党的十八大以来人大监督工作的新进展

席文启

　　人大的监督，是宪法和法律规定的代表国家和人民进行的监督，也是在国家层面具有最高法律效力的监督。党的十八大以来，在习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的指导下，在党中央和全国人大的引领和推动下，人大监督工作在理论和实践两个方面都取得了可喜的进展。我们这里仅就人大监督工作在若干领域、若干方式及若干趋势，做些初步梳理。

　　一、若干领域监督工作领域的新进展

　　1、预算监督工作的新进展。在预算监督领域，中央和全国人大成为主要推手，密集出台了很多文件和决定。2015年，中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》强调加强预算决算的审查监督工作，特别是对预算安排的合法性、完整性、可行性，重点支出和重大投资项目是否适当要求进行重点审查，而且提出要健全监督机制，推进预算公开，要采取多种形式听取代表和有关方面意见。此后，中央对加强预算监督、财政监督又相继采取了许多重要措施。比如，建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制；建立改进审计查处突出问题整改情况向人大报告的机制；建立政府向人大报告国有资产管理情况制度；提出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见等。同时，全国人大率先垂范并积极推动中央要求的落实。2017年全国人大财经委向全国各省推广广东省预算联网实时监督的经验，并倡导向市县级扩展；2021年全国人大常委会预算工委就加强和改进预算审查监督和加强国有资产管理监督召开专题座谈会，交流经验促进工作；2021年全国人大常委会通过新修订的《加强中央预算审查监督的决定》，就预算审查监督提出了更加全面更加严格的规定等。同时地方人大也非常努力，比如，预算联网实时监督已经走向全国、走向区县；四川省人大制定了预算联网监督工作标准，要求全省统一进行规范性操作。

　　2、监督司法工作的新进展。在监督司法领域，全国人大和一些地方人大都做出了积极贡献。比如，南京市人大通过代表旁听庭审工作开展对庭审工作的评议和测评；武汉市人大出台了案件审查工作要求，开展对司法案件的实质性监督；西安市人大制定了监督司法的办法，加强对司法机关和司法人员的监督，这些做法为监督司法提供了不少新思路、新经验。我们介绍几个例子。2020年12月，西安市人大常委会通过《监督司法工作实施办法》。其议题来源为：监督议题可以是听取专项报告、执法检查、调研视察发现的问题，可以是代表和群众反映的问题、社会普遍关注的问题，也可以是人民陪审员、人民监督员反映的问题，也可以是司法机关要求监督的问题。其监督要求为：执行宪法法律法规人大决议决定重大措施出台和实施的情况、常委会审议并作出决议决定事项的落实情况、两院履职方面的重大部署重要活动的情况、人大选举任命人员的立案侦查及受到法律处理的情况，对代表限制人身自由或进行刑事审判的情况、重大暴力抗法事件及其处置的情况、错案追究的情况、重大赔偿情况、群众反映强烈的刑事案件情况等，都要书面报告人大常委会，列入监督的内容还包括对人大常委会任命的两院人员的履职评议等。比如。2020年9月，南京市人大出台《关于组织人大代表旁听评议法院案件庭审工作暂行办法》，推动旁听庭审工作常态化、刚性化。该规定改变过去由法院邀请代表旁听的做法，改由人大主导组织、法院负责实施；旁听什么由代表选择，把旁听作为人大代表的一项监督性职权。该办法于2021年3月首次实施，并发布了10件备选案件及基本案情简介；组织代表在一周内报名，结果164个代表就10个案件均有报名。旁听结束后集中评议，市法院相关部门和合议庭全员参与听取代表评议，并由代表发表评议意见、填写评议表、现场打分。这就使得代表旁听庭审成为一个比较正规的监督司法形式。

　　3、任后监督工作的新进展。2015年中共中央18号文件提出：“加强对人大选举和任命干部的监督。”这应该是中央发出的对人大选举任命干部进行任后监督的动员令。自此以后，各地陆续开展或恢复了对人大选举和任命的国家工作人员进行述职评议工作，而且这一轮的任后监督比起监督法出台以前，其做法更规范，形式更丰富，效果更突出。比如，从2015年开始，安徽人大在省委支持下，省市县三级人大统统开展了述职评议工作，并且进行述职测评现场打分，取得了很好的效果；2019年重庆市人大常委会在总结区县人大开展述职评议的基础上，作出决定将之推广到全市范围；江苏省三级人大系统普遍开展了任后监督工作，取得了很好的成效；2019年12月，浙江省委印发《关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》，其中提出人大常委会可以开展对人大任命干部的述职和测评。同时，有的地方在党委统一领导下把任后监督与干部任职调整结合起来，有的地方把这种任后监督扩展到员额制法官和检察官的述职评议，等等。可以说，任后监督势头强劲，正在逐步遍及地方各级人大，这应该是人大监督取得重要进展的几个领域之一。

　　二、若干监督形式的新进展

　　备案审查工作的新进展。规范性文件备案审查是监督法规定的监督形式之一。备案审查是国家机关通过“备案”和“审查”相结合的方式对规范性文件进行监督的制度。备案审查遵循政治性、法律性、适当性相统一的审查标准。备案审查具有保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一、促进提高规范性文件制定水平和提高立法质量功能。这项工作起源于80年代。在八二宪法中规定了立法监督制度，2000年制定的立法法正式确立了备案审查制度，2006年制定的监督法对备案审查制度进行了完善。十八大以来，备案审查工作明显提速。2015年修订的立法法进一步补充完善了备案审查制度；同年7月，中共中央办公厅转发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，文件中提出了“有件必备、有备必审、有错必究”的原则。2017年12月起全国人大常委会建立了听取审议备案审查工作报告的制度。2018年8月全国人大常委会法工委在广州市召开规范性文件备案审查信息化平台建设现场演示会，并就加快备案审查信息化建设提出了具体要求。2019年12月委员长会议审议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，对此前的有关规定进行了梳理、修订和完善。同年底，全国人大完成了备案审查信息平台建设，实现了备案审查工作全过程的电子化，相关数据库建设也基本完成。2020年全国人大常委会法工委备案审查室推出了用于指导地方备案审查工作的　三部相关著作(包括《规范性文件备案审查理论与实务》、《法规、司法解释备案审查工作办法》、《规范性文件备案审查案例选编》)。2020年10月全国人大常委会法工委在岳阳首次召开备案审查工作经验现场交流会，推广包括岳阳市人大在内的先进经验，推动备案审查工作的进一步开展。2021年2月国家法律数据库正式开通运行。这些文件、会议、做法和措施都为地方进一步开展备案审查工作提供了动力、支撑和榜样。

　　从地方人大来看，在落实监督法中关于备案审查规定的初期，不少地方人大采用了被动审查的方式。由于开始时既没有经验、也没有力量，这种情况在所难免。关于被动审查，我们可以举北京市人大常委会2015年曾经应某公民提出的要求对市政府《<北京市见义勇为人员奖励和保护条例>实施办法》进行审查的建议为例。该文件规定见义勇为人员申请奖励和保护的时限为30个工作日，申请审查的公民认为　这个规定不利于对见义勇为者进行鼓励，有违立法本意。经审查后认为，该说法确与保护和奖励见义勇为人员的立法精神确有不合之处，可能导致当事人丧失获得保护和奖励的机会，要求文件制定者修改这一规定。但是近年来，各地人大按照备案审查工作的“三必”原则，迅速改变被动状态，取得了很大的进展和长足的进步。比如，湖南省岳阳市人大常委会自2007年建立备案审查工作机构以来，很快建立健全各种制度和工作机制，并连续13年听取专　项工作报告。近年来连续纠正若干件政府规范性文件，开展城建领域51件文件专项审查清理　工作，并将报备范围扩展到两院，同时实现了报备、审查全流程电子化。比如，重庆市人大常委会2020年10月制定了《规范性文件备案审查基准》，首次明确5项判断标准，使备案、审查、纠错各环节在操作上有章可循，解决了审什么、怎么审的问题。该审查基准在形式上采用了“条文+案例”的体例，从全国人大法工委印发的案例选编和重庆市自己的案例中精选了40个实例，作为工作参照，成为地方性法规体　例上的重要创新。

　　询问、质询和专题询问的新进展。1954年宪法规定可以搞质问，1982年宪法把它区分为询问和质询，询问和质询都是法律规定的监督形式。询问比较简单，就是代表大会及其常委会在审议报告、议案时，本级一府两院及有关部门应该到场，接受并回答代表、委员的询问。现在，许多地方的代表大会召开期间或前夕设置了专门的代表询问环节；北京朝阳区人大常委会在审议专项报告前还专门嵌入了组成人员询问环节。应该说这种询问对于一府两院是不构成什么压力的，而质询就是比较刚性的监督形式了。法律规定：代表在大会期间、常委会组成人员在常委会会议期间，可以依法联名提出质询案，由主席团或者委员长会议、主任会议决定受质询机关在何种场合以何种方式进行答复。由于质询监督的形式正规、程序严肃、运作复杂、场合庄重，并且往往与问责、追责联系在一起，因此这种监督方式还是具有一定力度的。比如，2015年浙江省丽水市人大常委会会议上，有9名常委会组成人员提出了一个针对经济开发区水阁污水处理厂出厂水质连续3年多次不达标问题的质询案。主任会议决定由受询单位书面答复。但是，首次答复不合格，人大常委会要求退回重写。第二次答复，质询人员做了进一步的询问，直到被质询方明确承诺进行四项工程改造，确保到2017年底实现达标。这次答复，经人大常委会投票表示满意。然后，人大常委会就此事进行了两年多的持续性监督，中间受质询方也持续地向人大常委会报告工作进展情况。2017年经过连续4个月的验收检测，出厂水质均达到了一级A类排放标准。至此，历时3年的质询案圆满结束。

　　专题询问是全国人大常委会在2010年的一项创新。全国人大常委会在2015年还制订了一个相关文件，对这项工作进行总结和规范。专题询问这种监督形式的性质和力度介于询问和质询之间，属于半刚性的监督形式，如果运用得好，是会取得比较好的效果的。这里的关键是问的如何。应该在专题限定的范围里，允许随机提问和追问；如果仅仅是问方设计好问题，答方事先做好准备，然后背书式回答，回答后满意不满意也不再追问，那就带有做秀的嫌疑了。可喜的是，许多地方人大在实施专题询问时，在专题范围内可以随机提问也可以进行追问，而且有的还对答问方进行了满意度测评，这就使得这种监督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。这种监督形式，虽然依旧顶着询问的帽子，但是已经在内容和形式方面均突破了询问的简单形式。首先，形式上有变化。它已经不是作为代表个人与国家工作人员个人之间随机的问答了，而是人大常委会有目的、有计划、有组织、有程序的正式的监督工作了。其次，内容上有变化。它已经不是原来意义上的代表知情权的一般运用了，而是在已经初步了解情况的基础上由权力机关对执行机关进行的问责、甚至是追责了。值得注意的是，栗战书委员长近年来对专题询问有一个评价，认为经过两届人大的探索实践，它已经成为一种比较成熟的监督形式，并把它与其他经常使用的法定监督形式相提并论了。我们举一个浙江省温岭市开展专题询问的例子。温岭市开展专题询问的做法：一是选好议题，真正做到了围绕中心、贴近民生、问题导向、讲究实效；比如围绕大会议案开展专题询问等。二是敢于亮剑，对于询问的对象，只告诉专题范围，不告诉问什么问题；而且通过调研掌握第一手材料，在此基础上发问、追问，这样才能触动要害、触及灵魂；而且对答问开展测评打分。而且他们认为，专题询问怎么问，是个“技术活儿”，最能够体现出专题询问的力度和水平。三是询问活动民主开放、生动活泼。线上线下结合，建立直播渠道，群众关注度、参与度很高；而且党委、纪委统统到场。四是对整改抓得紧。要求7天内报告整改方案，3个月出整改结果。他们这个做法是从2010年开始的，每年两场，已经坚持了10余年，成为人大监督的一道亮丽风景。

　　特定问题调查的新进展。法律规定：在代表大会及其常委会认为必要时，可以依法组织特定问题调查委员会就特定问题进行调查，并规定了特定问题调查委员会的组织程序、人员构成和结果处理。法律还规定了特定问题调查的适用范围，即各级人大常委会对属于职权范围内的事项需要做出决议决定，但有关重大事实尚不清楚的，可以组织特定问题调查委员会。就是说，特定问题调查可以是为开展立法工作、讨论决定重大事项工作做准备而开展的；可以是对人民群众或社会舆论广泛关注而且影响重大的社会问题做出回应而开展的；也可以是针对国家机关及其工作人员发生比较严重的涉嫌违法事件而进行的(那将很有可能直接涉及重大违法案件的查处)。应该说，这是用途比较广泛的一种监督形式。有些地方只是把它理解为发生重大涉嫌违法案件时的调查，这就有点窄了。这可能是这种监督形式目前运用不够普遍的一个原因。另外，在监督法关于特定问题调查的有关法律规定当中，有一个说法，即可以聘请专家参与特定问题调查委员会的工作。这一条规定实际上是为引进第三方参与人大监督工作提供了法律依据。可喜的是，近年来，特定问题调查有了不小的进展。比如，浙江省云和县人大常委会于2014、2015连续两年开展了对财政资金存量和固定国有资产

　　(包括土地和房屋)存量的特定问题调查，查出闲置资金和固定资产数额巨大，并据此作出相应决议决定，有效地盘活了资产，促进了经济发展。比如，浙江省桐庐县2020年就医保扶贫工作开展特定问题调查，在开展自查和调查的基础上，常委会听取和审议该委员会的调查报告，就调查所发现的7个方面的问题，有针对性地作出决议，限期整改，取得了很好的实效。这些实例为我们更加广泛地应用特定问题调查提供了经验范例。

　　代表约见国家机关工作人员的新进展。代表可以约见国家机关工作人员，是代表法的规定。代表法第22条规定：代表进行视察，“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”除此之外，关于代表约见问题，并没有更多的规定。我们似可对代表约见做如下理解。代表的这种约见权，是从代表视察中引申而来的一种权利，是通过约见国家机关工作人员从而向其当面提出建议批评意见的一种权利，也是具有监督性的一种权利。对于这种约见，法律没有规定代表必须联名，似乎代表个人可以提出，也可以几个人联名提出。当然，一般说来，代表提出约见，应当向各级人大常委会或者乡镇人大主席团提出，由人大常委会或者主席团告知被约见人员并选择适当的方式组织实施。但是，作为代表个体或者若干人行为的代表约见，如果缺少人大常委会或乡镇人大主席团的精心组织和大力支持，是很难进行实施并取得相应效果的。要把代表约见作为一种有法律效力的监督形式运用起来，就需要人大常委会或者主席团的积极介入和认真组织并进行相应的规范。从目前的实际情况来看，在各地开展的代表约见活动中，都是由于人大常委会和主席团发挥了积极作用而取得成效的。可以说，从简单的代表约见官员突出意见建议到演变为由人大常委会或者主席团根据代表要求组织正式的约见活动这种监督形式，正是人大常委会或乡镇人大主席团发挥了设计并组织实施作用的结果。这应该说是地方人大在实践中对监督形式不断丰富创新的产物，也是监督工作在方式方法上不断取得新进展的一种表现。比如，浙江省东阳市人大常委会自2013年起建立并实施代表约见制度规范，对法律规定的代表约见国家机关负责人一事，细化了工作流程，拓展了议题来源，明确了约见规则，制定了代表意见办理的要求，解决了许多过去解决不了的老大难问题。比如，浙江省绍兴市柯桥区平水镇人大把代表约见活动推到了行政村一级。2018年11月，平水镇王化片中心村，在村代表联络站举行首次人大代表村级约见会，与会代表共提出8个问题，包括饮用水源保护问题、村集体闲置厂房利用等。镇政府相关负责人逐一做了答复。镇政府一时难于解决的问题，由镇人大主席团报请区人大常委会协助推动解决。代表约见工作在平水镇已经形成了一套成熟做法，包括约见问题的来源、约见会议的组织、约见意见的办理和督办等。可以说，在地方人大代表约见正在逐渐成为一种规范化的监督形式。

　　应该说，在经常运用的各种监督形式中，包括听取审议专项工作报告、执法检查，也包括工作评议等等，在十八大以来的实践中都取得了相当可观的新进展，我们不再一一列举。

　　三、近年来人大监督工作发展的新趋势。

　　近年来在党中央和全国人大的推动下，地方人大开展监督工作是有许多进展的，也创造了不少新的做法和经验，逐渐形成了人大监督工作的一些新的趋势，概括起来可以归纳为几个方面。

　　1、量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如：针对听取专项工作报告和执法检查审议意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理情况、针对人大选任干部的履职情况，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种新的监督形式。举例来说，上海市各区县人大普遍开展了听取审议专项报告和执法检查审议意见书落实情况的满意度测评。可以说，人大监督工作走向量化，是一个很明显的趋势。

　　2、精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，前面提到的浙江云和县人大2014、2015年先后对财政存量资金和国有资产情况开展特定问题调查，并分别做出决议，促进了资金合理使用以及闲置土地、建筑面积等的有效运用。这种监督，其目的是要搞清楚自己的家底，都是朝着监督精准化方向做出的努力。比如，四川巴中市人大常委会在开展饮水质量、食品安全等专题询问之前，组织明察暗访，拍摄专题片，在专题询问现场播放，令现场人员惊叹不已。他们注重用准确的事实提出尖锐的问题，推动问题的解决。精准化监督的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能击中要害、入木三分，这就有助于解决问题、产生效益。这样的监督就有力度、也容易出效果。

　　3、硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。这有两个方面，一是一些可软可硬的监督形式，逐渐地硬起来了。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。前面讲过的温岭市的专题询问就是这种做法。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，特别是安徽省、重庆市等已经实现了述职评议的全覆盖；湖南省衡东县人大常委会把工作评议与干部任免结合起来的做法，也有很好的效果。二是一些刚性监督形式运用起来了。比如，质询、特定问题调查等比较刚性的监督形式，逐渐得到了比较广泛的应用。除了前面提到的案例以外，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查；云南昆明针对环境空气质量下降的质询案、广西梧州对检察院的质询案等等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐走向硬化。

　　4、借力监督。借力监督有两种方式，一是借助于某些监督机关推进人大监督，比如激活体制内的监督机制，借助于检察院、审计等机关开展人大监督工作。北京市人大常委会曾经作出过要求检察院系统加强诉讼监督的决定，也曾经年年听取政府审计部门的绩效审计报告，并以此倒逼财政预算的加强和改进。二是借助于某些第三方力量开展人大的监督工作。我们这里主要说说后者。引进第三方参与人大工作，最早应该是在立法领域首先采用的。比如，2008年北京市人大常委会对奥运筹备期间人大常委会所立的若干个相关地方性法规或规范性文件，打捆组织了一次全面的评估，其中就包括引进第三方同时进行评估。近年来，这种做法进入了监督工作领域，包括预算审查、执法检查、建议办理等方面。比如，在2019年全国人大常委会开展的对水污染防治法的执法检查中，首次引进第三方开展评估，参与监督。这种做法的好处至少有三个方面：一是弥补了人大监督工作在专业水平方面的某些不足，提升了人大监督的底气；二是其形成的监督结果更加客观公正，易于为监督对象所认可，提升了监督工作的权威；三是使得人大监督更加易于取得社会各界和公众舆论的广泛认同，取得了比较好的监督效果和社会反响，　有利于提升社会群众对人大制度的自觉和自信。可以预期，随着全国人大将之运用于执法检查，这种引入第三方参与人大监督工作的方式，将在人大监督中得到更加广泛的运用。

　　以上所说，是作者对十八大以来人大监督工作新进展进行初步汇集和梳理的结果，远未包括人大监督工作进展的各个方面。可以说，十八大以来，在党中央和全国人大的大力推动下，在各级地方人大的努力下，人大监督的领域不断扩展，人大监督的方式日益丰富，人大监督的效果日趋明显，这些应该是新时代人大监督工作的一个明显特征。