今年是京津冀协同发展五周年。2019年1月，习近平总书记在城市副中心召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，充分肯定京津冀协同发展战略实施以来取得的显著成就。
一、五年来京津冀立法协同取得的成绩
(一)先后轮流召开六次立法协同座谈会，搭建起三地人大沟通平台。2015年3月，三地人大常委会在天津市召开第一次京津冀立法协同座谈会，专题讨论《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。2016年2月，北京市人大主持召开第二次座谈会，主题研讨关于《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》课题报告。2017年2月，河北省人大主持召开第三次座谈会，专门讨论《关于京津冀人大立法项目协同办法》。2017年9月，天津市人大主持召开第四次座谈会，专题讨论《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》和《京津冀人大法制工作机构联系办法》。2018年7月，北京市人大主持召开第五次座谈会，专题讨论《京津冀人大立法项目协同实施细则》。2019年，河北省人大主持召开第六次座谈会，对五年里的立法协同工作进行了总结，并专门交流讨论了机动车和非道路移动机械污染防治立法协同项目。通过京津冀立法协同座谈会和京津冀法制工作机构联席会议这一重要平台载体，京津冀立法协同工作从起步探索步入正轨运行，为贯彻落实京津冀协同发展战略打通了实践操作的具体路径。
(二)协商通过四个立法协同文件，基本达成协同共识。第一是《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。作为首个立法协同文件，明确了“四个加强”和“两个机制”，即加强立法信息共享、重大立法项目联合攻关、理论研究协作、立法成果交流，以及建立健全立法队伍培训交流机制和京津冀立法协同保障机制。第二是《关于京津冀人大立法项目协同办法》，重点从具体的立法协同项目入手，进一步推进立法协同工作。第三是《京津冀人大法制工作机构联系办法》，专门针对三地人大法制工作机构如何开展具体协同工作做了制度规定。第四是《京津冀人大立法项目协同实施细则》，聚焦立法项目的具体协同事宜做了细致规定。四个立法协同文件是三地人大在立法协同座谈会上密切沟通、反复讨论后达成的共识成果，为加强三地人大立法协同提供了重要的制度支持。
(三)委托开展三项课题研究，深化立法协同的理论认识。一是2015年北京市人大委托中国城市规划设计研究院开展《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》，提出中央直接立法、中央授权立法、京津冀立法协同、北京地方立法四个层次构成的46项立法项目建议，为今后开展具体项目协同打下了理论基础。二是2016年河北省人大委托河北大学开展《京津冀协同立法研究报告》，提出探索建立中央专门立法、地方协作立法和地方单行立法相结合的三位一体模式，进一步深化了对京津冀立法协同的理论认识。三是2017年天津市人大委托高校科研机构开展《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》，提出了引领保障协同发展的34项立法项目建议(其中国家层面13项、三地协同10项、天津市项目11项)，为三地人大换届后继续开展好协同开拓了研究思路。
(四)开展多个立法项目协同，保障重点领域率先协同发展。首先是生态环保领域的立法项目协同。打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是京津冀协同发展的重要内容。大气污染防治条例是三地首个立法协同项目：(1)首次实行形式协同。三地互相借鉴人代会立法形式，北京2014年、天津2015年、河北2016年均在本省市的人民代表大会上审议通过了这项关系民生的重要协同法规，充分体现了三地群众同呼吸共命运、齐心协力联防共治的坚定决心。(2)首次探索污染防治制度协同。考虑到大气污染防治的区域共防共治特点，三地人大都在各自的地方性法规中以专条或者专章形式规定了协同治理大气污染的制度措施。除了制定大气污染防治条例外，三地人大还针对机动车尾气、露天焚烧秸秆、水体污染等开展了立法项目协同。如：2018年7月，三地人大同意将环境保护条例作为立法协同项目。并且一致明确将机动车和非道路移动机械污染防治立法，作为2019年协同项目，提交各自的人代会审议，为坚决打赢蓝天保卫战提供更有力的法治引领和保障。又如：2017年天津市制定《关于农作物秸秆综合利用和露天焚烧的决定》时专门借鉴了《河北省农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》，对故意露天焚烧秸秆行为的处罚幅度与河北保持了一致。再如：2016年天津市制定《水污染防治条例》，专门设立第八章区域水污染防治协作。
其次是交通领域的立法项目协同。为了推动京津冀区域交通一体化协同发展，2017年2月，三地商定将《河北省道路运输条例》、《天津市公路管理条例》作为立法协同项目。《河北省道路运输条例》专设第四章京津冀区域协作。《天津市公路管理条例》专设第七章区域公路管理协作。
再次是产业领域的立法项目协同。为了促进京津冀区域协同创新发展，三地共同关注科技成果的转化和开放共享。河北省和天津市于2016年、2017年通过了各自的促进科技成果转化条例，专门规定了促进京津冀协同创新发展的内容。2018年3月，三地人大法制部门共同听取了北京市制定促进科技成果转化条例的立法设想，对北京立法提出建议。另外，2017年天津市制定《中国(天津)自由贸易试验区条例》专设第六章服务京津冀协同发展，立法促进自贸试验区在带动京津冀以及北方地区科技创新。
二、新时代下继续做好京津冀立法协同的思考
2019年9月，栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上专门指出，长三角区域、京津冀都在开展协同立法探索，在大气、水污染防治、交通等立法方面取得了一定成效，今后省级人大要着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点抓好协同立法。
新时代下，京津冀立法协同还面临着一些挑战和问题。如：京津冀立法协同的法律层级和立法效力还有不足，整体的法治合力有待提升；一些重点交界地域、重要发展领域的京津冀立法协同还处在摸索起步阶段，中央立法和地方立法的引领推动作用有限；在市委领导下开展京津冀人大立法协同工作，人大主导作用和政府基础作用发挥不够，立法工作格局没有充分体现。面对着这些挑战和问题，我们要在思想上深化对京津冀立法协同的认识，在行动上积极创新，探索新方式新举措。
(一)继续坚持党对京津冀立法协同的领导，这是立法协同的重大政治原则，也是做好立法协同的根本保证。
京津冀协同发展战略是国家的重大战略，更是地方党委首先要抓紧抓好的重要工作。京津冀立法协同作为保障京津冀协同发展的重要法治工作，必须在党中央和中央全面依法治国领导小组以及三地地方党委的坚强领导下得以开展，主动谋划和确定京津冀立法协同的总体思路、重点任务，对协同发展中的重大改革创新做出运筹谋划、科学决策，对京津冀立法协同的总体立法路径和重点立法项目做出明确指示。只有把党的领导贯彻落实到京津冀立法协同的全过程和各方面，才能统筹整合中央立法和地方立法，人大法规和政府规章，以及政府主导和市场主体等各方面资源，形成强大合力，才能确保京津冀协同发展重大战略和立法协同工作取得预期成效。
(二)积极争取国家立法支持，努力使京津冀立法协同的法律层级和整体效力得到提升，为重点领域和地域的协同发展提供基础性、支撑性的法治保障。
1.建议继续沿用邀请全国人大法工委出席三地京津冀人大立法协同座谈会的有益做法。
从2017年开始，京津冀立法协同座谈会专门邀请了全国人大法工委同志出席会议。这释放出全国人大法工委重视和支持京津冀人大立法协同的明确信号，同时也是对三地人大和专家学者们强烈呼吁加强国家立法的积极回应。为此建议：延续这一有效做法，有利于三地人大向国家立法机关当面汇报立法协同进展情况，更便于国家立法机关直接了解到三地人大立法协同中遇到的难点难题，给予更多的立法指导和帮助。
2.借鉴长江经济带的区域立法经验，建议全国人大和国务院考虑京津冀协同发展的迫切需求，将一些重点领域和地域立法项目列入五年立法规划和年度计划。
一直以来，国家非常重视长江经济带、长三角的区域立法工作。2018年十三届全国人大五年立法规划就将制定《长江保护法》列入第一类项目。这标志着《长江保护法》正式进入立法程序，草案起草工作将由全国人大环资委牵头，未来五年内只要条件成熟将提请全国人大常委会审议。相比而言，京津冀协同发展和立法协同，发端于2014年，尚是个全新领域，但其重要性是不言而喻的。京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划推动的重大战略，整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。为此，有必要借鉴长江经济带、长三角的区域立法经验，积极推动国家立法步伐，通过法律、行政法规对京津冀协同发展中基础性、原则性、支撑性的内容做出明确规定，为实施好重大国家战略提供坚实的法律支撑。当务之急的是建议国家立法机关制定京津冀大气污染防治条例。
3.建议借鉴国外首都圈治理的法治经验，推动国家立法机关重视以首都为核心的京津冀区域立法工作。
按照中央对《北京城市总体规划(2016年-2035年)》批复要求，建议制定《首都法》，对“建设一个什么样的首都、怎么建设首都”这个重大命题做出回应，明确首都的功能和定位以及非首都功能疏解等主要内容。
国外首都圈治理的法治经验可资借鉴。比如：日本建立以东京为中心的首都圈，得益于日本国会制定的《首都圈整备法》(1956年制定，后几经修改)作为建设首都圈的基本法，以及相继颁布的《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区限制工业法》《首都圈近郊绿地保护法》等一系列法律规范。法国建立以巴黎为核心的大巴黎都市区，得益于法国政府2014年通过的《大都市区法》，以此支持巴黎在大都市区尺度上发展为更具有竞争力的全球城市。英国大伦敦地区的治理经历了多次变革，每次都由中央政府制定相关法律予以推动，包括《大伦敦议会法》(1965年)、《大伦敦地方当局法》(1999年)、《伦敦城法》(2013年)。韩国建立首尔都市圈，得益于韩国政府制定的《首尔都市圈整治规划法》(1982年)、《首尔都市圈整治规划法实施令》(1983年)。
4.建议三地人大继续做好地方层面的立法协同，开展先行先试地方立法，探索立法协同新制度，为国家立法做探索试点。
如：关于生态保护红线立法工作。目前，自然资源部会同生态环境部正在着手制定部门规章--《生态保护红线管理办法》。与此同时，北京市人大常委会主动探索开展地方立法，积极启动立法程序。2018年将制定《北京市生态保护红线管理条例》列为立项论证项目。2018年12月，经市人大主任会议研究予以立项，并继续列为2019年立法调研项目。同时，北京还将努力带动津冀两地，共同开展生态保护红线的立法协同。力争为形成“全国一张图”，实施管控一致的生态保护红线制度，进行试点探索。
(三)在市委领导下，市人大常委会主动担当，发挥好自身主导作用和政府基础作用，不断完善京津冀人大立法协同的工作格局
1.积极探索新方式新举措，市人大制定《立法协同项目实施细则》并率先试点，迈出立法协同的又一坚实步伐。
在制定实施细则的同时，市人大常委会率先将其付诸实施，在2018年立法协同项目(机动车和非道路移动机械污染防治立法)中开展了试点探索。市人大法制办公室本着“立足起步、积极探索”的思路，牵头制定了京津冀机动车和非道路移动机械污染防治立法协同实施方案，与天津、河北人大法制工作机构一起，共同确定了三个协同研究的共性法律问题(即行政处罚一致性、市场监管法律依据缺失、三地执法协同问题)，并委托各自的政府环保部门进行了专门研究。2019年，三地人大法制工作机构正在积极沟通，争取在各自的人代会上协同制定法规，实现立法协同工作的新跨越。
2.建议落实立法工作格局，发挥好政府的基础作用，形成立法合力，努力推动重点领域和地域的立法协同工作。
2018年以来，三地在机动车和非道路移动机械污染防治立法中，人大与政府部门首次合力推进立法协同工作。一是邀请政府环保部门共同确定需研究的共性法律制度问题。2018年8月，在石家庄召开的三地人大法制机构联席会议上，邀请了三地政府环保部门一起参与讨论，将区域联合治理机动车尾气污染中的三个主要难题，确定为需要协同研究的共性法律制度问题。二是由政府环保部门具体从事共性法律制度协同研究。2018年9月-12月，市生态环保局受市人大常委会委托完成了《京津冀移动源污染协同治理研究报告》。津冀两地环保部门也完成了相关的共性法律制度协同研究报告。这为2019年三地协同制定地方性法规打下了坚实的工作基础。
为此，(1)建议在立法协同中继续落实好立法工作格局，发挥政府及其部门的立法基础作用，形成立法协同合力；并督促政府在推进协同发展的同时，要从全面依法行政、建设法治政府的高度，分析研究协同发展中的法律问题，及时提出立法修法的需求，用法治思维和法治方式保障协同发展各项任务的落实。(2)建议对一些重点交界地域、重点发展领域的立法协同工作，如：新机场临空区、通州区与廊坊北三县地区等，以及重点发展领域中面临的法律问题和立法需求，由人大法制工作机构与相关机构和政府部门(如：京津冀协同发展领导小组办公室、市政府法制部门、政府职能部门等)一道，联手合作。
习近平总书记强调“京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，要做好长期作战的思想准备。”进入新时代，我们要深入学习贯彻习近平总书记关于京津冀协同发展战略、区域协调发展战略的重要指示，继续推进京津冀立法协同，努力形成具有中国特色的立法引领和推动区域协同发展的良好机制，为京津冀协同发展重大国家战略提供更加坚强有力的法治引领和保障。(本文系作者向第六届民主与法治学术交流座谈会提交的论文)
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