《北京市地方金融监督管理条例》立项论证报告

　　制定《北京市地方金融监督管理条例》

　　(以下简称《条例》)属于市人大常委会五年立法规划一类项目，也是今年的立项论证项目。按照常委会立法工作要求，财经办公室提前介入，积极沟通协调，会同法制办公室、市司法局、市地方金融监管局开展调查研究，夯实立项论证工作前期基础。10月中旬，收到市司法局关于《条例》立项申请的审查意见后，财经办继续聚焦重点，开展调研论证。围绕立法的主要制度设计和重要内容，组织召开座谈会，进行实地调研考察，征求人民银行营管部、证监局、银保监局的意见，听取市发改委、市场监管局、公安局等相关政府部门的建议；到有关区专门征求区金融办和金融从业机构的意见；并就立法的适用范围、准入管理、监管手段、风险防控等重点问题，召开专题论证会，听取专家学者、人大代表的意见建议。在此基础上，就立法的必要性、可行性、立法思路和主要内容进行了研究论证，现将有关情况报告如下：

　　一、立法背景

　　2017年全国金融工作会议上，习近平总书记明确指出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。李克强总理在讲话中指出，所有金融业务都要纳入监管，要压实地方监管责任，加强金融监管问责。中共中央国务院印发的贯彻落实全国金融工作会议精神的文件中，就地方金融监管职责明确指出：在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责，赋予地方政府相关金融监管职责。小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等(以下简称7类机构)，由中央金融管理部门制定规则，地方金融监管部门实施监管。强化地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等(以下简称4类机构)的监管，提高准入门槛，严格限定经营范围。建立健全由省(自治区、直辖市)政府领导牵头的金融工作议事协调机制，具体工作由地方金融监管局(金融办)承担，履行属地金融监管职责，赋予必要的监管手段，负责地方金融机构的风险防范处置。

　　截至2018年年底，本市纳入地方金融监管部门监管的7类机构基本情况是：小额贷款公司134家(其中试点互联网小额贷款公司4家)；融资担保公司67家；区域性股权市场(北京股权交易中心)1家，挂牌展示企业4478家；取得《典当经营许可证》的典当行377家、分支机构126家；融资租赁公司227家，其中内资融资租赁试点企业26家，外资融资租赁企业201家；商业保理公司64家；全市经市政府批设的地方资产管理公司2家。其他4类由地方金融监管部门监管的机构基本情况是：全市名称及经营范围中含有“投资”字样的企业共72630家；全市开展信用互助的农民专业合作社3家；社会众筹机构254家；交易场所46家，其中商品类24家，权益类19家，商品兼权益类3家。总体来看，由本市负责监管的地方金融从业机构数量较多，部分从业机构还存在违规经营，金融风险防控压力大、责任重。

　　二、立法的必要性和可行性

　　(一)必要性

　　一是落实好全国金融工作会议精神和国家金融管理体制改革的要求。根据全国金融工作会议精神，地方须履行属地金融监管职责，强化金融风险防范处置责任，然而地方政府在履行金融监管职责时，没有相应的法律制度安排，一定程度上造成了监管重叠和监管真空，金融风险防范处置缺乏主动性和有效性。因此，需要通过地方立法解决法律依据缺失问题。二是本市金融监管和风险防范处置的实际需求。“7”类机构中除融资担保公司的监管可依据国家行政法规《融资担保公司监督管理条例》外，其他机构的监管依据多为部门规章和规范性文件，法律效力普遍较低。对“4”类机构的监管也没有相应的法律依据。同时，对金融风险防范处置的措施不足，除进行约谈提醒外，只能从风险监测、风险预警等角度进行底线管理，难以产生强有力的警示约束作用。因此，需要通过地方立法给予制度支持和保障。三是优化首都金融法治环境的现实需要。通过地方性法规规范地方金融从业机构和金融活动，严格金融监管权力的正当行使，进一步提升政府部门的金融监管水平，有效引导地方金融从业机构依法规范运营，优化金融营商环境，助力首都经济持续健康发展。

　　(二)可行性

　　一是本市相关政策的实施、政府职能部门的明确、金融风险防控经验的积累为立法工作奠定了实践基础。2018年市政府《关于服务实体经济防控金融风险，深化金融改革的若干实施意见》明确，要深化地方金融管理体制改革，履行属地金融监管和风险防范处置职责。2018年本市在机构改革中组建了北京市地方金融监督管理局，进一步明确其金融监管和风险防范处置等职责。实践中，还探索建立了基于大数据、人工智能等信息技术的金融风险监测预警体系等，为本市开展地方金融监管立法积累了经验。二是兄弟省市相继出台地方金融法规为本市立法工作提供了有益借鉴。近几年，《河北省地方金融监督管理条例》、《四川省地方金融监督管理条例》、《天津市地方金融监督管理条例》等相继出台，为本市地方金融立法提供了有益借鉴和重要参考。此外，上海、浙江、江苏、广西等地均已启动地方金融立法，相关工作正在推进中。

　　三、立法的基本思路和主要内容

　　(一)基本思路

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，落实好健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范金融风险的要求，按照全国金融工作会议的精神，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，立足于首都城市战略定位和地方金融监管的实际需求，明确金融从业机构的行为规范，严格地方金融监管的职责权限，强化金融风险的防范处置，加强金融消费者的权益保护，打好防范化解金融风险攻坚战，维护首都金融和谐稳定。在立法过程中，注重把握三个重点：一是严格地方金融监管，引导金融从业机构依法规范从事金融活动，促进首都金融业健康有序发展，为首都经济高质量发展提供有力支撑。二是科学规范地方金融从业机构的行为，明确监管规则，在守住不发生系统性金融风险的前提下，稳妥推动金融创新。三是完善分层分类的地方金融监管体系，明晰地方金融监管职责，规范金融监管和风险防控措施，建立健全具有首都特色的金融监督管理制度。

　　(二)主要内容

　　1、界定适用范围

　　明确以“7+4”类金融从业机构及其金融活动作为地方金融监管对象，机构监管与行为监管并重，强化行为监管。同时设定兜底条款，将“法律、行政法规规定和国务院授权省级人民政府监督管理的其他金融从业机构及其金融活动”，纳入法规适用范围。

　　2、明确金融从业机构的行为规范和监管规则

　　区分“7”和“4”类不同的金融从业机构，明确各自的行为规范，其中对“4”类金融从业机构，提高准入门槛，严格限定经营范围。加强全方位监管，严格金融市场准入，强化金融从业机构、金融业务和高管人员资质的准入。加强监督管理，完善事中、事后监管机制和措施，建立健全对“7+4”类金融从业机构及其金融活动的全链条监管规则。

　　3、规范地方金融监管职责和手段

　　一是建立健本市地方金融工作议事协调机制，强化地方金融监管权责，明确相关政府职能部门，在各自职责范围内对地方金融监管和风险防范处置给予协同配合。二是落实中央对省级政府履行属地金融监管职责的要求，夯实市级地方金融监管部门的责任，加强与区金融管理部门的协调配合，形成市区金融监管合力。三是明确对金融从业机构可采取的监管手段，包括现场检查、非现场监管。同时明确金融从业机构违法违规行为所应承担的法律责任。

　　4、强化风险防范处置措施

　　一是建立金融风险监测预警机制，运用大数据等科技手段，建立金融风险监测预警系统，对金融风险进行动态监测、统计分析、评估预判、通报预警。二是建立金融风险报告制度和突发事件处置制度，分别明确金融监管部门、相关行业主管部门、区金融管理部门、金融从业机构的责任，及时消除风险隐患。三是明确风险处置过程中可采取的约束性措施，避免因处置不力而导致风险升级。

　　5、加强行业自律和金融消费者权益保护

　　明确发展金融行业组织，完善行业协会相关制度，加强内部管理，完善行业自律，维护金融行业秩序和地方金融从业机构合法权益；加大约束和监督力度，规范地方金融从业机构从业行为，建立从业机构违法违规行为举报制度；加强金融知识宣传教育，建立金融消费纠纷多元化解决机制，合理解决金融消费争议，保障金融消费者合法权益。

　　四、需要说明的问题

　　一是需及时做好与国家层面立法的衔接。国务院正在制定《地方金融监督管理条例》，该条例内容将涉及“7”类由中央金融管理部门制定规则的金融从业机构。这“7”类金融从业机构的监管措施已经在本次立法过程中予以规范，国务院条例正式实施后，还需加以对照研究，必要时进行修订调整。

　　二是立法中将进行适当“留白”。国务　院正在制定《处置非法集资条例》，非法金融从业机构和非法金融业务活动未纳入本条例的适用范围；实践中，对互联网金融的监管还处在探索阶段，通过地方法规制定互联网金融监管规则的条件尚不成熟；同时，金融创新发展日新月异，本条例的内容尚无法涵盖所有金融活动形式，可根据具体实践和实际需求不断完善。

　　三是地方金融监管部门的能力和手段尚显不足。尽管本市金融监管部门做了大量工作，积累了很多很好的实践经验，但是与地方金融监管的重大责任相比，地方金融监管和风险防控能力还有待加强，对“7+4”类金融从业机构及其金融活动的监督管理还需进一步加以探索。

　　五、立法的效果预期

　　北京地方金融立法在借鉴国内外地方金融立法经验的基础上，认真贯彻落实第五次全国金融工作会议精神，力求体现北京地方金融监管的法制化、规范化、机制化、协同化，实现在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，明确监管对象和行为规范，厘清中央金融管理部门派出机构、市相关部门在地方金融监管、风险防范处置工作中的职责，明确地方金融监管和风险防范处置必要的法律依据和手段措施，确保地方金融监管和风险处置有法可依、有规则可循、有措施可用，强化地方金融法治建设，有力保障和促进首都金融业持续健康发展。