怎样坚持和完善人民代表大会制度这一重大理论和实践课题的认识是新时代交给县乡人大的时代考卷，回答这一考卷是新时代县乡人大的新使命。陕西省镇坪县人大在中共镇坪县委的坚强领导下，正确把握人民当家作主的本质特征，积极践行依法治国的基本方略，始终坚持制度化、规范化、程序化三者有机统一， 探索创新县乡“人大工作绩效标准”(以下简称“绩效标准”)，全面推进县乡人大工作标准化，走出了一条坚持和完善县乡人民代表大会制度的新路径，实践证明，这是一条科学的新路径。
一、人大工作绩效标准探索的背景
党的十八大以来，镇坪县人大在中共镇坪县委的坚强领导下，在坚持和完善县乡人大制度的实践中不断开拓创新，有效解决了一大批发展中的突出问题，但与习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想要求相比还有很大差距，仍然存在一些不容忽视的突出问题，梳理概括起来主要表现在十个方面： 一是有的地方人大代表选举工作不规范不负责，违法违规情况时有发生；二是有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；三是有的地方人大行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”现象；四是有的地方人大代表联系群众的形式和渠道不便利，需要进一步拓展丰富；五是有的地方人大代表和常委会、专委会组成人员结构有待优化，机构和工作力量难以适应需要；六是有的地方人大监督工作“粗、宽、松、软”；七是县乡人大宏观和中观层面的制度设计很好，但微观机制不够完善；八是有的县乡人大工作者不愿履职、不敢履职、不会履职；九是县乡人大工作没有全面系统的衡量标准；十是县乡人大工作缺乏全面系统的考核奖惩机制。这些问题的存在直接影响着人大制度巨大优势和强大功能的实现，需要及时妥善解决。为有效破解这些问题，镇坪县人大经过深入调研发现，出现这些问题的主要原因是县乡人大工作缺乏绩效标准，缺乏度量衡， 县乡人大工作内容、工作程序、工作实效没有科学的、具体的、可量化的绩效标准去衡量、去评价。因此，只有以问题为导向，探索制定出科学的、具体的、可量化的县乡人大工作绩效标准，并认真执行绩效标准，使县乡人大工作在绩效标准体系下规范高效运行，才能有效破解这些问题。探索制定县乡人大工作绩效标准，全面推进县乡人大工作标准化，已经成为与时俱进做好新时代县乡人大工作，坚持和完善人民代表大会制度的现实之需和科学的路径选择。
二、人大工作绩效标准的主要内容
镇坪县人大工作绩效标准是衡量镇坪县县乡人大工作成绩、成效的准则，该绩效标准体系分为县、乡两个层次，共54类385条1433款。
(一)县人大工作绩效标准体系。以坚持和加强党的领导、提高“三会”质量、提升行使“三权”效能、提高代表工作水平为核心内容，制定出台了28类197条730款绩效标准。
1.县委加强对人大工作领导绩效标准，共2条23款。目标指向有效保证县委加强对人大工作领导的各项措施得到有效落实。
2.县人大常委会党组坚持党的领导绩效标准，共5条13款。目标指向有效保证县人大常委会党组始终在县委的领导下对人大常委会发挥核心领导作用，保证人大常委会坚定正确的政治方向，依法履行职责。
3.县人大代表选举工作绩效标准，共3条32款。目标指向有效解决代表选举工作中选区划分、选民登记、候选人提名、候选人介绍、选举投票、当选确认、资格审查等重点环节不规范、不合法问题。
4.县人大代表履职积分管理绩效标准，共5条22款。目标指向有效解决代表履职管理机制粗放问题。
5.县人大代表履职能力提升绩效标准，共7条21款。目标指向有效解决代表因学习培训不够、履职知识欠缺造成的履职能力危机问题。
6.县人大代表会议期间履职绩效标准，共6条14款。目标指向有效防止人大代表参加会议“走过场”现象发生，全面提高代表在会议期间的履职绩效。
7.县人大代表闭会期间履职绩效标准，共6条10款。目标指向有效解决代表在闭会期间因职责不清造成的不知如何履职问题。
8.县人大代表联系选民工作绩效标准，共6条10款。目标指向有效解决代表联系选民渠道不畅，民意表达和收集不全面、不及时问题。
9.县人大代表联络组工作和建设绩效标准，共7条29款。目标指向有效解决代表在闭会期间依法履职无组织、无场所等“松散化”问题。
10.县人大代表向原选区选民代表述职绩效标准，共10条24款。目标指向有效保证代表全面接受选民监督，增强代表履职的责任感和使命感，不断提高选民依法行使民主权力的政治热情。
11.县人大代表建议批评和意见办理绩效标准， 共7条33款。目标指向有效解决代表建议办理“重形式、走过场”和“重答复、轻落实”等问题，努力提高代表建议办理见面率、答复率和办结率。
12.县人大代表约见国家机关负责人绩效标准，共7条22款。目标指向有效拓展代表履职渠道，推动国家机关自觉接受人民群众监督， 改进工作。
13.县原选区选民评价县人大代表履职绩效标准，共9条22款。目标指向有效解决选民评价人大代表不具体、不到位问题。
14.县人大代表履职激励约束退出绩效标准，共6条26款。目标指向有效防止代表履职不积极、不担当、不作为、乱作为问题。打破代表的“终届制”，构建起代表“能进能出”良性循环机制，疏通代表的“出口”，催生代表履职内生动力。
15.县人民代表大会会议绩效标准，共15条99款。目标指向有效解决县人民代表大会会议准备不充分，程序不规范、分团审议不充分、不深入等“走过场”问题。
16.县人大常委会会议绩效标准，共8条29款。目标指向有效解决人大常委会会议议事不深不透，审议意见针对性和操作性不强，审议意见办理效果不理想等问题。
17.县人大常委会主任会议绩效标准，共5条12款。目标指向有效解决人大常委会主任会议议题不精准、审议过程不深入、决定事项不科学等问题。
18.县人大常委会审议决定重大事项绩效标准，共7条22款。目标指向有效解决重大事项范围边界不清晰、审议程序不规范等问题。
19.县人大常委会人事任免工作绩效标准，共9条28款。目标指向有效解决任免工作不规范、任后监督不到位等问题。
20.县人大常委会专项视察执法检查绩效标准，共7条14款。目标指向有效解决视察检查因事前准备不充分、目标不明确、程序不规范而形成的“走马观花”等问题。
21.县人大常委会财政预决算审查监督绩效标准，共7条29款。目标指向有效解决预算编制不科学、公开不到位、执行不严格、调整不规范、资金使用绩效不高等问题。
22.县人大常委会审计查出问题整改监督绩效标准，共6条15款。目标指向有效解决审计查出问题报告不及时、不全面，整改不到位、结果公开不规范等问题。
23.县人大常委会规范性文件备案审查绩效标准，共14条26款。目标指向有效破解“一府两院”规范性文件报备程序不规范、报备不全面、审查意见难落实等问题。
24.县人大常委会跟踪监督工作绩效标准，共7条16款。目标指向有效解决人大监督工作“粗、宽、松、软”问题。
25.县“一府一委两院”贯彻落实县人大及其常委会决议决定和审议意见绩效标准，共5 条12款。目标指向有效解决“一府一委两院” 贯彻执行人代会和常委会决议决定不扎实、不到位等问题。
26.县“一府一委两院”向县人大常委会报告专项工作绩效标准，共6条18款。目标指向有效解决“一府一委两院”报告专项工作程序不规范、报告内容不详实等问题。
27.县“一府一委两院”有关负责人向县人大常委会报告履职情况绩效标准，共10条30 款。目标指向有效保证党管干部和人大依法任免干部有机统一，促进“一府一委两院”负责人增强权从何来、为谁用权、如何用权和有权必有责、行权受监督的权责意识。
28.县人大常委会自身建设绩效标准，共5条79款。目标指向有效保证县人大常委会依法高效有序运转。
(二)乡镇大工作绩效标准体系。由工作内容、工作实效和工作评价为核心内容构成，各镇已分别制定出台了26类188条703款绩效标准。
1.乡镇人大工作和建设绩效标准，共25 类173条656款。目标指向有效解决乡镇人大工作内容不明确、不具体、不规范和无工作场所、无工作人员、无经费保障等问题。分别就如何召开乡镇人民代表大会，如何履行乡镇人大主席团职责，如何履行乡镇人大主席职责， 如何依法听取和讨论乡镇政府专项工作报告， 如何开展专项工作评议，如何建设乡镇人大基础设施，如何办理代表意见建议，如何做好代表工作，如何加强制度建设等重点内容进行了全面、系统、具体的规范，使乡镇人大工作有了简单明了、便于操作的具体遵循。主要由镇党委加强人大工作领导绩效标准、镇人大主席团坚持党的领导绩效标准、镇人大代表选举工作绩效标准、镇人大代表履职积分管理绩效标准、镇人大代表履职能力提升绩效标准、镇人大代表会议期间履职绩效标准、镇人大代表闭会期间履职绩效标准、镇人大代表联系选民工作绩效标准、镇人大代表联络组工作和建设绩效标准、镇人大代表向原选区选民代表述职绩效标准、镇人大代表建议批评和意见办理绩效标准、镇人大代表约见国家机关负责人绩效标准、镇原选区选民书面评价镇人大代表履职绩效标准、镇人大代表履职激励约束退出绩效标准、镇人民代表大会会议绩效标准(年度第一次)、镇人民代表大会会议绩效标准(年度第二次)、镇人民代表大会主席团闭会期间会议绩效标准、镇人大主席团安排人大代表开展视察检查绩效标准、镇人大财政预决算审查监督绩效标准、镇人大主席团安排代表开展跟踪监督工作绩效标准、镇人民政府贯彻执行镇人民代表大会决议决定绩效标准、镇人民政府向镇人民代表大会报告专项工作绩效标准、镇人民政府有关负责人向镇人民代表大会报告履职情况绩效标准、镇人民政府贯彻落实镇人大主席团审议意见绩效标准、镇人大主席团自身建设绩效标准等重点内容构成，并对每一项具体工作内容明确了工作程序和标准，对工作绩效进行了量化赋分。
2.乡镇人大工作绩效评价标准，共1类15条47款。目标指向是有效解决乡镇人大工作干多干少一个样、干好干坏一个样，工作无评价、无考核奖惩等问题。县委制定出台了《镇坪县镇人大工作绩效评价办法》，涵盖15个方面工作内容，每年度对全县各乡镇人大工作绩效情况进行考核评价，考核评价结果纳入县对乡镇的年度综合目标考核范围，并在考核总分中赋予2分权重。
2017年12月13日，中共镇坪县委印发了《镇坪县县镇人大工作和建设规范化标准化信息化五年规划(2017-2021年)》，全面开启新时代镇坪县人大工作新征程。
镇坪县县乡两级人大工作绩效标准体系是有机统一的整体，核心是通过制定和执行人大工作关键环节的绩效标准，并依据绩效标准对人大各项重点工作及“一府两院”相关重点工作进行科学、具体、量化的评价，衡量工作绩效高低，区分工作质量优劣，更加有力地促进和保证县乡人大工作绩效的全面提高，使县乡人大制度作用和功效得到更好落实。
三、人大工作绩效标准探索的主要成效
镇坪人大工作绩效标准模式，从理论和实践层面把党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来，全面系统地激发人大制度活力，使县镇两级人大和“一府一委两院”有关重点工作具体干什么、怎么干、干到什么程度有了具体操作性规程，使县乡人大工作运行规范化标准化程度全面提高，重点解决了人大工作评价难、考核难和干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样的难题，从制度层面推动县乡人大工作的成效管控，使基层人大制度真正落实落细。这一原创性贡献不仅是县域民主法治建设的“宏大叙事”，也是强化依法履职刚性的“具象表达”。
通过执行绩效标准，镇坪县人大工作整体水平大幅度提高，人大代表和广大人民群众对人大工作的满意度大幅度提高，进而助推县域治理制度体系的整体活力和合力显著增强， 镇坪县成为唯一连续三年蝉联全省县域经济考核争先进位奖的县，连续四年获得全市综合目标考核优秀奖，获得脱贫攻坚工作省市“双优秀”，并于2018年在全安康市率先脱贫摘帽， 提供了脱贫攻坚“镇坪模式”，镇坪县在全市全省长期落后的被动局面得以重大扭转，发展势头强劲，优秀渐成常态。
镇坪人大工作绩效标准自2012年开始探索以来，先后15次受到全国人大重点关注，2016 年、2018年先后3次以《人大工作研究》《研究与交流》两个内刊的专刊形式作了详细介绍，镇坪县经验做法作为全国唯一县级人大创新成果收入2017年《中国人大制度理论和实践创新成果交流研讨会文集》和2018年《推进人大制度理论和实践创新论文选》。新华社《国内动态清样》、《半月谈》、人民日报社内参、《人民代表报》、《陕西日报》先后进行了多次重点报道。2018年9月20日出版的《中国人大》杂志(2018年第18期)刊发了特稿，把镇坪县人大这一创新探索成果表述为--“开创人大绩效标准先河的‘镇坪经验’”。在2019 年7月3日全国人大召开的中国人大制度理论研究年会暨换届选举会上，镇坪县原创的“人大工作绩效标准”作为5年来全国地方人大实践创新6大典型案例之一写入中国人民代表大会制度理论研究会五年换届《工作报告》。
2016年4月14日，陕西省十二届人大常委会党组书记、副主任胡悦同志对《中共镇坪县委转发〈中共镇坪县人大常委会党组关于加强和规范镇人大工作的指导意见〉》作出批示： “镇坪县委出台的此文件，很全面、很有力度、操作性很强，对全省各县(区)有借鉴意义。请办公厅、研究室研究如何宣传推广”。2018年4月24日，湖南省人大常委会党组书记、副主任刘莲玉在《人民代表报》刊发的《“绩效标准”激发人大工作“新动能”》特稿上批示：“这篇特稿读后很有启迪。请柯敏同志阅示。建议学习借鉴。”湖南省人大常委会党组副书记、副主任王柯敏做出批示：“‘镇坪经验’对我省县乡人大工作有重要借鉴作用。请联工委认真学习研阅。建议在我们的《联络动态》全文刊发。”镇坪县人大先后多次在全国人大和省市人大有关会议上介绍经验做法。
2018年4月26日，“ 陕西省镇坪县县乡(镇)人大工作和建设绩效标准研讨会”在镇坪召开，中国人大制度理论研究会副秘书长吴高盛出席会议并讲话，给予了充分肯定。来自全国10省市的人大制度理论和实践研究的专家学者给予高度评价：在推进“绩效人大”建设中，至少创造了七个全国第一，中共镇坪县委是全国第一个制定出台县委加强对县人大工作领导绩效标准的县委；镇坪县是全国第一个全面系统制定出台县镇两级人大绩效标准体系的县；镇坪县是第一个制定出台镇人大工作绩效评价办法的县；镇坪县是全国第一个研发建立了县镇人大绩效标准管理评价信息软件系统的县；镇坪县是第一个在全国全面系统开启用量化指标评价人大工作的县；镇坪县是全国唯一一个县级人大创新理论成果录入中国人大制度理论研究会编辑出版的《推进人大制度理论和实践创新论文选》的县；镇坪县是唯一一个得到全国唯一公开发行的人大制度学术期刊《人大研究》杂志进行增刊专刊宣传推广的县。其创新成果不仅为新时代基层人大坚持和完善人民代表大会制度、建设“两个机关”提供了值得深入研究、极具启示意义的样本，而且在推进县域治理体系和治理能力现代化等方面具有溢出效应，将可能会带动催生“县乡人大绩效学”或“人大事务管理学”新兴学科的诞生，在比较的视角下，镇坪这一模式意味着中国地方人大已经开始进入由规范化推动专业化的制度化模式。
近年来，先后有陕西省、江苏省、湖南省、福建省等人大先后以内刊方式转发介绍了绩效标准探索经验做法，全国唯一公开发行的人大理论学术期刊《人大研究》杂志于2018年8 月以增刊专刊方式全面系统介绍了绩效标准理论价值与实践价值研究最新成果。先后应邀到北京、上海、广州、深圳、厦门和中国人民大学、复旦大学、中山大学等有关研究、培训机构和有关会议授课或介绍经验。7月12日、9月3日，镇坪县人大常委会党组书记、主任陈敬民先后应邀到深圳人大干部培训中心和全国人大北戴河人大干部培训基地以“人大工作绩效标准--全面推进县乡人大工作标准化的镇坪探索”为题开展了专题讲座。先后有浙江、广东、内蒙古等20余个省、自治区的600多个县市区人大和专家学者，以各种方式关注交流和考察人大工作绩效标准创新工作情况。
2016年，镇坪县绩效标准探索成果获得中共安康市委年度综合目标考核重大改革创新二等奖。2018年，中共安康市委决定将镇坪县绩效标准探索实践成功经验在全市推广。2018年7 月，镇坪县人大常委会当选为陕西省人民代表大会制度理论研究会第三届单位理事。
探索无止境，创新无终点。新时代新要求，人大工作更要有新作为。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围， 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不断丰富和完善绩效标准体系，完善人大制度细节，延伸人大制度链条，做实人大制度末端，激发人大制度活力，为坚持和完善人民代表大会制度贡献镇坪探索！(本文系作者向第六届民主与法治学术交流座谈会提交的论文)
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