识、自觉地维护、切实地尊重代表的主体地位，支持代表依法执行代表职务。各级党委要更加重视代表工作，“一府一委两院”要支持和保障代表工作，社会其他各方面也要支持和协助代表执行代表职务，保证代表主体地位在实际生活中得到体现。二是人大及其常委会要保证代表的主体地位。认真安排好代表在人大会议期间的工作，积极组织好本级代表开展闭会期间的活动，采取多种方式同人大代表保持联系并不断加强这种联系，为代表执行代表职务提供必要的条件和服务保障。三是人大代表更要珍惜代表的主体地位。各级人大代表要特别重视、珍惜代表职务这一称号，珍视代表身份，严格要求自己，依法履职尽责，自觉接受监督，以自己的实际行动来实践代表的主体地位。
(三)关于代表执行职务制度
侧重点是要做到负责认真。1957年11月17日在莫斯科大学，毛主席会见数千名中国留学生时说，世界上怕就怕“认真”二字，共产党就最讲“认真”。人大代表执行代表职务必须要认真，依法严肃对待，并且要以负责的态度、积极的姿态做好会上的工作和参加好会下的活动，以脚踏实地的行动兑现代表的初心、实践代表的使命。习近平总书记特别强调，各级人大代表都要忠实代表人民履职尽责。人民选我当代表、我当代表为人民，贵在忠实、贵在负责认真。
人大代表在本级人大会议期间和闭会期间，要认真履行职责，体察民情、反映民意，宣传和组织群众，忠诚为党分忧、忠实为民代言。代表在审议列入人大会议议程的议案、报告时，要强调对党和国家负责、围绕中心服务大局，对法律负责、围绕议题遵守规则，对人民负责、畅所欲言民主集中，对事实负责、实事求是全面客观，做到言之有物有理有据可行。要着力健全议事规则、创新议事形式、完善审议程序、完善表决制度，努力提高审议的水平和效能，推动民主决策、科学决策、依法决策。要以质量的标准提好代表议案和建议，注意二者的联系和区别，在深入调查研究、认真准备思考的基础上，主要根据本级有关机关、组织职责范围内的事项和有关工作提出，联名提出应当共同负责，书面或者电子文档方式提出的都要符合有关格式要求。在本级人大会议上，代表的其他一些工作也要有制度的相应规定。人大代表在闭会期间的活动，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。各级人大常委会或者乡镇人大主席团要安排组织好代表集中视察和专题调研，特别注意成果的转化和实效；探索增强小组活动活力的方式方法，使代表小组真正活起来、动起来、实起来；扩大和深化代表对常委会或者乡镇人大主席团活动的参与，在代表的监督和促进下不断提升工作水平和质量；推进代表联系群众制度化、常态化、长效化，畅通社情民意的反映和表达渠道，与代表形成双向互动交流机制。
(四)关于代表保障监督制度
侧重点是强调加强和强化。
一是加强代表履职的保障。人大常委会加强对代表工作领导，专题研究、专门部署，联系代表努力做到真联系、取得真效果，还要统筹推进与“一府一委两院”共同联系人大代表工作。引导代表自觉维护合法权益，正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，通过人大常委会办事机构和工作机构或者乡镇人大主席团的工作为代表解除履职后顾之忧。人大及其常委会和社会上其他组织和个人，都要为代表执行代表职务提供相应保障。人大代表执行职务的保障，最根本的还是党的全面领导的政治保障。
二是强化对代表履职的管理监督。2014年11月中央关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报，明确提出各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督，各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督。中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知，明确提出强化对人大代表的管理监督。强化对代表的管理监督，需要依法进行，严格代表履职的法律要求和约束。还需要依纪进行，中共党员人大代表要受中共党章党规约束，其他代表也要受有关纪律约束。再就是需要依道德规范进行，代表要自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责，自觉践行社会主义核心价值观。必须把党的领导贯彻始终，完善工作机制，在党委统一领导下，形成分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局。要处理好支持、规范和服务、保障代表履职与对代表监督的关系，探索建立代表履职激励约束机制，促进代表自觉接受人民群众监督。
三是提高代表自身建设水平。习近平总书记要求各级人大代表自觉加强政治思想作风建设，提高依法履职素质能力。要在紧扣坚持三者有机统一中特别是在党的领导下搞好自身建设，围绕中心和大局，力戒形式主义、树立使命担当，使代表成为学习型、调研型、务实型、担当型的代表，政治上保持定力、工作上保持激情、作风上保持廉洁、行动上保持务实。加强对代表的纪律约束，使代表树立一个良好的会风、精神状态和形象。还要通过自身建设能力素质水平的不断提高，使办代表工作的事认真负责有好作风，办代表工作的文得体得法有好文风，办代表工作的会周到细致有好会风。
四、制度建设要顺应代表工作发展趋势
近年来人大代表工作有不少新的经验、做法和现象，呈现出了一些新的发展趋势。代表工作制度建设要顺应这一趋势，按照总结、继承、完善、提高的原则，百尺竿头更进一步，进一步推动新时代人大代表工作提质增效提高，更好地发挥人大代表的作用。
一是站位化，提高政治、大局、理论和时代的站位，紧紧围绕党和国家中心大局。站位是说一个事物的位置。位置很重要，屁股决定脑袋，站位对错决定成败。各项代表工作的开展，都离不开政治，特别是党的领导；都是党和国家中心大局工作一部分，不能游离于、脱离于中心大局工作。代表工作要提高站位、坚定正确的政治方向，从理论和实践的结合上，自觉同党的领导对标对表，树立增强大局意识，紧紧围绕新时代党和国家中心大局工作开展活动。
第二是系统化，放在与立法、监督等工作同等重要地位看待，人大及其常委会搞好统筹安排、组织实施。系统是说同类事物按一定的关系组成的整体。全国人大常委会从2020年开始，在以往每年的“一个要点两个计划”即年度工作要点和立法、监督计划的基础上，增加了代表工作计划，成了“一个要点三个计划”，使代表工作与其他方面的工作相辅相成、相得益彰。不少地方人大的代表工作，也是由人大常委会通盘计划、考虑。
三是常态化，用体制、机制和制度保证代表工作健康开展。常态是说正常的状态，这在工作上需要健全的、完善的规范和规则来保证。在现有的体制框架内，建立健全代表工作机制包括代表联络机制、不断完善相关制度包括加强和改进代表工作制度，来保证代表工作健康开展。人大代表工作也要推陈出新，树立品牌并不断擦亮，打开窗口并不断加以维护。
四是平台化，必要的平台建设和运用可以收到事半功倍的效果。平台是泛指进行某项工作所需要的环境或者条件。代表联络机构的建设进一步加强，代表之家、代表联络站、代表工作室、代表联系点等代表履职的实体性工作平台由下而上普遍建立，以电子化、信息化、标准化为手段的网络平台升级换代，推进代表活动载体多样化、便捷化。
五是精准化，有的放矢，注重相关活动的专业化、个性化和量化。精准是形容非常准确或者正确。例如在地域性代表小组基础上依照代表职业或者行业组建专业代表小组开展活动、代表培训任前任中注重需求性和个性化、建立健全代表履职考评登记制度等，以有针对性地提高代表履职能力和代表工作效果。
六是联动化，形成合力解决问题。联动是说若干个相互关联的事物其运动或者变化正相关的效应。例如上下级代表就本行政区域内的共性问题分别提出建议，或者尝试跨行政区域联合调研考察，不同层级的代表一起搞专项视察、专题调研、接待选民，一些地方街道建立的代表议事会由驻街各级代表共同参与等。不同层级和区域的代表横向联合、上下联手以互动联动，与有关方面相互支持协同配合，形成整体合力、效应，更有助于推动一些“老大难”问题的解决。
七是实效化，踏石留印、抓铁有痕。实效就是要讲实际的效果。代表工作的出发点和落脚点，就是支持、规范和服务、保障代表依法履职，充分发挥代表作用，因此更加注重反对形式主义、官僚主义，把法律规定用足、用够、用活、用好、用有效，同时根据实践发展需要依法创新，坚持与时俱进，注重求真务实，善始善终、善作善成。
各级人大代表和从事以及关心人大代表工作的同志，牢记初心使命，奋进新征程、建功新时代，以饱满的热情、扎实的行动，为代表工作制度的健全和完善，做出新的更大的努力，以此来助推国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家。
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