“依法立法”作为立法工作的一项重要原则，不论是在学术探讨层面，还是在政策要求层面，都只是近几年的事情。作为立法的重要原则，“依法立法”目前已经获得了与“科学立法”、“民主立法”相并重的地位，并且成为指导立法工作的重要实践原则。不过值得注意的是，由于“依法立法”作为立法工作的原则进入立法领域并没有以成熟的法理研究为前提，至少目前无论是在理论研究领域，还是在立法实践领域，如何科学和准确地理解和贯彻“依法立法”原则还存在不少分歧。本文旨在全面和系统地梳理法学界对“依法立法”原则的理论探讨和“依法立法”作为立法工作的指导原则进入立法政策的发展历史，结合宪法学和立法学的基本原理，着力分析“依法立法”在指导立法工作的实践中应当寻找的制度抓手，从而保证“依法立法”原则在立法工作实践中得到有效的遵守和落实。
一、“依法立法”必要性的学术探讨
查阅CNKI文献数据库，可以发现，“依法立法”作为一个法律问题进入法学研究的视野应当是上个世纪90年代之后的事。目前能够查阅到的与“依法立法”相关的最早文献是胡正旭发表在1992年第3期《甘肃社会科学》上的《论地方立法的依法性和依地域性根据》一文。该文从地方的立法依据角度提出了地方立法的“依法性”问题，可以说在法学界最早提出了“依法立法”的问题。该文指出：宪法和地方组织法规定：省级人大根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令和政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。根据这一规定，地方立法的根据有二：一是根据宪法、法律、政策等国家规范制定地方性法规。我们称这一根据为依法性根据；二是根据本行政区域的具体情况和社会实际需要制定地方性法规，我们又称它为依地域性的立法根据。依法性与依地域性相互依存，互为条件，二者缺一不可。依法性和依地域性的契合统一，才能构成省级国家权力机关立法根据的完整性，这种完整性只有贯穿于地方性法规的始终，才具有法规的实际意义，从而反映出地方性法规的准确性。
对“依法立法”作为一个专门的法学用语来加以探讨，始于2000年前后《中华人民共和国立法法》的起草和颁布。徐剑锋在《依法立法是依法治国的首要环节》文中指出：就对公共权力的制约而言，依法治国的全部要求包含依法立法、依法行政、依法司法三个方面，其中，依法立法是依法治国的首要环节。它的主要涵义是立法的精神和原则、立法的主体资格、立法的权限范围、立法的程序规范都必须得之于法律，以及对立法的合法性可以予以司法审查；而在所有的法律中，人民的利益是最高的法律。徐文可以说是法学界最早明确论述依法立法与依法治国关系的论著，并且首次对“依法立法”的价值要求作了学理上的界定和规范，开辟了法学界研究“依法立法”问题的先河。此外，同时期，湛中乐、杨君佐撰写的《依法立法·依法治法—<立法法>述评》一文，还结合2000年出台的《立法法》的价值要求和制度功能，详细阐述了“依法立法”的必要性以及依法“治”法的重要意义。该文指出，《立法法》是一部重要的宪法性法律，其颁布实施对进一步促进和推动我国的社会主义民主法制建设将产生深远的影响。该文阐明了《立法法》颁布对于“依法立法”的重要意义，概括性地介绍了《立法法》的主要内容和基本特点，并建设性地提出了完善该法的意见与建议。
法学界开始普遍关注“依法立法”问题始于中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江2015年9月6日至7日在广东出席第21次全国地方立法研讨会上的重要讲话中明确提出“依法立法”的立法工作要求。张德江委员长指出：立法权是人大及其常委会的重要职权。做好新形势下立法工作，要坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策和中央重大决策部署，切实增强思想自觉和行动自觉。要牢固树立依法立法、为民立法、科学立法理念，尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。充分发挥在立法工作中的主导作用，把握立项、起草、审议等关键环节，科学确定立法项目，协调做好立法工作，研究解决立法中的重点难点问题，建立健全立法工作格局，形成立法工作合力。张德江委员长上述讲话是党和国家领导人重要讲话中第一次把“依法立法”与“科学立法”、“民主立法”三个立法工作的原则有机结合在一起加以论述，为推动“依法立法”的理论研究和立法工作提供了明确的理论指引。
为了贯彻落实张德江委员长提出的“依法立法”立法工作要求，灵迪、吴章敏通过《依法立法 为民立法 科学立法——聚焦第二十一次全国地方立法研讨会》一文详细介绍了第21次全国地方立法研讨会在广州召开的情况，并对中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江出席会议所作的重要讲话中首次明确将“依法立法”与“科学立法”、“民主立法”相提并论的重要意义作了全面和充分地阐述，指出张德江委员长的讲话，具有很强的理论性、针对性和指导性，对于进一步做好地方人大工作具有十分重要的意义。
随后，围绕着“依法立法”原则如何在立法工作中加以落实的问题，很多专家学者都结合地方立法工作如何做到“依法立法”展开了深入地研究，并且把制定和出台贯彻落实“依法立法”的法规制定程序作为“依法立法”的重要制度保障。杨高峰在《依法立法续新篇 良法善治孚民望——修改<天津市地方性法规制定条例>解读》一文中介绍到：2016年9月28日，天津市十六届人大常委会第二十九次会议通过了关于修改《天津市地方性法规制定条例》的决定，根据党的十八届四中全会精神和修改后的立法法对2001年施行至今的《天津市地方性法规制定条例》进行了修改，为地方立法提供了“立法程序和规矩”，为地方立法注入新的动力。马国华在《依法立法的制度保证》一文中介绍：在银川市人大常委会第二十六次会议上，银川市人大常委会会议表决通过了银川市人大及其常委会立法程序规定，为地方立法提供了立法的“前提”和“标准”。王雨涵在《发挥人大主导作用 依法立法、为民立法、科学立法——访自治区人大常委会法制工作委员会主任乔小南》一文中介绍：2015年12月，在包头市召开的全区人大立法工作会议，以贯彻落实新立法法和中央及自治区党委关于加强地方立法工作，提高立法质量为主题，研讨交流了在新形势下如何牢固树立依法立法、为民立法、科学立法理念，加强重点领域立法，主动适应改革和经济社会发展需要。曹锐在《依法立法 为民立法 科学立法 临沂市人大常委会把准地方立法选项》一文中介绍：2016年3月3日，山东省临沂市人大常委会召开地方立法工作会议，学习贯彻全省地方立法工作会议精神，研究部署临沂市地方立法工作，并举行了立法研究服务基地授牌仪式。为切实发挥立法作用，提高立法质量，自2015年7月份省人大常委会作出明确全省14个设区的市人大及其常委会开始制定地方性法规时间的决定后，积极推动市人大及其常委会根据《立法法》以及其他上位法的要求起草和出台设区的市地方性法规。
值得注意的是，这一时期学术界对“依法立法”的研究主要集中在对地方立法工作如何来贯彻落实“依法立法”的工作要求，并没有涉及到依法立法背后的深层次的法理问题。
法学界在讨论“依法立法”的必要性过程中，出现了许多学者突出“依宪立法”的重要性的法理倾向。这一方面早期的探讨有馨元的《依宪立法的思考》。该文主要从宪法、组织法、立法法三者对我国地方性法规的制定权上的不同规定，分析了宪法的根本法属性在立法中的原则体现，即依宪立法。该论文还指出，由于严格的“依宪立法”存在诸多理解上的模糊性，加之最高立法机关的多重属性，导致依宪立法缺乏制度上的保障。而立法领域宪法权威的丧失，不可避免地会动摇宪法权威的根基。笔者本人也曾从“依宪立法”的角度探讨过“依法立法”的内涵。在《依宪立法是依宪治国的出发点》一文中，笔者指出，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。上述规定以党的文件形式肯定了依宪治国在全面推进依法治国中的重要地位和作用，抓住了依法治国的工作重心。《决定》明确提出了“使每一项立法都符合宪法精神”的要求，这一要求的核心内涵就是“依宪立法”。坚持依宪立法，才能保证“使每一项立法都符合宪法精神”。坚持依宪立法，有利于理顺立法体制，明确立法权限，避免不必要的立法矛盾和冲突，因为立法机关的立法权限如果都出自同一个宪法，那么，即便是立法机关就立法权限发生了争议，也可以在同一个救济程序中通过有效界定不同立法机关之间的立法权限来解决立法争议和纠纷。
总的来说，“依法立法”作为立法工作的一项原则已经得到了法学界的广泛关注，目前对“依法立法”的理论探讨正在走向深入，不仅“依法立法”的内涵和制度要求得到了深入的阐发，更重要的是，“依法立法”已经与“科学立法”、“民主立法”原则一道在立法工作的实践中发挥了一定的指导作用。不过，由于“依法立法”中的“法”在法理和制度理解上的宽泛性导致了目前“依法立法”的价值标准界定得比较模糊，“依法立法”在实践中容易形成歧义和困惑，需要在法理上做更加深入有效地研究和探讨，为立法工作提供更加有效的指引。
二、“依法立法”原则的政策主张与制度要求
“依法立法”作为立法工作的一项原则被提出，政策上作为一个整体来加以明确远远要落后于立法实践中的制度设计。早在1982年现行宪法中，“依法立法”的价值要求就已经在宪法文本中得到了体现。
1982年现行宪法第89条第(一)项明确规定：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政命令和决定”。上述规定中，如果把“制定行政法规”视为国务院的“立法”，那么该立法的制度前提是“根据宪法和法律”。关于“根据宪法和法律”如何正确地加以理解，法学界和实务界存在着不同认识，但从逻辑上看，“根据宪法和法律”提出的是行政法规制定前提的要求，又称“根据性立法”。不过，对于“根据性立法”如何理解，是不是等同于“依法立法”，法学界存在诸多不同意见。汪全胜、张鹏在《法律文本中“立法根据”条款的设置论析》一文中指出：立法根据是指立法主体制定某一具体部门法的根据或基础问题，包括立法的法律根据与立法的事实根据。法律文本中设置“立法根据”条款的目的在于保障立法的合法性、明确法的效力等级以及实现法的可操作性。但立法主体设置“立法根据”条款的基础与依据在于实在法观念、立法体制状况以及立法权的来源。我国现行法律文本中在“立法根据”条款设置技术上存在位置设置不规范甚至缺失、语言表达以及逻辑等问题，需进一步规范与完善。常永刚在《法律不宜写入“根据宪法”的正当性及不宜写入的几点理由》一文中，从历史及现状入手，分析了法律中写入“根据宪法”的源起、可能的理由和造成的混乱及影响；然后从制宪权理论的角度出发，论证了作为立法机关的全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权制定法律，本身具有正当性、合宪法性，在法律文本中不必写入“根据宪法，制定本法”的字样并说明了写入反而会导致更多不利的后果。如，不利于树立宪法权威，不能解决法律根据其他宪法性法律或其他法律制定的问题，不利于对法律的合宪性推定、违宪性审查，对于现行没有写入的法律提出挑战等。总之，“根据宪法”也好，“根据宪法和法律”、“根据法律”也罢，虽然体现了“依法立法”的价值要求，但在法理上并没有给出一个令人信服的解释路径和实践中可以有效适用的学术方案。
在立法实践中，由一个法律来确立另一种立法工作的立法依据最早体现在1997年3月14日第八届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》中。该法第13条第(五)项明确规定，中央军事委员会“根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令”。上述规定在现行宪法之外由法律首次规定了中央军事委员会可以“根据宪法和法律”制定军事法规，其后，中央军事委员会制定军事法规的工作可以说是“依据国防法的相关规定”进行的，“依法立法”问题在制度层面被首次提出，《国防法》成为现行宪法之外第一部可以为立法提供法律依据的“法律”。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”上述规定已经明确地宣告，立法工作必须要依据《立法法》的规定进行。以此同时，2000年《立法法》第3条又明确规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”这就意味着，作为立法机关各项立法工作的前提，宪法和《立法法》是立法工作的合法性前提，不按照宪法和《立法法》来立法就不具有合法性。2000年《立法法》在确立“依法立法”制度要求时同时还肯定了“依授权立法”的合法性。该法第81条第一款规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”上述规定提出的是“依法立法”的要求；而第81条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”该条款肯定的是“依授权立法”的正当性。
由此可见，2000年《中华人民共和国立法法》在确定立法工作的法律依据时采取的是“双轨制”，即“依法立法”与“依授权立法”并行的原则。对于“依授权立法”原则，《立法法》做了比较严格的程序性要求。该法第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”而对于“依法立法”原则，《立法法》并没有做过多和非常清晰的制度要求，致使现行宪法中所规定的“根据宪法和法律”并没有得到制度上有效设计，留下了很多内涵上的争议。
作为立法工作的指导原则，“科学立法”、“民主立法”两项原则在政策上得到确立的时间要比“依法立法”早。党的十七大报告提出了“科学立法”、“民主立法”的政策要求，并且得到了党的十八大报告的充分肯定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在强调加强立法工作重要性的同时尚未提及“依法立法”这项原则。“依法立法”作为一项立法政策正式进入党的文件是党的十九大报告。党的十九大报告指出：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。不难看出，党的十九大报告是在“良法善治”意义上郑重推出“依法立法”这一立法工作的重要原则的，并且将“依法立法”与“科学立法”、“民主立法”两项原则有机地结合在一起。王淑芹在《推进科学、民主、依法立法一体化》一文中就此种结合的意义做了深入地分析。该文指出：全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，需要提高立法质量，确保法律的良善性质。法治在本质上是良法之治。良法不会自然形成，党的十九大报告明确提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。华燕在《良法之治的基础与示范：依法立法》一文中对“良法之治”的重要性又做了进一步分析，并指出：法者，治之端也。法本身亦有良莠之分，现代法治本质上要求是良法之治。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”为进一步提高立法质量、促成良法的形成，党的十九大报告明确提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法”，以此确立立法三大原则。
李店标在《法治大庆建设进程中的依法立法》一文中结合地方法治工作的实践对“依法立法”的政策要求及其内涵做了明确的解读。该文指出：党的十九大报告首次针对立法工作提出了“依法立法”的原则，这一原则更加符合和贴近法治的要求，能够确保法律的正当性和权威性、强化科学立法和民主立法的实效和预防、遏制立法乱象的发生。法治大庆建设需要科学把握依法立法的内涵，即依法立法要求遵循法定权限和程序、确保内容合法、维护法制统一、落实立法责任。在法治大庆建设进程中，认真落实依法立法原则需要认真贯彻《宪法》和《立法法》、系统学习和领会上位法、加大立法人才引进和培训力度、建构立法程序机制和落实责任追究机制。
为了进一步肯定党的十九大报告关于“依法立法”原则确认的政策成果，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》从完善立法体制机制的角度，进一步肯定了立法工作“三原则”的重要性，强调指出，要“坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率”。
总之，“依法立法”作为立法工作三原则之一，是在制度上有一定的相关设计基础之上通过明确“良法善治”目标最终得以确立的。与“科学立法”、“民主立法”不同的是，在制度上“依法立法”只是突出强调了立法工作的法律依据的一个重要方面，“依授权立法”也可以作为立法工作的正当性依据，在立法实践中，不能因为强调了“依法立法”原则就忽视了“依授权立法”或者是其他性质的“根据性立法”形式的重要性。
三、明确“依宪立法”的核心地位才能确保“依法立法”原则的有效贯彻落实
“依法立法”作为立法工作的三原则之一从学术上开始探讨到其必要性得到政策上的确认以及制度的肯定，其间理论探讨的核心一直是围绕着法治原则如何在立法领域得到落实这个问题展开的，目地是为了解决“法出多门”以及立法工作的随意性等现象的存在。但由于“依法立法”作为立法工作的原则其内在的规范要求并没有得到制度上的充分展现，故“依法立法”在实践中如何最大限度地发挥自身对立法工作的指导作用一直存在不少值得进一步研究和探讨的问题。这些问题涉及的面较广，主要包括是“依政策立法”还是“依法立法”，“依法立法”与“依授权立法”适用的情形与条件的区别，“依法立法”与“依宪立法”的关系，特别是“依法立法”中的“法”是否在逻辑上指向针对下位法而存在的“上位法”等等。上述问题可以说目前为止困扰“依法立法”最重要的法理问题和立法工作中的实际问题，如果不能在法理上提供可靠的解决方案，势必会影响“依法立法”原则对立法工作的具体指导实效。笔者以为，在上述问题中，最核心的还是要解决“依宪立法”的价值权威问题。只有从维护法制统一性的源头上来寻找立法工作的法律依据，才能建立起科学和规范的立法工作体制机制和制度。
关于“依政策立法”与“依法立法”的问题，孙波在《论依法立法原则的实现》一文中指出：中共十九大报告首次明确提出依法立法原则，这一原则对于完善法制、推进法治、引领改革必将起到重要的促进作用。在贯彻依法立法原则时，既存在着对所依之“法”与党的政策和方针等之间关系的理解困惑，也存在着实现该原则的诸多难题，如越权立法和抄袭立法等违法现象，对既有法律修改和废止的忽略，立法人员法治思维能力和法治方法的薄弱等。应当正确认识法与党的政策和方针本质上的一致性关系，加强党对立法工作的领导作用，并在立法中贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；为地方性法规和行政规章设定严格的权限边界；加快新法制定的同时，重视法的修改和废止；提高立法人员的入职门槛，加强培训，为实现依法立法原则创造主体条件和支撑。孙文对“依政策立法”与“依法立法”之间存在的矛盾和交叉现象的揭示和分析是很到位的，但缺少对立法与改革之间的关系的深入探讨，故将政策对立法工作的指导作用与“依法立法”作为立法工作的原则在某种程度上混为一谈了。从法理上看，要精准地理解政策对立法的指导作用必须要从法理上解决上位法对于下位法的立法指导作用。如果在存在明确的上位法依据情形下，把上位法对下位法的立法指引作用搁置一边随意地采取政策性立法手段，显然就会破坏立法体制的有效性，故只有在上位法或缺的情形下才能谈论政策如何介入对立法工作的指导环节。因为法理上问题意识的缺乏导致立法工作实践中随意采用政策性立法的手段来推进立法工作仍然是绝大多数立法机关习惯性的立法思维，这是必须引起立法机关高度关注的问题。
关于“依法立法”与“依授权立法”适用的情形与条件的区别，最容易出现的问题就是“依法立法”很容易导致超权限立法现象的发生。卫学芝、汪全胜在《新时代依法立法原则的地方挑战与应对——对新赋权设区的市2015—2019年899 部生效法规的实证分析》一文中对受“依法立法”中“法”的内涵不清晰等因素影响而产生超权限立法问题做了很细致的分析。该文指出：自2015年修订的《立法法》赋予设区的市以限定范围的立法权以来，到2019年新赋权设区的市共制定地方性法规899部。这些法规存在超越权限、缺乏必要与依据、与上位法相抵触等违反依法立法原则的现象。究其根源，主要有《立法法》本身的问题、新赋权设区的市的认识偏差和备案审查机关不作为等。应深入挖掘国家《立法法》赋予全国和省级人大常委会的权力资源，创新立法准入规则、立法解释规则和立法监督规则，坚持稳中求进立法总基调、坚持立法底线思维、坚持党对立法工作的领导，强化依法立法原则在设区的市有效落实，确保地方立法始终走在正确轨道上。此外，对于“依法立法”与“依授权立法” 在实践中如何区分情形加以合理地适用，也有很多问题值得进一步思考。例如，根据现行宪法第31条规定，全国人民代表大会根据具体情况就特别行政区实行的制度以法律加以规定。该条规定的文本含义是非常清晰的，就是说全国人大关于特别行政区实行的制度的立法要采取“依法立法”的原则进行，但在近期出台的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的立法实践中，全国人大选择了“依授权立法”的方式来进行立法，即首先通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，该决定规定：“授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。”由上可见，全国人大通过上述决定成功地实现了“依法立法”向“依授权立法”的转化，应当说，从立法正当性上来看，由于全国人大是国家最高立法机关，享有国家最高立法权。关于维护香港国家安全的中央立法究竟是采取“依法立法”原则还是“依授权立法”模式，全国人大可以自主决定，不存在合法性上的瑕疵，但从立法技术上来看，即便是全国人大的立法工作，也需要在法理上进一步明确“依法立法”原则的指导意义和规范性问题，否则就会导致“依法立法”原则在具体立法工作中的权威性缺失现象的出现。
从提高“依法立法”作为立法工作原则的权威性角度来看，要解决“依法立法”原则权威性缺少，防止“法出多门”的问题，归根到底还是要树立“依宪立法”的权威，并且要从维护法制统一性的高度来看待“依宪立法”的重要性。林蕾在《依法立法的范畴、价值及推进方式》一文中指出：依法立法是党的十九大报告针对立法工作提出的新论断和新要求。依法立法就是指立法活动应当在宪法和《立法法》指引下，依照法定权限，遵循法定程序，保障法律整体内容的协调性，以维护社会主义法制的统一和尊严。依法立法是全面依法治国的逻辑前提、提高立法质量的重要途径、维护法制统一的必然要求和重大改革法治化的重要保障。在全面依法治国背景下，推进依法立法需要树立现代立法理念、坚持党领导立法、坚持人大主导立法、健全立法制度保障和加强立法人才建设。林文将“依法立法”原则的价值要求限定在宪法与《立法法》之下，应当说这是符合我国目前立法体制的现状的。对于《立法法》而言，“依法立法”侧重于按照《立法法》规定的立法程序和机制来立法，而对于立法权限划分以及立法的内容则只应当突出宪法的“依法性”，不能因为《立法法》是关于立法活动的法律就可以在制度上架空宪法作为根本法对立法工作的指导意义。
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“使每一项立法都符合宪法精神。”2015年新修订的《立法法》第3条也规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”上述政策要求和制度规定都充分表明，“依法立法”中的“法”核心和关键是宪法，而不是《立法法》。即便是2015 年新修订的《立法法》明确了设区的市的地方立法权，在“依法立法”原则的贯彻落实上也存在一定的瑕疵，故2018年现行宪法第五次修改时又明确了设区的市人大及其常委会的地方性法规制定权。之所以要突出强调“依宪立法”对于“依法立法”原则的重要性，关键还在于宪法的根本法特性。宪法是国家的根本法，是一切法律法规赖以产生和存在的合法性依据，法律法规不论是其制定程序，还是其基本内涵，都不得与宪法相抵触，必须与宪法相一致，因此，宪法的一项重要功能就是“法治法”，宪法是约束法律法规的“法”，是普通法律之上的“法”，是“万法之母”。
当前，贯彻落实“依宪立法”的要求，关键是要坚持立法必须“于宪有据”，不论是何种性质的立法机关，在制定任何性质和形式的法律法规规章时，都要有明确的宪法意识。如果是立法权限直接来自于宪法授权的立法机关，其制定每一项法律规范时都应当有明确的宪法文本上的依据，而不是以大而化之的“依据宪法，制定本法”作为规避宪法指导的法律借口；如果是其他性质的立法机关，在制定法律规范时，必须明确自身的立法权的来源，如果是授权立法，则必须要严格地依照授权者的要求立法，特别是要通过立法有效地贯彻宪法精神，保障宪法实施，“依宪立法”可以有效地统筹“依法立法”与“依授权立法”两个方面的“根据性”立法的要求，维护立法工作的法制统一性。在贯彻“依宪立法”要求的过程中，还应当加大对违宪的法律法规的监督和审查力度，要对针对不特定公众生效的抽象性质的立法行为进行合宪性的有效控制，要将一切不合宪的法律规范和行为规则扼杀在萌芽状态或者是及时地加以清除、消除其产生的不利影响。
总之，强调“依宪立法”，实际上是将落实依宪治国价值要求的重担赋予了国家立法机关。立法机关位居各项法治工作的源头和最上游。源头“合宪”了，自然就为法治工作的具体运作环节的“合宪”提供了有效的制度保障，如果依宪治国不抓在起点，或者是仅仅作为一句口号，那么，依宪治国本身所蕴含的法治价值就无法得到有效的开发和利用，宪法在全面推进依法治国中的重要作用就无法得到有效发挥，就会阻碍依法治国治国方略的贯彻落实，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的“目标”就难以落实。有鉴于此，必须高举“依宪立法”的旗帜，用“依宪立法”作为保证“依法立法”原则得到具体实现的重要制度抓手，积极推动立法体制的改革，不断提升立法质量，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。
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