陈永
2020年6月5日，市十五届人大常委会第二十二次会议审议通过了《北京市医院安全秩序管理规定》(以下简称《规定》)，法规自2020年7月1日起实施。这次立法首次由市人大监察和司法委员会、教育科技文化卫生委员会两个专门委员会联合提起法规议案，是地方立法对“小切口”的一次有益尝试，在立法思路、制度设计、具体措施的针对性和操作性方面也都有创新探索。为推动法规得到有效贯彻落实，市人大常委会及时将检查规定实施情况列入2021年监督工作计划，在法规实施不满一年之际，于2021年5月中 旬正式启动执法检查，7月底召开的市人大常委会第三十二次会议上刚刚听取和审议了《北京市人大常委会执法检查组关于检查<北京市医院安全秩序管理规定>实施情况的报告》。
一、聚焦医务人员安全，“小切口”立法使靶向更加精准
“小切口”立法是近两年地方立法中经常提及的概念，但什么是“小切口”立法，“小”到什么范围、“切口”在什么地方合适，需要进一步探索。在这次立法起草过程中，我们聚焦维护医院安全秩序，更好保护医务人员安全这一“小切口”，意在使靶向更集中，措施更明确，操作更具体可行。
(一)法规题目的“小切口”
医院安全包括许多方面，涉及医院秩序安全、医疗安全、消防安全、护理安全、医用危化品安全、食品卫生安全等等，一部“小切口”的地方立法不可能解决医院所有的安全问题。面对连续发生的暴力伤医案件，最迫切需要解决安全问题是如何维护医院正常诊疗秩序，保护好医务人员人身安全和人格尊严，向全社会释放关心关爱医务工作者、依法加大对暴力伤害医务人员防范打击力度的强烈信号，决不能让英雄流血又流泪，决不能让伤医案再次在北京发生。我们选择用“医院安全秩序管理规定”，就是将医院安全的重点放在秩序和解决暴力伤医问题上，聚焦如何通过有效的制度设计和预防措施，确保最大限度地防范和减少扰乱医院安全秩序、侵犯医务人员安全的事件发生。
(二)立法目的的“小切口”
立法目的是制定法律法规的初衷和所要实现的目标，必须是非常明确的。针对起草过程中关于注重利益平衡和平等保护的意见，我们认为立法不应是简单的搞平衡，患者的合法权益当然要受到保护，但却不是这次立法要解决的问题。医务人员是守护人民群众生命健康的白衣卫士，如果不对暴力伤医做到零容忍，医务人员最基本的执业安全得不到保障，没人愿意当医务人员，最终受到伤害的必是广大患者。维护医院安全秩序，保障医务人员安全，其实也是保障每个患者的生命健康和社会公共利益。
(三)主要内容的“小切口”
立法主要内容体现着立法要解决的主要矛盾。立法过程中有意见提出，加强医院安全秩序管理，核心在于预防和化解医疗纠纷，应当通过此次立法细化相关制度规范。需要明确的是，不管是医疗纠纷，还是医患矛盾，都不能成为威胁或伤害医务人员人身安全、扰乱医院安全秩序的理由。如果从医疗纠纷和医患矛盾问题入手延展到医院安全秩序和医务人员安全，将带来更加复杂的法律关系和问题，立法目的也不明确。这部法规旨在维护医院安全秩序，保护那些防病治病、救死扶伤、保护人民健康的医务人员，防范和打击的是侵犯医务人员安全的行为，而不是去解决医疗纠纷和医患矛盾，在《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗事故处理条例》等上位法对医疗纠纷处理已有明确、详细规定的情况下，法规不宜作出过多重复规定，保留原则性规定即可。
(四)立法体例的“小切口”
将法规定为“条例”还是“规定”，不仅是个名称问题，更是个体例问题，这也在立法过程中讨论比较多的。从立法技术来讲，“条例”的体例结构比较完整，要有章、节、条、款、项等等。这次立法由于规范事项比较集中，即重在解决医院安全秩序和暴力伤医问题；体例结构相对简单，条文数目不多，只有三十一条。同时，对安检的规定、对发现禁限带物品的处置、对有就诊安全隐患人员采取的预防性措施、治安保卫人员对涉医案事件第一时间处置要求等，针对性和操作性都很明确。从“小切口”的要求考虑，法规在名称和体例上选择了“规定”，而不是“条例”。
二、积极探索创新，充分发挥地方立法补充创制先行作用
这部法规是北京原创，国家没有直接对应的上位法，在全国都具有典型示范意义。立法之初，在国家层面缺乏相关上位法规定的情况下，市人大常委会针对医院安全秩序立法题目小、针对性强、问题聚焦等特点，紧密结合本市实际，准确把握立法空间，有效发挥地方立法创制功能，立足保护医务人员人身安全和人民群众合法权益，坚持立法先行，敢于制度创新，充分体现地方立法特色。
(一)建立安全检查制度
安检是有效防范伤害医务人员的禁限带物品进入医院的重要预防措施，对于意图携带禁限带物品进入医院的违法犯罪人员能够形成明显震慑。国内外均有医院进行安全检查的先例，法规出台前，我市已有一些医院(如友谊医院、解放军总医院等)采用安检措施，具备一定的实践基础。考虑到各类医院的不同情况，法规要求其建立安检制度的同时，对医院具体采取何种安检方式留有空间，医院可以根据实际情况自行选择安检方式。
(二)完善医警联动机制
基本医疗卫生与健康促进法明确规定，医疗卫生机构执业场所是提供医疗卫生服务的公共场所，任何组织或者个人不得扰乱其秩序。但是医院又不同于车站、商场等一般的公共场所，作为特殊的公共场所，医院执业场所既包括单位自身的内部空间，又包括广大患者就诊的公共空间，这两个空间在地理位置上相互包含，难以切割。正是出于这样的考虑，法规明确医警联动是医院安全秩序管理工作中应当坚持的基本原则之一，并贯穿医院安全秩序管理工作的全过程，其具体内容包括建立联席会议制度、定期会商通报信息、共同分析医院治安形势、开展矛盾纠纷排查调处、进行风险评估预警、协同处置涉医安全事件等。法规在不可能对所有的处置场景进行全面列举的情况下，详细规定了安检、高风险人员进入医院、发生涉医安全事件三种突出情况下的处置措施，细化相关工作机制，使医警联动能够真正落地。
(三)赋予医务人员暂停诊疗的权利
当人身安全受到暴力威胁，除负有特殊法定职责的人员(如军人、警察)应忠于职守外，人人都有避险自保的权利，医务人员也不例外。从权利对等的角度看，当医务人员人身安全受到来自就诊人员或其陪同人员的暴力威胁时，医务人员继续诊疗的环境条件已不复存在，实际情况也不允许其继续诊疗。在这种情况下规定可以暂停诊疗，既是保护医务人员的人身安全，也是保护其他患者接受诊疗的权利。为防止暂停诊疗的滥用，法规同时规定，威胁人身安全的情形消失后，医院应当及时恢复诊疗。
法规实施一年来成效明显。
一是安检制度初见成效。全市现有二级及以上医院308家，已实行安检的有279家，占比90.6%；其中三级医院124家，基本实现了全覆盖。《北京市医院禁止、限制携带物品名录》自2021年4月9日实施以来，全市共检出禁限带物品7416件。安检制度的建立，有效阻断了各类危险源流入医院，切实发挥了医院安全防范第一道关口作用。我市医院建立安检制度的做法被国家卫生健康委、公安部联合发文向全国推广。
二是安防水平明显提升。医院立足自身实际，健全完善安全防范系统，加强人、物、技防建设，运用信息化手段持续提升安全管理工作水平。目前，全市超过95%的二级及以上医院已设置治安保卫机构，安保人员配备基本满足需求。262家医院安装了一键报警装置，安装率为85.1%。86家医院配备了人脸识别系统，有利于快速识别高风险就诊人员，做到早发现、早防控、早处置。
三是医警联动持续深化。完善三级会商机制，落实联席会议制度，加大卫生健康部门、公安机关与医院的信息互通、工作联动，有效预防、处置涉医风险隐患和安全事件。加快推进医院警务室建设，279家二级及以上医院已设立警务室，设置率为90.6%，投入警力629人。依法打击各类涉医违法犯罪行为，《规定》实施至今，全市公安机关共受理涉医违法犯罪案件74起(刑事案件7起、治安案件67起)，涉医违法犯罪案件数量比《规定》实施前同期下降10.8%，其中刑事案件数量同期下降65%，我市医院安全秩序总体平稳。
三、坚持人大主导，充分发挥代表主体作用
(一)坚持人大在立法中的主导作用
早在立法工作启动之初，市人大常委会相关工作机构已加入立法工作专班，直接参与法规草案的起草和整个立法过程。人大加入工作专班，有利于及早发现立法中的矛盾和焦点问题，有效避免信息获取的脱节和断层，通过共同研究、充分沟通的工作方式，也有利于克服立法中的部门利益偏向，提高立法质量和效率。
立法工作近年来一直强调发挥人大主导作用，但何为主导、怎样主导，一直处在探索过程中。我们认为，主导作用不是权力，而是责任和担当；不是擅作主张，而是在党中央集中统一领导下进行；不是简单的牵头参与，而是在选题立项、起草调研、审议通过中都要发挥实质性统筹安排、严格把关、确保质量等作用。随着立法进入不同的工作阶段，相关责任部门会发生变化，但这并不意味着主导权的变化。对于整个立法项目而言，绝非某个部门、甚至某几个人员便可决定，而是各部门集合发力，按照地方立法工作格局的思路，充分发挥人大制度的优势，坚持问题导向，回应人民需求，拓宽代表和人民参与立法的渠道，使立法更接地气、察民情、聚民智、惠民生。
人大主导要将理念思路、工作方法贯穿于立法全过程，敢于和善于解决那些争议集中、矛盾突出的问题，防止和克服立法中的利益偏向。在医院安全秩序立法中，市卫健委、市司法局希望借立法一并解决医疗纠纷和医患矛盾问题；但也有观点认为应当突出维护医院安全秩序的立法本意，防止稀释立法初衷。针对这一争议，我们注意广泛收集意见，对各方提出的不同主张逐条梳理分析，将合理意见充分吸收，在立法价值取向的矛盾焦点问题上敢于“切一刀”，坚持维护医 院安全秩序的主旨，医疗纠纷和医患矛盾依照其他法规及文件进行规范，使立法真正解决现实问题。
(二)充分发挥人大代表在立法、监督等工作中的主体作用
立法工作之初，正是新冠肺炎疫情较为严
重的时候，我们积极克服疫情对开展实地调研造成的不便影响，结合立法工作实际，多次通过视频会议、书面征求意见等形式、广泛听取人大代表(特别是关注卫生健康工作的代表)的意见建议，正是在多次调研的基础上，逐步明确了立法思路和主要内容。
为了凝聚立法共识，积极扩大人民群众有序参与立法的途径，最大程度体现和维护人民利益，市人大常委会充分发挥人大代表的主体作用，依托“万名代表下基层”开门立法工作方式，同时向全市三级人大代表征求对法规草案中核心条款、重要制度设计等的意见建议，为完善草案内容、提高立法质量奠定坚实基础。据统计，征求意见的对象包含市、区、乡镇三级人大代表13464人，共有5250位人大代表反馈意见建议达6079条，针对收集到的意见建议，工作专班认真整理研究，并在法规草案的修改过程中进行了充分吸收。
执法检查中，我们同样重视发挥代表主体作用，在疫情防控新常态的情况下，采取市区两级联动检查、明查与暗访相结合、常规检查与随机抽查相结合、委托第三方调查等方式，力争全面掌握法规实施情况。一是积极邀请代表参加执法检查实地调研。执法检查组共召开全体会议2次，6次赴13家二级以上医院开展实地检查，参加的代 表达近200人次，其中不乏在立法阶段就参与其中的代表，对医院安全秩序管理工作给予了持续关注。二是依托常委会办公厅开发的微信小程序“北京人大代表履职”，鼓励代表可以通过小程 序将自己日常去医院时发现的问题随时记录并同步上传，有利于及时发现实地检查时因有所准备而不易被发现的问题。三是委托十六区人大常委会同步对本辖区内法规实施情况进行了检查，区人大代表也积极履职、参与其中，在更大范围、更深程度发挥了人大代表察民情、汇民意、聚民智的优势和作用。
四、坚持依法监督，执法检查彰显人大监督刚性
执法检查是监督法赋予各级人大常委会的法定监督职权。人大开展执法检查，既不同于一般的工作检查，也不同于行政执法，而是行使宪法法律赋予的监督权，保证法律法规得到有效实施的重要手段。十三届全国人大以来，栗战书委员长给执法检查定的调子是，人大的执法检查要长出“牙齿”，成为法律巡视的利剑。在疫情防控常态化的情况下，我们坚持依法原则，聚焦检查重点，坚持问题导向，改进工作方式，把这次执法检查作为一次法规宣传和实施再动员、再部署的过程，及时督促有关方面切实解决问题、持续改进工作，充分体现人大监督刚性。
(一)聚焦检查重点，发挥执法检查“全面体检”作用
这部法规作为“小切口”立法的积极实践，法规规定的各项制度、措施都很具体，对政府及其相关部门、医院及其举办者的职责划分规定的也比较明确。执法检查中，我们紧扣法规内容，对照检查重点涉及的法规条文，充分发挥执法检查“全面体检”的作用，切实推动法规的各项内容真正落到实处。
这次执法检查我们列出了五个方面的检查重点，共涉及法规条文22条。具体内容包括市、区政府落实医院安全秩序管理职责；卫生健康部门落实医院安全秩序管理职责，落实联席会议制度，建立全市医院安全保卫信息平台；公安机关落实医院安全秩序管理职责，警务室设立及运行，开展涉医安全案事件预防处置，依法惩治涉医违法犯罪；医院及其举办者落实医院安全秩序管理职责，建立健全安全防范系统，落实安全检查制度，以及采取陪诊、回避诊疗、保护性约束或医疗措施等情况；以及法规实施过程中存在的困难或问题。
按照执法检查所列的重点，在实地检查13家医院的过程中，医院是否实行了安检、是否配备了专职治安保卫人员、重点部位是否安装了一键报警装置、警务室建设是否规范、驻院民警和医院治安保卫人员应急处置流程是否规范、医患关系调解部门作用发挥情况等等，都是执法检查组必查的内容。只有按照法规条文逐条对照、详查细抠，才能真正了解法规实施是否到位了，是否从“纸面上的法”真正落实为“行动中的法”。
(二)坚持问题导向，检查找准找实问题
在今年年初的市人大常委会机关工作部署会上，李伟主任讲话强调，人大开展监督工作特别是执法检查，要开列问题清单，督促整改落实。“问题清单+督促整改”是市委对人大执法检查工 作提出的新要求。用好这一机制，切实发挥好执法检查“法律巡视”利剑作用，关键还是要把问题找准、找实。我们认真落实“问题清单+督促整改”工作要求，在执法检查报告的基础上，细化形成了包括10个方面共涉及68家医院的问题清单，交由市政府相关部门研究处理。
在政府及其相关部门职责落实方面，由于本市医院隶属关系较为复杂，政府相关部门对部委、部队和企业所属医院的监督指导存在一定困难，推动《规定》全面实施有难度。对医院在开展安全秩序管理工作中存在的资金筹措困难较大、经费保障不足等情况，在政策支持和统筹协调上还有提升空间。全市医院安全保卫信息平台仍在建设中，信息共享未能充分实现。
在思想认识方面，有的医院对《规定》贯彻实施不重视，安全风险防范意识不到位，对加强安全秩序管理、保护医务人员安全的重要性认识不够；在教育培训方面，有的医院对医务人员的安全防范培训不到位，有些医务人员不能熟练使用一键报警装置，对《规定》赋予的暂停、回避诊疗等权利不掌握。
在治安保卫机构和人防力量建设方面，部分医院没有明确治安保卫专门机构，未能按标准配备专职治安保卫人员；现有安保力量布局不合理，值守点位单一，涉医安全事件应急响应不及时，有效应对处置突发安全事件能力不足。
在安全防范系统建设方面，受办医主体类型、经营状况不同等因素影响，各类医院的建设水平参差不齐，安防设施配备不够均衡。部分医院尚未安装一键报警装置，视频监控未能达到规定覆盖标准，系统老旧图像质量不高，存在监控盲区。
在落实安检制度方面，部分医院安检部位选定不科学合理，预留等候空间不足，就诊高峰易造成人员拥堵。有的医院在主要入口处没有实行安检，有的安检人员缺乏相应资格，还存在着安检设备“设而不用”、无人值守、以查验“健康宝”“测温门”代替安检等情况，安检流于形式。在医院警务室建设方面，受限于既有规划和建筑布局，部分医院警务室位置偏僻，不利于及时出警，不能有效发挥显警震慑作用；公安机关警力有缺口，按标准配备相应警力还存在一定困难。在普法宣传方面，受疫情防控和实施安检影响，进入医院程序增加，有的群众对《规定》内容不知晓，对禁限带物品不掌握，对入院安检有抵触情绪；法规规定的个人禁止行为宣传不够。
需要强调的是，法规实施过程中存在的困难也是这次执法检查的重点之一。比如，在调研中医院普遍反映，安检设备采购维护，安检、治安保卫人员聘用管理经费方面困难较大，长期投入负担较重；有的医院举办者对安全防范设施建设资金投入不够，医院安全秩序管理必要保障不足，等等。针对医院反映较为集中的安防建设资金压力较大的困难，我们也及时写入了执法检查报告，并针对性地提出了意见建议。
(三)紧扣问题和困难，针对性提出意见建议
关于提高思想认识，推动法规可持续实施方面，我们提出要进一步提高政治站位，从维护首都社会和谐稳定的政治高度，深刻认识全面实施法规的重要意义，以全面贯彻落实《规定》为抓手，持续推进平安医院建设，提升医院安全管理工作法治化、规范化水平。市、区政府要加强对医院安全秩序管理工作的领导，政府相关部门要加强对《规定》实施的监督检查，及时推动解决医院安全秩序管理工作中存在的不足和薄弱环节，各级各类医院在《规定》贯彻实施上要坚持一体遵循，确保法规持续、有效实施。
关于落实政府及其相关部门法定职责方面， 我们建议一是针对医院在开展安全秩序管理工作中存在的资金投入较大、经费缺乏保障等问题，政府相关部门要加大统筹协调力度，及时研究、出台经费保障配套政策。二是坚持分类指导，精准施策，综合考虑医院规模、区域位置、就诊情况、资金条件等方面的差异性，开展安全风险等级评估，制定分级分类安全管理指引，对医院安防建设和安保力量配置进行科学指导，提升医院安全秩序管理工作精细化水平。三是加快推进全市医院安全保卫信息平台建设，实现医院和公安机关有关数据信息的共用共享，提升涉医安全事件的风险预警和联动处置水平。
关于夯实医院主体责任方面，我们建议一是加强人、物、技防建设，建立健全安全防范系统，提高智能化水平，确保视频监控系统、一键报警装置实现重点区域、重点部位全覆盖。推进医院治安保卫专门机构建设，充实安保人员力量，落实好日常安全秩序维护职责。二是加强对医务人员和治安保卫人员的安全防范技能培训和应急处置演练，提升安全防范和应急处置能力。三是在疫情防控常态化情况下，结合自身空间布局实际，合理选点布位安检，严防禁限带物品进入医院。四是深化医警联动机制，推进警务室与医院保卫部门的融合，在机制建设、运行常态化上下功夫，提升警务室建设水平，发挥好公安机关维护医院安全的重要作用。五是加强对医务人员的教育培训和管理，提高医务人员职业道德、医疗服务和沟通交流能力，不断优化诊疗流程和就医环境，增强人民群众看病就医的获得感。
关于改进社会综合治理方面，我们提出坚持预防为主与综合治理并重，完善医疗纠纷投诉调处机制，积极发挥医务社会工作者、专业性人民调解组织等社会力量在促进医患沟通、调处医疗纠纷等方面的专业优势，从源头妥善化解矛盾纠纷。加强医院周边社会治安综合治理，运用信息技术手段有效解决非法倒卖挂号等顽疾，净化医院周边秩序环境。
关于加强普法宣传方面，我们建议充分运用各类媒体和平台，创新宣传形式，对法规进行深入宣传解读，让医务人员、就诊人员、安保人员和社会公众进一步知晓法规具体内容和要求，持续开展对医院禁止、限制携带物品和禁止行为的宣传教育，增进法规认知认同，增强全社会守法意识，为法规有效实施创造有利条件。加大对医务人员无私奉献、爱岗敬业的先进典型宣传，积极营造全社会理解、尊重、支持医务人员的良好氛围。
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