《北京市社会信用条例》立法调研报告

　　2018年，根据市人大常委会立法工作安排，《北京市社会信用条例》(以下简称《条例》)纳入了《北京市地方性法规五年立法规划(2018-2022年)》。市人大常委会高度重视社会信用地方立法工作，财经办公室、法制办公室会同市司法局、市经济和信息化局多次开展调研工作，研究信用相关法律法规和政策制度，分析本市信用立法的必要性、可行性、立法的思路和框架；赴上海市、厦门市、宿迁市等地进行调研，学习外省市信用立法经验做法。市经济和信息化局与市市场监督管理局、市文化和旅游局、市交通委、市住房城乡建设委和海淀区、怀柔区等信用主管部门进行了座谈交流，对《北京市公共信用信息管理办法》(市政府令第280号)的实施情况进行了调研；多次召开信用立法讨论会，听取了相关专家学者的意见和建议。在充分调研的基础上，研究起草了《北京市社会信用条例立法调研报告》。

　　一、立法背景

　　社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，是完善社会主义市场经济体制的重要保障，是践行社会主义核心价值观的重要内容，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设，特别是党的十八大以来，习近平总书记对社会信用体系建设作出了一系列重要指示，要求：对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。去年2　月份，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上进一步强调：要把工作重点放在完善制度环境上，健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设。李克强总理也多次强调：要推进统一的社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和“黑名单”制度，让失信者一处违规、处　处受限；要坚持应用导向、立法先行，进一步加强社会信用体系建设。中共中央《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》也提出：探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。党的十九届四中全会进一步提出：完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒。党中央、国务院关于信用工作的一系列重要论述，为推进信用法制建设提供了根本遵循和行动指南。

　　为深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，近年来，国家发展改革委、人民银行作为国家信用工作双牵头部门，会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位，统筹协调、扎实推进，我国社会信用体系建设取得了显著成效。但是，目前我国社会信用体系建设还存在着：覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录严重缺失，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，信用服务市场还不发达，信用信息主体权益保护机制缺失，诚实守信的社会氛围尚未形成等问题，迫切需要通过立法为社会信用体系建设提供法制保障。但是，目前国家尚未出台信用上位法，国务院颁布的《征信业管理条例》只是规范征信业的专门法规，国家出台的27部法律只是写入了信用记录和信用奖惩等相关条款，从目前看，国家的法律法规中涉及信用的内容缺乏统一性和协同性，尚未形成全面系统的信用法律法规体系。目前，国家发展改革委会同相关部门开展了社会信用法及公共信用信息管理条例、统一社会信用代码条例等信用法律法规的研究起草工作，国家层面也鼓励有条件的省市加快地方信用立法工作，　为国家信用立法提供借鉴经验。

　　近年来，为加快推进各地社会信用体系建设，部分省市在信用立法工作上积极探索、先试先行，取得了积极进展。目前，陕西省、浙江省、湖北省、河北省、上海市、福建省厦门市、辽宁省、江苏省宿迁市、河南省、南京市10个省市出台了地方性信用法规。其中，2011年以来，陕西省、浙江省、辽宁省、湖北省、河北省5个省分别颁布了《社会信用信息管理条例》，对社会信用信息的归集、披露、应用和管理活动进行了规范。2017年以来，上海市、江苏省宿迁市、福建省厦门市、河南省、南京市分别颁布了《社会信用条例》，是我国首批关于社会信用体系建设的综合性地方法规，通过颁布实施《社会信用条例》，上海市主要解决了社会信用界定不清、信用信息归集共享和应用难、信用联合奖惩措施无依据、规范和促进信用服务业发展力度不足等问题；厦门市主要解决了信用奖惩依据不足、信用激励力度不够等问题，在实施信用惩戒的同时，更加注重信用激励机制建设，进一步优化了营商环境。此外，江苏省、贵州省、广东省、山东省等省市也将社会信用立法工作纳入了地方立法规划，积极推进立法进程。

　　二、本市社会信用体系建设的实践和成效

　　市委、市政府高度重视社会信用体系建设。2001年本市在全国率先启动了社会信用体　系建设，2008年建立了由原市信息办牵头的市　级社会信用体系建设联席会议机制，2014年调整为由原市经济和信息化委和人民银行营业管理部共同牵头。长期以来，市委、市政府始终把信用工作作为本市一项打基础、谋全局、管长远的重要工作来抓，每年都召开由主管副市长参加的信用联席会议，总结年度工作，部署重点任务，统筹推进全市社会信用体系建设。特别是2018年以来，陈吉宁市长两次主持召开市政府专题会议，研究讨论了信用相关工作，特别强调要加快研究推进地方信用立法工作。市经济信息化局和人民银行营业管理部作为全市信用工作的双牵头部门，认真贯彻落实市委、市政府的工作部署，会同市信用联席会议成员单位，积极探索、扎实推进、勇于创新，本市社会信用体系建设取得显著成效，连续21个月在国家发展改革委开展的全国城市信用环境监测中名列第一，主要工作进展情况如下：

　　(一)信用政策法规制度体系实现了新突破。2015年以来，市政府先后印发了《关于加快社会信用体系建设的实施意见》《关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进诚信建设的实施意见》等顶层规划文件，2018年颁布了《北京市公共信用信息管理办法》；市政府办公厅先后印发了《北京市社会信用体系建设三年重点工作任务(2015-2017年)》《北京市加强企业信用体系建设第二阶段行动计划(2016—2018年)》等指导性文件，明确了“十三五”时期我市社会信用体系建设的指导思想、建设目标和工作任务。市社会信用体系建设联席会议办公室也先后印发了《关于加快社会信用体系建设进一步提升城市管理水平优化营商环境推进工作方案》《关于加强和规范北京市信用联合奖惩及“红黑名单”管理相关工作的实施意见》《京津冀全国守信联合激励试点工作行动方案(2019-2020年)》等政策制度。此外，本市还持续开展了信用督察评估工作，对16个区和12个重点行业领域的信用环境状况进行监测，并定期进行通报。

　　(二)市公共信用信息服务平台建设实现了新突破。2015年以来，本市按照“一网四库一平台”的总体框架，在企业、个人、社团和事业单位信用信息系统的基础上，建设完成了全市统一的公共信用信息服务平台。截至目前，平台归集了55个部门的企业信用信息、30个部门的个人信用信息、1.1万余家社团的信用信息、1.2万家事业单位的信用信息，已为16个区和60个部门提供了在线查询服务，并与国家信用平台和市行政审批服务大厅系统、18个部门的24个业务系统实现了对接，累计向国家信用平台报送信用信息2.6亿条。目前，“信用中国(北京)”网站已累计公开各类信息3亿余条，总访问量达500万余次，提供个人信用记录报告查询23145人次。本市公共信用信息服务平台和“信用北京”网站在2019年全国信用平台观摩评比中获得了一等奖。

　　(三)信用联合奖惩机制建设实现了新突破。截至目前，本市已印发了对失信企业、食品药品严重失信主体、重大税收违法案件当事人等46个信用联合奖惩备忘录，并依托市公共信用信息服务平台建设了全市统一的信用联合奖惩信息管理系统，将公共信用信息查询嵌入到了市行政服务中心审批平台，初步建立了与各相关部门的协同机制。据不完全统计，按照已签署的联合奖惩备忘录，44个部门共同对安全生产、食品药品、互联网等13个重点领域列入异常经营名录的48万家企业采取了限制从事政府采购、限制取得政府供应土地、限制任职资格等18项惩戒措施；33个部门共同对123　家重大税收违法案件当事人采取了限制出境、限制取得生产许可、限制融资授信等18项联合惩戒措施。截至目前，已累计将156户次企业法定代表人列为限制出境对象；将34.5万人次列入失信被执行人“黑名单”，限制乘坐飞机154.91万人次，限制乘坐高铁13.37万人次，限制参加小客车摇号7.81万人次。在全市信用联合惩戒机制的威慑下，5.5万名“老赖”自动履行义务，近50%的重大税收违法当事人补交了税款，31%的异常经营名录企业主动纠正了违法行为。去年，按照国家要求，本市还开展了对涉金融领域失信企业和电子商务领域的专项治理，督促10881家涉金融失信企业全部完成了整改工作。

　　(四)行业和区域信用体系建设实现了新突破。目前，本市14个行业领域建立了信用评价和分类监管制度，提升了对市场主体的监管和服务能力。市民政局将22家社会组织列入严重违法失信“黑名单”，并采取了限制其购买政府服务和授予荣誉称号等惩戒措施。市教委建立了校外培训机构黑白名单制度，对全市12681所校外培训机构开展了“拉网式”排查和专项治理工作，并向社会公布了黑白名单机构的信用信息。市市场监督管理局持续开展了质量信用内部评级工作，将企业质量信用分级分类结果应用于“双随机、一公开”的抽查工作。市文化和旅游局开通了旅游行业信用监管平台，归集了导游、旅行社、A级景区和星级酒店等1.7亿余条信用信息，出具信用报告327份。市交通委在公路工程招标评标中应用“企业信用分”，根据信用等级对中标企业缴纳保证金等采取差异化政策。市住房城乡建设委对全市3634家施工总承包企业和99413名注册建造师开展了信用评价，将评价结果应用于工程招标评标环节。海淀区持续将信用评级报告作为高新技术企业申报政府资金项目的必要审核材料。昌平区持续开展了对200余家“诚信企业”的考评工作，将考评结果作为政府资金支持、贷款补贴、政府采购的重要参考。

　　(五)信用惠民和信用便企措施取得了新突破。市经济和信息化局会同市人力社保局等部门拟定了《北京市个人诚信分评价指标体系》，计划在政务服务、就业、教育、文化等领域实施守信惠民措施，会同首都文明办等部门持续开展了企业诚信创建活动，共评选出2558家诚信创建企业，计划为诚信创建企业实施“绿色通道”等守信便企措施。人民银行营业管理部和中关村管委会持续推进中关村国家自主创新示范区小微企业信用体系试验区建设，通过信用评价累计为1万余家中小微企业提供了2696亿元的信用贷款。市税务局和北京银保监局持续开展了银税互动活动，与40余家银行建立了合作关系，去年帮助742家纳税信用A级企业实现贷款31亿元。市商务局建设了“开放北京”公共信息服务平台，归集了3万余家外资企业的34.7万余条信息，会同9家部门对“双积分”信用优良企业提供了24项便利服务。朝阳区在国贸重点楼宇开展“信易租”创新试点，为110余家守信企业开通了快速注册入驻的“绿色通道”。

　　(六)诚信文化建设和诚信宣传取得了新突破。近年来，本市广泛利用新闻媒体、大型活动、学术论坛等平台，大力开展了诚信宣传教育活动，努力打造“信用北京”品牌。持续开展了“诚实做人守信做事”等教育实践活动，连续五年举办“信用北京”暨“信用中关村”高峰论坛，连续三年举办诚信北京“3·15”晚会。编制了《市民信用手册》，全面启动“北京诚信建设万里行”活动，开展了“信用进企业、进园区、进社区、进商圈、进校园”“五进”系列活动，推出了“北京市企业创新信用领跑行动”“大学生诚信辩论大赛”“高校诚信演讲比赛”等亮点品牌活动。特别是近年来在北京电视台开播了“诚信北京”节目，宣传了信用工作，进一步提高了全社会的诚信意识。

　　三、本市社会信用体系建设存在的主要问题

　　社会信用体系建设是一项长期、复杂的系统工程，本市虽然做了大量工作，取得了一定成效。但是，与“四个中心”的战略定位需求和经济社会发展水平还不相适应，仍面临诸多问题和挑战。

　　(一)社会信用概念界定不清。界定社会信用调整范围，是信用立法首要解决的问题。目前，我国对社会信用没有统一的界定。虽然，国家标准《信用基本术语》(GB/T 22117-2018)将信用的界定为“个人或组织履行承诺的意愿和能力”，国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》将社会信用体系定义为“政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信”四个领域，但目前社会信用在国内有泛化滥用的趋势。比如，将无偿献血、遛狗不拴绳、地铁吃东西、闯红灯、垃圾分类、信访告状等纳入信用记录，在社会上引起较大的争议和分歧，甚至成为了中美贸易摩擦、香港问题、新疆问题的焦点之一，引起了国家的高度关注。

　　(二)信用信息归集应用和管理机制还不规范。社会信用信息是信用活动的重要基础。目前，本市构建社会信用体系所需的信用信息，大量分布在行政机关、企事业单位和信用服务机构等不同管理主体中，市公共信用信息服务平台还面临着信息采集难、共享难、更新慢、覆盖面不全和安全管理薄弱等问题。具体表现在：一是社会信用信息记录严重缺失。社会信用信息主要包括公共信用信息和市场信用信息。从目前情况来看，本市建设的公共信用信息服务平台只归集了行政机关掌握的公共信用信息，由于法律法规依据不足，还未整合市场信用信息，社会信用信息的完整性存在较大欠缺；二是公共信用信息的市场化应用不够。目前，政府部门向社会开放公共信用信息还缺乏法律保障，造成社会主体缺乏合法获取公共信用信息的渠道，制约了信用服务行业的发展及信用服务产品的创新开发和应用；三是信用信息主体权益保护不力。目前，本市的异议处理和信用修复工作还处于探索阶段，对信用信息的记录时限、信用修复条件和程序等还没有明确规定，急需通过立法进行规范；四是信用信息安全急需加强。目前，本市在公共信用信息服务平台的系统安全和信息保密等方面的管理制度建设还处于起步阶段，还需要加强信息安全的相应技术手段和管理制度建设，进一步规范社会信用信息归集、共享和应用等活动。

　　(三)重点行业和领域信用联合奖惩还不到位。信用联合奖惩是信用体系建设的核心机制。当前，本市在重点行业领域、重点人群和关键环节的信用监管与联合奖惩措施还不到位。具体表现在：一是缺乏信用“红黑名单”认定标准。目前，由于缺乏统一规范和法律依据，绝大部分部门还未建立诚信典型和严重失信主体的认定标准，还存在着“不好认定、不敢认定”的困境；二是信用联合奖惩还不到位。目前，本市已建成了全市统一的联合奖惩信息管理系统，并签署了46个信用联合奖惩备忘录，但只有28个领域实现了自动联合奖惩，大部分部门还未将业务系统嵌入到市公共信用信息服务平台，查询使用信用信息的积极性不高，联合奖惩执行情况也不能反馈，还未做到“应查必查、奖惩到位”。

　　(四)信用服务市场发展还有待促进和规范。市场应用是社会信用体系的生命力所在。虽然，本市聚集了全国1/2以上的知名信用机构，但还存在着信用服务行业不规范、信用产品应用不广泛等问题。具体表现在：一是信用产品创新开发不足、应用范围有限，一方面企业和个人在经济活动中普遍缺乏使用信用产品的意识，另一方面社会需要的信用产品种类不够丰富、使用不够方便，信用产品的应用范围还非常有限；二是促进和规范信用服务行业发展的政策法规体系还不健全。信用服务行业缺乏统一的监管标准和业务规范，企业素质良莠不齐，公信力还不够高，在信息采集的规范性、数据管理的安全性和披露程序的合法性等方面还存在诸多问题，亟待通过信用立法促进信用服务行业规范发展。

　　(五)信用工作推进机制和法制保障尚不完善。制度建设是加快社会信用体系建设的重要保障。目前，本市信用制度建设还存在着统筹协调机制不健全、法制保障有限等问题。具体表现在：一是统筹协调机制还不健全。本市社会信用体系建设联席会议只是协调议事机构，统筹协调和推进工作的能力亟待加强。比如，联席会议的全体会议、专题会议和联络员会议制度尚未固化，各成员单位的定期报送和信息交流机制还未形成，很多信息交流需要个案沟通；此外，针对联席会议各成员单位的信用考核尚未纳入市政府绩效考核体系等，还存在着推进力度不足问题；二是各区工作组织体系还不健全。目前，除顺义区科信局成立社会信用体系建设服务中心、密云和延庆区经信局设有1名专职人员外，其它各区信用工作牵头部门均未设立专岗专人，具体工作人员身兼数职，疲于应付。三是缺乏有效的法律法规支撑。虽然，近年来本市在信用制度建设方面已形成100多项政策法规制度，但大多数制度层级较低且内容较为原则，对信用工作还难以发挥有效的法律保障。

　　四、通过信用立法计划解决的问题

　　加强社会信用体系建设是服务首都城市战略定位、建设国际一流和谐宜居之都的重要基础，是促进经济发展方式转变、加强和创新首都社会治理的重要手段，对于增强社会成员诚信意识，进一步优化营商环境，提升城市整体竞争力具有重要意义。本市在推进社会信用体系建设中已作了大量实践和有效的工作，可对于在实践中总结的行之有效做法进行固化和提升，认真查找在实践中存在的问题，参照外省市的立法经验和做法，制定《社会信用条例》，有效解决本市信用工作存在的突出问题，加快推进本市社会信用体系建设，为加快建设国际一流和谐宜居之都提供基础保障。因此，我们建议：可通过社会信用条例立法予以明确和解决以下几方面问题：

　　(一)明确社会信用信息范围。近年来，以信用信息记录为基础的社会信用体系建设在增强社会诚信意识、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥了积极作用。但是，对于信用信息的范围、信用记录的边界还缺乏统一的规范，有泛化滥用趋势。为此，需要通过信用立法进一步确立社会信用的概念，合理区分社会信用与道德诚信、社会文明、守法守规、履约践诺的关系，明确信用信息记录的范围，规范信用信息数据纳入信用记录的程序，防止信用泛化滥用。

　　(二)规范失信行为分类和认定标准。当前，国家层面对失信行为尚未建立统一的分类和认定标准，部分省市将失信行为按严重程度分为一般失信行为、严重失信行为，或者分为一般失信、较重失信、严重失信行为。由于失信行为的分类界定不清、认定标准不明，造成社会上对于失信行为区别不清，误认为信用记录中有不良信息就是严重失信行为，就要实施限制乘坐飞机和高铁等联合惩戒措施。因此，需要通过信用立法明确失信行为的分类和认定标准，并对失信行为类别的认定主体、认定程序、主体责任等作出规定。

　　(三)明确市信用信息平台的功能定位。目前，本市已经建立了全市统一的公共信用信息服务平台，并按照《北京市公共信用信息管理办法》的要求，研究制定了市公共信用信息服务平台建设、运行、维护和管理的相关制度规范。2018年本市实施了大数据行动计划，按照市领导指示要求，市公共信用信息服务平台正在依托全市大数据平台，在大数据目录区块链体系下重构信用信息数据归集共享机制，运用区块链等技术构建政务信息和社会信息融合共享的新模式。为此，需要通过信用立法进一步明确市公共信用信息服务平台的功能定位，全面规范公共信用信息数据归集、处理、共享、披露等活动，明确相关主体的权利和义务。

　　(四)确立信用分级分类监管制度。为认真贯彻落实国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，建立完善信用承诺制度、信用评价和分级分类监管制度、信用奖惩制度等，增强市场主体的信用意识，强化市场主体的信用自律和约束机制，有效提升市场监管的效能和对市场主体的服务水平，需要与各行业领域的“放管服”改革事项衔接，与现行的行政管理制度相配套。因此，需要通过信用立法明确信用监管的主体责任，将信用承诺、信用评价与分级分类监管、信用奖惩等制度固化，明确各行业领域主管部门依法行政、实施信用监管措施的依据。

　　(五)规范信用奖惩的标准和程序。由于缺乏统一的“红黑名单”认定标准和奖惩措施的法律依据，本市对于国家印发的51个信用联合奖惩备忘录尚未完全落实到位，迫切需要通过信用立法，明确信用联合奖惩对象的认定标准、认定程序和退出机制，以及实施奖惩措施的法律法规依据，并对信用联合惩戒对象的修复条件、程序等作出统一规范。

　　(六)强化信用主体权益保护力度。当前，社会上对于信用信息归集披露、信用评价、信用分级分类、信用“红黑名单”认定和　联合奖惩，以及区块链、人工智能等新技术在信用领域的应用过程中，如何保护个人隐私、商业秘密、国家安全，如何保证认定标准、评价标准的公平性，如何保护信用主体的人格权、财产权，如何应对人工智能等新技术应用对伦理道德的挑战等一系列问题特别关注。需要通过信用立法进一步强化信用主体权益保护机制，从信用数据的归集、处理、开发、应用等环节明确相关主体的责任，特别是增强信息主体的知情权、同意权、异议权、法律救济权等，在场景上对创新科技应用给予隔离。

　　(七)明确政务诚信和司法公信建设范围。国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》对政务诚信建设提出，要

　　加强公务员诚信教育，建立健全政务失信记录，健全守信激励和失信惩戒机制；加快政府守信践诺机制建设，加强对政务诚信情况的监督、考核、评价和应用等。对司法公信建设提出，要加强法院、检察、公共安全领域公信建设，建立各级公安、司法行政等工作人员信用档案，推进司法机关和从业人员信用建设等。需要通过信用立法明确政务诚信和司法公信建设范围，为全面推进本市社会信用体系建设提供法制保障。

　　(八)促进和规范信用服务行业发展。本市具有良好的信用行业发展基础，但信用服务机构在信用信息采集、开发和管理等各环节上还存在合法性、规范性不足问题；同时，信用服务行业也存在着从业机构素质良莠不齐，缺乏行业领军企业，行业整体公信力还不够高等问题，亟待通过信用立法进一步规范信用服务业务，促进信用服务行业创新发展。

　　(九)建立健全社会信用体系推进机制。社会信用体系是一项系统工程，涉及经济社会的方方面面，工作任务重、专业性强，需要配备专门机构和专业力量来承担。当前，大部分部门和区对社会信用体系建设工作认识不足，还未安排足够的资源力量开展信用工作的相关研究、规划和实施工作。需要通过信用立法确立市、区两级统筹联动机制，明确市、区两级信用主管部门的权利和责任，明确要求设立信用专项资金，明确将信用工作完成情况纳入市、区绩效考核体系。

　　五、主要建议

　　制定《条例》，将进一步完善本市社会信用体系建设法规制度，促进社会信用体系建设规范发展，对进一步优化营商环境，加强和创新首都社会治理体系和治理能力现代化，加快建设国际一流和谐宜居之都将产生深远影响。因此，我们建议加快推进社会信用条例立法进程，为加快本市社会信用体系建设提供法制保障。